主持(chi)人(ren)：我国几次重要会议都提(ti)到了粮食价(jia)格。在您看来，2024年国际粮食市场大幅波动是受什(shi)么因(yin)素影响？

程国强：2024年全球粮食增产，产销总体(ti)平衡。根据价(jia)格变化的(de)机理，价(jia)格主要受供需影响，如果生产大于需求，那就意味着整(zheng)个粮价(jia)处于相对平稳状(zhuang)态。但实际上近20年来，全球范围内已经出现三次粮价(jia)大幅波动，分别是2008年、2012年和2022年。粮价(jia)主要受供需影响，但并不是由供需决定的(de)。全球粮价(jia)自2022年达到顶峰后，一直处于下降(jiang)通道(dao)，由于地缘政治冲突(tu)、全球经济不景气，国际粮食市场出现波动。

这(zhe)反映(ying)了在全球粮食安全格局中，决定粮食安全形势的(de)，除了供需基本面等(deng)传(chuan)统因(yin)素，还(hai)有很多非(fei)传(chuan)统因(yin)素，包括地缘政治冲突(tu)、气候变化、宏观经济形势等(deng)，特别是部(bu)分发展中国家(jia)农业生产能力不足(zu)，需要通过进(jin)口弥补缺口，全球粮食生产和贸易高度集中在少(shao)数国家(jia)，这(zhe)些国家(jia)政策的(de)变化会影响粮食价(jia)格，使(shi)全球粮食安全面临更加复杂的(de)挑战。

“三位一体(ti)”保障我国端牢饭碗

主持(chi)人(ren)：说(shuo)完全球粮食市场，再来看我国粮食保障情况。我国主要粮食品种有哪几大类？生产和进(jin)口情况如何？

程国强：我国粮食主要有三类品种。一是谷物，比如大米、小(xiao)麦、玉米、高粱、大麦等(deng)，每年产量大概6.4亿吨。二是豆类，比如大豆、绿(lu)豆、黑豆等(deng)，每年产量大概2300万吨。三是薯类，比如马铃薯、红薯，每年产量大概3000万吨。我国目前粮食的(de)产量达到7亿吨。

党的(de)十(shi)八大以来，习近平总书记高度重视粮食安全，提(ti)出新粮食安全观，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。保障粮食供需基本平衡，还(hai)有一些饲料粮需要通过国际市场来解决。我国每年进(jin)口粮食1.5亿吨左右，其(qi)中近1亿吨是大豆，除了榨(zha)油之外(wai)，大豆最重要的(de)用途是作(zuo)为蛋白饲料原料，我们(men)养殖所需的(de)饲料中有10%至15%的(de)蛋白含量需要通过进(jin)口来解决。

还(hai)有谷物进(jin)口，其(qi)中一部(bu)分就是小(xiao)麦。主要从品种调剂的(de)角度来考(kao)虑，比如，从澳大利亚进(jin)口软质(zhi)小(xiao)麦、从加拿大进(jin)口强筋小(xiao)麦，都是做糕点所需要的(de)原料，而国内生产的(de)主要是中筋小(xiao)麦，所以每年约有1000万吨小(xiao)麦进(jin)口。还(hai)有部(bu)分大米进(jin)口，在进(jin)口配额管理范围内调节，因(yin)此每年进(jin)口规模不大。

从国家(jia)粮食安全保障体(ti)系来看，我们(men)基本构建了“三位一体(ti)”保障机制。一是粮食综合生产能力，以确保谷物基本自给、口粮绝对安全为核心。2024

