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▲资(zi)料图：在江西省南昌县大田农社，农民(min)驾驶农机在稻(dao)田里耕(geng)作。图/新华社
党的十八大以来第13个(ge)指导“三农”工作的中央一号文(wen)件2月23日由新华社受权发布(bu)，文(wen)件名是《中共中央 国务院关(guan)于进一步深化农村改革 扎实推(tui)进乡村全面振兴(xing)的意见》。读完之后，一个(ge)强烈的感觉是改革精神贯(guan)穿字里行间(jian)，的确(que)不愧文(wen)件“深化改革”之名。
今年一号文(wen)件的一个(ge)重要特点是：并非直接对(dui)改革事项进行部署，而是以改革创新为(wei)牵引部署工作。文(wen)件提出的改革事项中，给人印象最(zui)深刻的是土地制度改革。文(wen)件中关(guan)于土地制度改革的部署并不是局(ju)限在某个(ge)具体条目中，而是涉及统筹县域城(cheng)乡规划布(bu)局(ju)、稳定和完善农村土地承包关(guan)系(xi)、管好用好农村资(zi)源(yuan)资(zi)产等多个(ge)方面。
理(li)解中央关(guan)于深化土地制度改革的最(zui)新精神，需要将不同板块(kuai)的内(nei)容作一集中阐述。
不得要求村庄规划编制全覆盖
文(wen)件要求，提高村庄规划编制质(zhi)量和实效。村庄规划看似微末，但作为(wei)规划的最(zui)后一级，其实是国土空间(jian)规划在乡村落地的关(guan)键环节。而且，村庄规划是优化乡村空间(jian)布(bu)局(ju)、深化宅基地制度改革、推(tui)进农村集体经营性建(jian)设用地入(ru)市必须的前置环节，地位十分重要。
很长一段时间(jian)中，绝大部分村庄是没有专门(men)规划的。以“多规合(he)一”为(wei)重点的规划管理(li)体制改革之后，村庄规划才逐渐提上了政策日程。但在过去几年实践中，村庄规划编制暴露出不少问题。其中最(zui)明显的就是部分地区盲目要求村庄规划全覆盖。
其实，对(dui)相当(dang)一批正在快速收缩的空心村和小规模村庄来说，编制规划并没有实际意义(yi)，纯粹是在浪费资(zi)源(yuan)。因此，文(wen)件提出不得要求村庄规划编制全覆盖，对(dui)不需要编制的可在县乡国土空间(jian)规划中管控引导或出台通(tong)则式管理(li)规定，这是一个(ge)非常务实的举措。
在这一部分中，文(wen)件还强调在耕(geng)地总量不减少、永久基本(ben)农田布(bu)局(ju)基本(ben)稳定的前提下，开展以县域为(wei)统筹单元、以乡镇为(wei)基本(ben)实施单元的全域土地综合(he)整治。
这个(ge)政策针对(dui)的问题是，部分地区各种土地类型的布(bu)局(ju)不是很合(he)理(li)，特别是永久基本(ben)农田划定分散，有的甚至划定在了丘陵(ling)山地陡坡上。通(tong)过县域统筹，可以在耕(geng)地总量不减少的情况下，对(dui)土地空间(jian)布(bu)局(ju)做一些微调和改进。同时，这项政策也能够与此前提出的耕(geng)地“大占补”政策（将非农建(jian)设、造林种树、种果种茶(cha)等各类占用耕(geng)地行为(wei)统一纳入(ru)耕(geng)地占补平衡管理(li)）相互衔接。
确(que)保农户承包地总体顺延、保持(chi)稳定
党的十九大提出，保持(chi)土地承包关(guan)系(xi)稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。此后几年中，有关(guan)部门(men)组织部分地区开展了“二轮”土地承包到期后再延长三十年试点，党的二十届三中全会也强调要有序推(tui)进这项工作。
从各地试点情况来看，农民(min)土地利益诉求十分复杂。一是“二轮”承包时未获得承包地的农户中相当(dang)一部分提出了承包土地的诉求；二是部分在村农户要求举家进城(cheng)落户的农户将承包地无偿交还村集体；三是家庭中有新增(zeng)人口的农户提出要给新增(zeng)人口分配(pei)承包地。对(dui)于这些问题，各地在试点中掌握的政策尺度松紧不一，比较(jiao)混乱。
