二是土地市(shi)场化改革稳步推进。农村土地制度改革稳妥有序推进，试点集体(ti)经营性(xing)建设用地入市(shi)流转(zhuan)，构建城乡统一的建设用地市(shi)场，盘活农村闲置农房和宅基地，赋予农民更加充分的财产权益。自(zi)然(ran)资源部数(shu)据显示，2023年(nian)，全国(guo)350个县（市(shi)、区、旗）共试点完成(cheng)农村集体(ti)经营性(xing)建设用地入市(shi)719宗，成(cheng)交金额185.2亿元。

三是农业农村优先发展投入保障机制持续(xu)完善。中央预算内(nei)投资、地方政府专项债券支持力度不断加大，土地出让(rang)收入用于农业农村的比例稳步提高。2012年(nian)至2023年(nian)，国(guo)家财政用于农林水事务(wu)的支出从1.2万亿元增至2.4万亿元，全国(guo)涉农贷款余额从17.6万亿元增至56.6万亿元。

四是现代流通体(ti)系逐(zhu)步健全。县域商(shang)业体(ti)系加快建立，乡村物流网络、数(shu)字化建设水平稳步提升(sheng)，截至2023年(nian)末，累(lei)计建成(cheng)1200多个县级公共寄递配送中心(xin)、28.9万个村级寄递物流综合服(fu)务(wu)站、19万个村邮站。2023年(nian)，全国(guo)农村网络零售(shou)额达2.5万亿元，农产品(pin)网络零售(shou)额5870.3亿元。

五是产业融(rong)合发展水平进一步提升(sheng)。城乡产业布局优化、优势互补、关(guan)联紧密，打造了一批产业融(rong)合发展平台，截至目前，各地建设优势特色(se)产业集群220个、国(guo)家现代农业产业园350个。2023年(nian)，农产品(pin)加工转(zhuan)化率达74%，农产品(pin)加工产值与农业总产值的比值为2.59∶1。随着产业链(lian)延伸、价值链(lian)提升(sheng)、农业功能拓展，农业与文化、旅游、康养等产业加快融(rong)合，休闲农业、农村电商(shang)等新产业、新业态、新模式层出不穷(qiong)，一二三产业融(rong)合呈现新局面。

我国(guo)城乡融(rong)合发展成(cheng)效显著，但仍面临农村资源要(yao)素激活不充分、公共资源配置不均衡等问题。具体(ti)来看，城乡人(ren)口双向有序流动机制尚(shang)不健全，居住证制度与基本公共服(fu)务(wu)挂钩机制还不顺畅，户籍人(ren)口城镇化率低(di)于常住人(ren)口城镇化率；城乡二元土地制度破解难，不能有效满(man)足城乡融(rong)合发展的土地需求；农村金融(rong)市(shi)场发育较为滞后，融(rong)资难、融(rong)资贵等问题依(yi)然(ran)存在(zai)；闲置宅基地、废弃的集体(ti)公益性(xing)建设用地转(zhuan)变为集体(ti)经营性(xing)建设用地入市(shi)仍存在(zai)一些(xie)堵点和难点，农村集体(ti)资产配置效率有待提升(sheng)。

如何(he)统筹推动城乡融(rong)合向更大规模、更深(shen)层次、更高水平迈进，是新发展阶段亟待解决(jue)的一个重大课题。城乡融(rong)合通过要(yao)素自(zi)由流动优化资源配置，进而实现分工分业和城乡经济社会协调发展，其核心(xin)在(zai)于通过创(chuang)新体(ti)制机制，从根本上破除城乡分割的体(ti)制弊端，既打开城门，也开放乡村，建立统一的商(shang)品(pin)市(shi)场与要(yao)素市(shi)场，高效配置劳动、资本、土地和技术等要(yao)素，促进城乡要(yao)素从单向流动转(zhuan)向平等交换(huan)、双向自(zi)由流动。