年我国粮食总产量迈上7亿吨台阶，最主要的(de)贡献是小(xiao)麦、水(shui)稻和玉米三大品种，目前整(zheng)体(ti)产销平衡，自给率在99%以上。玉米每年有2.8亿吨产量，基本上能够满(man)足(zu)饲料粮需求。除此之外(wai)，豆类和薯类保持(chi)着5000万吨至5500万吨的(de)水(shui)平，都是依靠国内粮食生产体(ti)系来实现的(de)，这(zhe)是保障粮食安全的(de)根基。二是粮食储备调控体(ti)系，既有中央(yang)储备，也有地方储备，以应对突(tu)发事件(jian)、维(wei)护市场稳定为重点。这(zhe)套体(ti)系经历(li)了历(li)史的(de)考(kao)验，包括2008年南方冰雪灾害、汶川大地震，以及近年来的(de)全球粮食危机、新冠疫情冲击，这(zhe)套储备调控体(ti)系成功应对了粮食安全风(feng)险挑战。三是全球农产品供应链，有效利用国际农产品市场和农业资源。国际市场的(de)有效利用弥补了国内农业资源不足(zu)，2023年我国农产品进(jin)口总额2340多亿美元，如果这(zhe)些农产品在国内生产，可能需要近14亿亩(mu)种植面积。我国目前有19.29亿亩(mu)耕地，按照1.33的(de)复种指数，整(zheng)体(ti)种植面积约25.7亿亩(mu)，用来保障7亿吨粮食以及蔬菜、水(shui)果等(deng)农产品的(de)生产，那么缺口部(bu)分就通过进(jin)口来解决。

国内粮食综合生产能力、粮食储备调控体(ti)系和全球农产品供应链，构成了“三位一体(ti)”的(de)粮食安全保障机制，保障每个人(ren)都能够吃(chi)饱饭、吃(chi)好饭，确保中国人(ren)的(de)饭碗牢牢端在自己手中。

主持(chi)人(ren)：我国粮食产量连续多年保持(chi)在高平台上，2024年又出台新一轮千亿斤粮食产能提(ti)升(sheng)行动方案，在这(zhe)样的(de)背景下，粮食供需为什(shi)么还(hai)有缺口？

程国强：我国小(xiao)麦、水(shui)稻、玉米基本自给，口粮绝对安全，那这(zhe)个缺口在哪里呢？大豆。这(zhe)就是为什(shi)么每年要通过国际市场进(jin)口近1亿吨大豆，因(yin)为蛋白饲料原料没有那么多耕地来种。比如大豆和玉米是竞争性作(zuo)物，如果保证了玉米基本自给，就没有办法保证大豆的(de)供给。

从国家(jia)粮食安全形势来看，现在正处于历(li)史上最好的(de)时期，但也不能回避农业供给体(ti)系存在结构性短板。立足(zu)人(ren)多地少(shao)的(de)基本国情，我们(men)在部(bu)分产品上没有办法实现自给，只能通过国际市场来解决。所以，要推动农业对外(wai)开放(fang)，有效利用好国际农产品市场和农业资源。

主持(chi)人(ren)：相较(jiao)以往，2024年粮食进(jin)口同比下降(jiang)，是什(shi)么原因(yin)？这(zhe)是否意味着我国粮食供给体(ti)系正在发生变化？

程国强：应该说(shuo)，供给体(ti)系有一些变化，但是不大。三大主粮能够实现基本自给，而且通过实施藏粮于地战略，能确保口粮绝对安全，但是在供给体(ti)系中，大豆的(de)短板依然存在。我们(men)实施了大豆行动计划，通过在东北开展轮作(zuo)试(shi)点、在南方稳粮扩(kuo)油，扩(kuo)大油料作(zuo)物的(de)种植面积，使(shi)大豆产量恢复性增长，近几年产量超过2000万吨，但整(zheng)个需求是1.1亿吨，所以供需格局没有从根本上发生改变。

进(jin)口减少(shao)是因(yin)为前几年进(jin)口太多，并不是需求减少(shao)，也不是国内供给增加。当前全球粮价(jia)下行，我国粮价(jia)低迷，农民种粮很难挣(zheng)钱(qian)，部(bu)分产品进(jin)口对国内市场的(de)影响值得关注。如果每年粮食进(jin)口能够控制在1.5亿吨以内，对国内市场的(de)影响会稍小(xiao)一些，但是肉类、大豆的(de)进(jin)口不可回避。

守住耕地这(zhe)个粮食生产命根子

主持(chi)人(ren)：谈到粮食问题，有一个词(ci)被反复提(ti)及，那就是“耕地红线”。目前划定的(de)18亿亩(mu)耕地红线，是出于什(shi)么考(kao)虑？