这些问题的出现与各地对(dui)政策的不同理(li)解有着很大关(guan)系(xi)。此前政策表述中围绕土地“二轮”延包工作，主要强调的是“保持(chi)土地承包关(guan)系(xi)稳定并长久不变”。承包关(guan)系(xi)概念解释的空间(jian)很大，可以理(li)解为(wei)农户具体的承包地，也可以宽泛理(li)解为(wei)农户与集体之间(jian)的承包关(guan)系(xi)，但未必具体到某块(kuai)承包地。这个(ge)问题牵一发而动全身，如果处理(li)不当(dang)可能会引发较(jiao)大规模的土地调整诉求，从而影响农村长期稳定。
2019年印发的《中共中央 国务院关(guan)于保持(chi)土地承包关(guan)系(xi)稳定并长久不变的意见》，已经强调“不得将承包地打乱重分，确(que)保绝大多数农户原有承包地继续保持(chi)稳定。”但很多地方在试点中理(li)解和认识不够，仍然存在较(jiao)大范围调整承包地的现象。对(dui)此，今年一号文(wen)件进一步明确(que)“确(que)保绝大多数农户承包地总体顺延、保持(chi)稳定。”
一字之差(cha)，关(guan)乎(hu)深远(yuan)。将“承包关(guan)系(xi)”具体到“承包地”，在“保持(chi)稳定”前面加上“总体顺延”这个(ge)限定性条件，可以说是为(wei)延包工作明确(que)定调。此后工作中，如果再有哪个(ge)地方借(jie)助政策表述的模糊空间(jian)动辄(zhe)调整重分承包地，那恐怕就有“明知故犯”的意思(si)了。
优化乡村国土资(zi)源(yuan)布(bu)局(ju)，着力推(tui)进乡村建(jian)设
文(wen)件强调，不允许城(cheng)镇居民(min)到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建(jian)房。这一表述专门(men)为(wei)宅基地使用划定了负面清单，这在过去高位阶文(wen)件中是比较(jiao)少见的。
划定负面清单，其实也就意味着存在这种现象或者苗头。从我们调研的情况来看，一些地方确(que)实存在此类情况。
通(tong)过政策上严令禁止，当(dang)然在一定程度上能够刹住一些此类风(feng)潮(chao)，但在政策落实中更(geng)重要的是对(dui)已经发生的现象如何(he)处理(li)。这就十分考验广(guang)大基层干部的政治智慧了。
文(wen)件还提出要推(tui)进新增(zeng)耕(geng)地规范管理(li)和合(he)理(li)利用，这是一个(ge)值得注意的新问题。所谓新增(zeng)耕(geng)地，是指过去多年里广(guang)大农民(min)通(tong)过开荒垦造增(zeng)加的耕(geng)地，主要集中在东北三省和内(nei)蒙古自治区、新疆维吾尔自治区这北方五省（区）。
这些耕(geng)地是逐步形成的，有的已经耕(geng)种了很多年，但一直未被纳入(ru)调查统计(ji)。随(sui)着调查精度的提升(sheng)，国土“三调”使得这些土地都反映到了数字和纸面上。
对(dui)国家来说，耕(geng)地保有量提升(sheng)当(dang)然是一件好事。但必须注意的是，新增(zeng)耕(geng)地的形成是一个(ge)历史(shi)过程，这部分耕(geng)地的土地来源(yuan)、权属情况、承包关(guan)系(xi)、耕(geng)种状况都比较(jiao)复杂，如果在管理(li)和利用中不加甄(zhen)别、盲目行动，可能 会引发一系(xi)列次生问题。贯(guan)彻落实文(wen)件强调的规范管理(li)和合(he)理(li)利用，需要一个(ge)周延的方案和长期的协(xie)商过程去实现。
总体而言(yan)，通(tong)过今年一号文(wen)件中关(guan)于农村土地制度改革的这些“细节”变化，可见改革的温度、深度、颗粒度。当(dang)大的框(kuang)架(jia)定下来之后，随(sui)着改革渐次向纵深推(tui)进拓展，这样的政策风(feng)格将会成为(wei)一种“新常态”。
撰(zhuan)稿 / 陈(chen)明（中国社会科(ke)学院政治学研究所副研究员）
编辑 / 迟道(dao)华
校对(dui) / 王心