首先，健全农业转(zhuan)移人(ren)口市(shi)民化配套政策措(cuo)施。推动财政转(zhuan)移支付与农业转(zhuan)移人(ren)口市(shi)民化挂钩，完善中央财政农业转(zhuan)移人(ren)口市(shi)民化奖励资金制度，鼓励人(ren)口净流入省份建立健全省对下农业转(zhuan)移人(ren)口市(shi)民化奖励机制；完善奖补政策，建立省、市(shi)级财政资金对吸纳落户人(ren)数(shu)较多县（市(shi)、区）的投资补助机制，加大预算内(nei)投资支持力度；在(zai)县域内(nei)按照常住人(ren)口规模统筹公共资源配置，合理调整人(ren)口流入流出地区教师、医生等编制定额和基本公共服(fu)务(wu)设施布局。

其次，进一步深(shen)化户籍制度改革。剥离户籍的附加福利(li)，让(rang)户籍真正回(hui)归人(ren)口登记管理功能。持续(xu)拓宽(kuan)农业转(zhuan)移人(ren)口在(zai)城市(shi)落户通道，提升(sheng)城市(shi)开放度、包容(rong)性(xing)；城市(shi)落户政策要(yao)对租购房者同等对待，允许(xu)租房常住人(ren)口在(zai)公共户口落户；探索(suo)实施农民居住地登记备案制度，不改变户口性(xing)质，不影(ying)响农村权益，消除其进城的后顾之忧。

再次，持续(xu)深(shen)化农村土地制度改革。完善承包地“三权分置”制度，探索(suo)承包权依(yi)法(fa)自(zi)愿有偿退出机制，强化对土地经营权的赋能和平等保护；加强探索(suo)宅基地自(zi)愿有偿退出机制，考虑(lu)允许(xu)依(yi)法(fa)取得的宅基地在(zai)较大范(fan)围内(nei)向符合条件的农村集体(ti)经济组(zu)织成(cheng)员家庭转(zhuan)让(rang)；完善农村集体(ti)建设用地制度，运用市(shi)场机制盘活乡村存量土地和低(di)效用地。

最后，建立社会资本投资农业农村规范(fan)引导机制。明确社会资本作为农业农村发展的协助者、参与者的基本定位，为资本下乡提供基础设施、融(rong)资、用地、人(ren)才聘用等配套政策支持，引导其投向短板弱项和关(guan)键环节；建立城乡统一的产权流转(zhuan)交易(yi)市(shi)场，健全产权价值评估、交易(yi)流转(zhuan)机制，推动产权顺畅流转(zhuan)，促进要(yao)素融(rong)合发展。

发挥县域独特优势汇聚(ju)强大动能

城乡融(rong)合，重点在(zai)县域。在(zai)城乡融(rong)合发展进程中，县域发挥了怎(zen)样的龙头带动作用？

刘合光（中国(guo)农业科(ke)学院(yuan)农业经济与发展研究所研究员）：党(dang)的十(shi)八大以来，我国(guo)城乡差距逐(zhu)步缩小，城乡融(rong)合程度不断加深(shen)。城乡发展进入新阶段，县域作为重大突破口，成(cheng)为推动城乡融(rong)合发展的重要(yao)支撑。

为什么说“城乡融(rong)合，重点在(zai)县域”？

首先，县域在(zai)城乡融(rong)合发展中占据重要(yao)位置。县域是推进城乡融(rong)合发展的腹地，我国(guo)县域国(guo)土面积占全国(guo)90%左右，人(ren)口比重超50%，在(zai)县域实现城乡融(rong)合发展，涉及空间广、人(ren)口多。县域作为国(guo)民经济的基本单元，是城乡资源要(yao)素流动和配置的枢纽，县域治理是推进国(guo)家治理体(ti)系和治理能力现代化的重要(yao)一环，搞活县域经济，将(jiang)有效促进城乡融(rong)合发展。