程国强：18亿亩(mu)耕地红线在2006年首次提(ti)出，当时根据对粮食供求趋势的(de)判断，结合人(ren)口增长趋势、食物消(xiao)费结构等(deng)多方面因(yin)素，测算大概需要6亿吨粮食产量才能保证基本供给，对应的(de)就是18亿亩(mu)耕地，考(kao)虑到1.33的(de)复种指数，对应每年农作(zuo)物种植面积为24亿亩(mu)，按照粮食单产计算，正好可以达到6亿吨。所以，按照当时的(de)技术水(shui)平、粮食单产水(shui)平，耕地不能少(shao)于18亿亩(mu)。随着工业化、城(cheng)镇化加快推进(jin)，各地发展经济需要大量土地，占用耕地现象普遍，造(zao)成耕地每年减少(shao)1000万亩(mu)左右。按照这(zhe)个趋势，18亿亩(mu)耕地红线很快就会被突(tu)破。党中央(yang)反复强调要守住18亿亩(mu)耕地红线，实行耕地保护党政同责，也是保障粮食种植面积的(de)需要。

主持(chi)人(ren)：随着土地流转和工商资本下乡(xiang)，耕地“非(fei)农化”“非(fei)粮化”问题突(tu)出，您怎么看这(zhe)个现象？

程国强：一个国家(jia)进(jin)入工业化中期阶段，随着工业化、城(cheng)镇化的(de)推进(jin)，对土地的(de)需求增加不可避免。同时，随着人(ren)口老龄(ling)化程度加深，以及农民工向非(fei)农部(bu)门转移，农业方面也出现了重大变化，大量工商资本、新型经营主体(ti)开始进(jin)入农业领域，基于其(qi)本身(shen)的(de)需求，要保证投资不亏本可能不能只做农业，由此带(dai)来一些“非(fei)农化”“非(fei)粮化”问题。

主要有三方面因(yin)素。一是由于人(ren)口增长，加上工业化、城(cheng)镇化持(chi)续推进(jin)，对土地有刚(gang)性需求。二是农业比较(jiao)效益低，经营主体(ti)要通过“非(fei)农化”拿回成本、获得利润(run)。三是随着农民工转移就业，农村土地流转过程中可能产生耕地“非(fei)粮化”问题。

主持(chi)人(ren)：耕地“非(fei)农化”“非(fei)粮化”治理难度有多大？

程国强：近年来，中央(yang)和地方在抓耕地“非(fei)农化”“非(fei)粮化”治理方面采取了很多措施，取得显著成效。但这(zhe)是一个非(fei)常复杂的(de)问题，首先，经济利益削弱种粮积极性，农业经营、种粮的(de)比较(jiao)效益低是导致(zhi)耕地“非(fei)粮化”的(de)根本动因(yin)。其(qi)次，一些“非(fei)粮化”的(de)耕地种植经济作(zuo)物后，整(zheng)治难度大、成本高，有的(de)地方采取“一刀切”的(de)方式，产生了很多值得反思(si)的(de)问题。再次，在协(xie)同监管上存在短板和不足(zu)，没有形成系统有效的(de)监管机制。

加强整(zheng)治需严(yan)格耕地占补平衡管理并落(luo)实相关土地制度改革要求。制度建设(she)方面，要加强耕地保护制度建设(she)，全面落(luo)实监管主体(ti)责任，实行耕地保护党政同责。“非(fei)粮化”的(de)一个重要原因(yin)是种粮比较(jiao)效益低，要采取综合措施，让农民种粮能挣(zheng)钱(qian)、能得利。要深挖(wa)科技潜力，不管是加强土地整(zheng)治还(hai)是提(ti)高种粮收益，归根到底靠科技节本增效，通过提(ti)高单产、降(jiang)低成本保障农民种粮收益，从根本上遏制耕地“非(fei)粮化”冲动。

主持(chi)人(ren)：您提(ti)到“严(yan)格耕地占补平衡管理”，具体(ti)怎么平衡？

程国强：在工业化、城(cheng)镇化推进(jin)过程中，占用多少(shao)耕地须补充多少(shao)耕地，这(zhe)叫占补平衡。过去出现了一些偏(pian)差，比如，把好地占了，补的(de)是差地，这(zhe)叫“狸猫换太子”。中央(yang)经济工作(zuo)会议提(ti)出“严(yan)格耕地占补平衡管理”，应该说(shuo)要求更高了、措施更严(yan)了，通过提(ti)高占地成本、降(jiang)低占地需求，争取少(shao)占地、不占地，尽可能不占好地。

具体(ti)怎么操作(zuo)？一是明确耕地占补平衡原则，坚持(chi)“以补定占”，数量与质(zhi)量并重，不能像过去一样占好地、补差地，这(zhe)是原则性问题。二是进(jin)一步拓宽并补充耕地来源，尤其(qi)是开展退化耕地的(de)治理，推进(jin)耕地后备资源开发。三是加强耕地保护与监管，严(yan)格落(luo)实耕地保护制度，加强耕地占补平衡责任考(kao)核，强化执法力度。四是提(ti)升(sheng)耕地质(zhi)量，推进(jin)高标准农田建设(she)，实施耕地质(zhi)量保护与提(ti)升(sheng)行动。五是完善占补平衡落(luo)实机制，改进(jin)占补平衡落(luo)实方式，明确各级政府的(de)责任和义务，确保可操作(zuo)、能执行。

主持(chi)人(ren)：确立18亿亩(mu)耕地红线后，我国农业资源开发模式进(jin)行了怎样的(de)调整(zheng)？

程国强：农业资源开发主要有三个方面。一是对撂荒地进(jin)行综合利用，包括对流转过程中无人(ren)耕种的(de)土地，通过综合治理来加强利用。二是改革耕地占补平衡制度，将非(fei)农建设(she)以及造(zao)林、种树、种果等(deng)各类占用耕地行为纳入耕地占补平衡管理，通过实施“大占补”，确保省域内耕地总量实现动态平衡。三是拓展农业生产空间，树立大农业观、大资源观，面向整(zheng)个国土资源开发农业资源，综合利用改造(zao)盐碱地等(deng)，创新开发模式。

农业科技创新要补上短板弱项

主持(chi)人(ren)：2024年中央(yang)农村工作(zuo)会议提(ti)到“强化农业科技和装备支撑(cheng)”，我国农业科技创新水(shui)平如何？

程国强：从世(shi)界范围看，我国农业科技创新水(shui)平已迈入第(di)一方阵，取得了显著进(jin)展和突(tu)破。全国农业科技进(jin)步贡献率已达63.2%，较(jiao)2012年的(de)54.5%提(ti)高了近9个百分点。农作(zuo)物良种覆盖率近年达到96%，对粮食增产的(de)贡献率达45%。种业创新方面，小(xiao)麦、玉米等(deng)都有创新品种，特别是玉米生物育种产业化快速发展。农机装备水(shui)平提(ti)升(sheng)，我国农作(zuo)物耕种收综合机械化率超过73%，小(xiao)麦基本实现全程机械化，玉米、水(shui)稻的(de)耕种收机械化率在80%以上，还(hai)有大宗经济作(zuo)物、设(she)施农业、农产品初加工等(deng)领域，机械化水(shui)平也大幅提(ti)高。农业生产从主要依靠人(ren)力畜力向依靠机械动力转变，为提(ti)高劳动生产率、土地产出率和资源利用率发挥了非(fei)常重要的(de)作(zuo)用。

主持(chi)人(ren)：有数据显示(shi)，我国每年有6000项至7000项农业科技成果面世(shi)，但成果转化率只有30%至40%，也就是说(shuo)，农业科技成果的(de)转化率较(jiao)低，您怎么看？

程国强：确实，农业科技创新在取得重要成就的(de)同时，也还(hai)存在很多短板和弱项，你说(shuo)的(de)这(zhe)个问题就非(fei)常突(tu)出。