其次，县域是推进城乡融(rong)合发展的低(di)成(cheng)本区域。物体(ti)总是沿(yan)着阻力最小的路(lu)径前进，社会发展同样沿(yan)着阻力最小的路(lu)径进发。从经济实力看，大中城市(shi)具有吸纳农业人(ren)口的潜力，但是农民落户大中城市(shi)成(cheng)本较高，而县域可以较低(di)成(cheng)本吸纳农民并提供有效公共产品(pin)供给，在(zai)推进城乡融(rong)合发展过程中具有较好的经济性(xing)。

再次，县域为城乡融(rong)合发展提供了关(guan)键的文化场域。在(zai)县域生活的广大人(ren)民群众具有强大的文化认同和紧密的情感链(lian)接，县域是他(ta)们浸润(run)其中的家园。以县域为切入点，可以充分发挥文化传承优势，在(zai)文化融(rong)合协同中坚持城乡一体(ti)，更好推进城乡经济社会融(rong)合发展。

在(zai)城乡融(rong)合发展进程中，县域的龙头带动作用体(ti)现在(zai)以下方面。

一是优化资源配置。通过实施“千万工程”，浙江省累(lei)计吸引超过3000亿元社会资本投入乡村，带动近百万农民就业。浙江经验充分证明，县域成(cheng)为城市(shi)资源向乡村辐(fu)射的前沿(yan)阵地。作为传统劳务(wu)输出大省的湖北，面对县（市(shi)）人(ren)口流动出现转(zhuan)折性(xing)变化，在(zai)返乡人(ren)口多于外出务(wu)工人(ren)口、县城人(ren)口快速增加的情况下，推动就地城镇化，开展城镇和产业“双集中”试点，形成(cheng)了“人(ren)口集中、产业集聚(ju)、功能集成(cheng)、要(yao)素集约”的发展态势，资源配置进一步优化，有力促进了城乡融(rong)合发展。

二是统筹基础设施建设与公共服(fu)务(wu)供给。浙江省推动“千万工程”持续(xu)深(shen)化，在(zai)城乡基础设施建设方面有新突破，农村等级公路(lu)比例达100%，率先基本实现城乡同质饮水，5G网络实现重点行政村全覆盖(gai)。湖北省嘉鱼县在(zai)扩大公共服(fu)务(wu)供给方面表现突出，该县精准掌握(wo)群众返乡进城意愿和需求，制定出台17项综合性(xing)民生政策，优化服(fu)务(wu)供给，对标地级市(shi)标准，推进紧密型教联体(ti)、医共体(ti)、养联体(ti)，让(rang)农村群众享受到大城市(shi)品(pin)质的公共服(fu)务(wu)。

三是统筹城乡基层治理。以县域为突破口推进城乡治理一体(ti)化，便于构建区域联动、上下协同、全面覆盖(gai)、精细管理的共建共治共享的城乡基层治理格局。以浙江省嘉兴市(shi)为例，该市(shi)深(shen)入推进数(shu)字化基层治理，以一块智慧大屏让(rang)消防、安防等数(shu)据信息实时展现，同时建立“立方众治”平台，矛盾处理、小区管理、垃(la)圾分类等都纳入平台，并融(rong)合多元主体(ti)实现共治共享，有效提高了社区治理的精准性(xing)。

四是夯(hang)实产业基础支撑。城乡融(rong)合发展，产业是支撑。湖北省积极(ji)发展县域富(fu)民产业，着力做好“土特产”文章、发展精深(shen)加工、促进农旅融(rong)合，持续(xu)强化农业品(pin)牌培育，围绕重点农业产业链(lian)出台了“虾十(shi)条”“米九条”“茶十(shi)条”等优势产业政策，目前全省85个涉农县市(shi)区均有1个至2个主推区域品(pin)牌，为城乡融(rong)合发展夯(hang)实了产业基础支撑。