首先，科研(yan)成果与产业需求不匹配。高校科研(yan)院所对农业科技创新的(de)评价(jia)指标过于注重理论期刊、学术成果数量，很多成果不是为了满(man)足(zu)产业需要、现实需要，更多是为了发论文，怎样改变这(zhe)个指挥棒是重要的(de)科技体(ti)制改革课题。另外(wai)，很多科学研(yan)究缺乏市场导向，有些成果具有较(jiao)高的(de)创新价(jia)值与技术含量，但是怎么通过产业化应用产生经济效益，还(hai)缺乏必要的(de)转化机制，产学研(yan)用一体(ti)的(de)链条没有建立起(qi)来。

其(qi)次，缺乏有转化实力的(de)主体(ti)。我国农业企业规模较(jiao)小(xiao)，盈利能力还(hai)比较(jiao)弱，对战略性、长期投资缺乏规划和意愿。当然，农业科技成果转化确实周期长、风(feng)险高，让很多企业望而却步。所以，需要吸引社会资本、金(jin)融机构进(jin)入，目前科技金(jin)融机制创新相对来讲还(hai)比较(jiao)滞后。

再次，推广体(ti)系不够完善。最需要技术的(de)是基层，而基层技术力量相对薄弱。目前农业科技推广主要依靠政府主导，缺乏市场化运作(zuo)就难以满(man)足(zu)多样化需求，怎样处理好政府与市场的(de)关系，是完善科技创新体(ti)系、推广体(ti)系、转化体(ti)系要突(tu)破的(de)一个重大课题。

确保农民种粮增产增收

主持(chi)人(ren)：又到一年春耕季，有一个问题大家(jia)比较(jiao)关注，就是“谁来种粮”？为什(shi)么反复强调健全种粮农民收益保障机制？

程国强：随着农村人(ren)口老龄(ling)化，同时大规模农业转移人(ren)口进(jin)入城(cheng)市，“谁来种粮”的(de)问题一直是个重大课题。这(zhe)也是为什(shi)么反复强调要推进(jin)农业经营体(ti)制机制创新、培育新型农业经营主体(ti)。

从种粮的(de)角度来看，由于农业是自然再生产和经济再生产交(jiao)织的(de)产业，既面临市场风(feng)险，种的(de)粮食能不能卖(mai)出去、卖(mai)个好价(jia)格没有办法把握，同时受自然风(feng)险影响非(fei)常大，种粮农民困难比较(jiao)多、压力很大。反复强调要健全种粮农民收益保障机制，就是要让农民种粮不亏本、有钱(qian)挣(zheng)，这(zhe)样才能有效提(ti)高和保护他们(men)种粮的(de)积极性。

现在的(de)问题是，种粮确实很难挣(zheng)钱(qian)。首先，种粮成本持(chi)续上涨。相较(jiao)2004年，粮食生产成本增长了1.4倍左右，但亩(mu)均产值增长不到1倍，成本的(de)上涨速度远远高于价(jia)格上涨。其(qi)次，现有政策为保护农民种粮积极性发挥了重要作(zuo)用，但还(hai)有较(jiao)大提(ti)升(sheng)空间。比如，有地的(de)农户通过“一卡通”都能拿到农业补贴，而不是根据种粮实际情况进(jin)行补贴，导致(zhi)补贴政策效能不高；保险政策方面，主要是完全成本保险和种植收入保险，在操作(zuo)机制上还(hai)有较(jiao)大完善空间。再次，仍(reng)需探索适合我国国情的(de)增收机制。农民种粮后怎么让粮食增值？一些新型农业经营主体(ti)的(de)探索值得借鉴。我们(men)在江西调研(yan)发现，除了生产环节，新型农业经营主体(ti)还(hai)通过烘干、收储、物流、加工环节延伸(shen)粮食产业链，尽管也帮农户托(tuo)管土地，但是不担心亏本，因(yin)为粮食收上来以后，通过加工销售可以实现大幅度增值，从而弥补上游的(de)损(sun)失。所以，健全种粮农民收益保障机制，除了强化政策保障，还(hai)要构建完整(zheng)的(de)粮食产业链，真正让农民种粮增收。

“纵(zong)横(heng)结合”构建利益补偿机制

主持(chi)人(ren)：我国粮食生产布局是如何确定的(de)？

程国强：基于我国农业资源条件(jian)，粮食生产形成了几大区域。一个是粮食主产区，全国共有13个主产区，过去粮食生产相对比较(jiao)均衡，现在近80%的(de)粮食在主产区生产。一个是产销平衡区，粮食既不调出也不调进(jin)，产量和销量相对平衡。还(hai)有一个是粮食主销区，粮食产量和需求存在缺口。从目前粮食生产布局来看，逐步向粮食主产区集中，由此带(dai)来的(de)问题是，如果不能实现粮食均衡生产，意味着粮食主产区的(de)压力和负担会越来越重，过去所说(shuo)的(de)“高产穷(qiong)县”“粮食大县、经济弱县”的(de)趋势会越来越显著，进(jin)而影响地方经济发展。

产销平衡区、主销区的(de)产能逐步下降(jiang)，不利于国家(jia)粮食安全保障。所以，要坚持(chi)粮食安全党政同责，在支持(chi)主产区抓好粮食生产的(de)同时，也要求产销平衡区、主销区抓好粮食安全、粮食生产。

主持(chi)人(ren)：粮食主产区提(ti)供了全国超70%的(de)粮食，但经济发展普遍落(luo)后于主销区，主要原因(yin)是什(shi)么？

程国强：总的(de)来讲，主产区为保障国家(jia)粮食安全作(zuo)出了巨大贡献，但也产生了一些溢出效应。一方面，按照全国主体(ti)功能区规划，粮食主产区作(zuo)为提(ti)供农产品的(de)主体(ti)功能区，属于限制开发区域，严(yan)格限制进(jin)行大规模的(de)工业化生产和城(cheng)镇化建设(she)，严(yan)禁违规占用耕地从事非(fei)农建设(she)，这(zhe)在客观上限制了城(cheng)镇化扩(kuo)张。另一方面，由于种粮比较(jiao)效益低，付出了较(jiao)多发展经济的(de)机会成本。而且，由于对粮食产量有要求，高标准农田建设(she)等(deng)需要进(jin)行相应的(de)资金(jin)配套，主产区要动用财(cai)力来推动农业基础设(she)施建设(she)，别的(de)发展机会就少(shao)一些。而非(fei)主产区可以有更多机会发展二三产业，经济发达，财(cai)政富裕，主产区与其(qi)的(de)差距会进(jin)一步拉(la)大。

主持(chi)人(ren)：这(zhe)种情况下，如何有效调动粮食主产区重农抓粮积极性？

程国强：中央(yang)采取了很多措施，比如对产粮大县实行以财(cai)政转移支付为主的(de)纵(zong)向补偿机制，对保护和提(ti)高主产区重农抓粮积极性发挥了重要作(zuo)用。但是随着经济发展，仅(jin)靠纵(zong)向补偿不能满(man)足(zu)需求，还(hai)要调动非(fei)主产区的(de)积极性，因(yin)此提(ti)出建立省际横(heng)向利益补偿机制，也就是主销区对主产区进(jin)行必要的(de)利益补偿。

2024年中央(yang)农村工作(zuo)会议提(ti)出，启(qi)动实施中央(yang)统筹下的(de)粮食产销区省际横(heng)向利益补偿。也就是说(shuo)，除了纵(zong)向利益补偿机制，横(heng)向利益补偿机制也要尽快建立。在这(zhe)个过程中，应把握几个重点：怎样确定补贴额度，主销区究竟要拿多少(shao)钱(qian)来补偿主产区；采取怎样的(de)方式补偿；主产区有多大规模的(de)资金(jin)需求要通过横(heng)向补偿，补偿的(de)标准是多少(shao)；等(deng)等(deng)。在政策实施过程中，要做好顶层设(she)计，特别是要在实际操作(zuo)中把这(zhe)些关键问题解决好。（本文来源：经济日报 主持(chi)人(ren)：经济日报记者 谢 慧）