推动县域在(zai)城乡融(rong)合发展中释(shi)放更强大动能，一方面，要(yao)引入增量主体(ti)、注入合作发展的新生力量。可考虑(lu)把东西部合作经验创(chuang)新性(xing)运用于统筹推进县域城乡融(rong)合发展；采取“千校兴镇”“万企(qi)兴万村”“科(ke)技小院(yuan)”等方式，把有实力的科(ke)技主体(ti)和教育主体(ti)引入县域；以建立“强村公司”和“强镇公司”的方式，激活县域沉睡的资源和资产。另一方面，要(yao)加强规划布局。科(ke)学预判城乡人(ren)口变动趋势、尊重城乡经济社会发展规律，提高规划的科(ke)学性(xing)和全局协同性(xing)，通盘考虑(lu)土地利(li)用、产业发展、居民点建设等任务(wu)；坚持城乡一体(ti)，提升(sheng)村庄规划编制和城镇建设规划的协调性(xing)；统筹规划和优化城乡产业发展、基础设施和公共服(fu)务(wu)布局。此外，需进一步完善体(ti)制机制，为县域城乡融(rong)合发展赋能。构建开放创(chuang)新的发展机制，通过开发新要(yao)素、推进要(yao)素优化组(zu)合、强化体(ti)制机制改革，为城乡融(rong)合发展增活力、添动力；构建合作共赢的发展机制，在(zai)教育、医疗卫生、养老保障等方面推动形成(cheng)城乡发展共同体(ti)；构建绿色(se)协调的发展机制，以资源节约、环境(jing)友好的方式推进城乡建设，拓宽(kuan)城乡发展空间，塑造要(yao)素有序自(zi)由流动、基本公共服(fu)务(wu)均等化、资源环境(jing)可承载的城乡融(rong)合发展新格局。

持续(xu)释(shi)放融(rong)合发展试验区示范(fan)效应

2019年(nian)，国(guo)家发展改革委等部门确定11个国(guo)家城乡融(rong)合发展试验区，各试验区深(shen)入探索(suo)、先行先试，形成(cheng)了哪些(xie)可推广的典型经验？

高鸣（农业农村部农村经济研究中心(xin)研究员）：国(guo)家城乡融(rong)合发展试验区先行先试，主要(yao)聚(ju)焦于建立城乡有序流动的人(ren)口迁徙制度、搭建城乡产业协同发展平台、健全农民持续(xu)增收体(ti)制机制等11项重点任务(wu)，积极(ji)探索(suo)具有可复制、可推广价值的典型经验。近年(nian)来，各试验区围绕重点任务(wu)，坚持农业农村优先发展，守(shou)正创(chuang)新、先立后破，深(shen)入探索(suo)城乡融(rong)合发展体(ti)制机制改革，取得显著成(cheng)效，改革试验区的示范(fan)带动效应得到充分释(shi)放。

试验区内(nei)人(ren)口流动更加合理有序，土地、资金、技术等要(yao)素在(zai)城乡之间双向自(zi)由流动的制度性(xing)通道基本打通，经济增速保持在(zai)较快区间，资源利(li)用效率、要(yao)素配置效率持续(xu)提升(sheng)。试验区内(nei)城乡产业发展更加协同、农民持续(xu)增收的体(ti)制机制不断优化，城乡居民之间收入、生活水平差距逐(zhu)步缩小，为促进农民农村共同富(fu)裕提供了重要(yao)支撑。

党(dang)的二十(shi)届三中全会和2024年(nian)中央经济工作会议对城乡融(rong)合发展作出重要(yao)部署，凸显了重塑城乡关(guan)系的重要(yao)性(xing)、紧迫性(xing)。总结推广国(guo)家城乡融(rong)合发展试验区的典型经验，有利(li)于在(zai)更大范(fan)围内(nei)释(shi)放改革效应，为构建城乡融(rong)合发展新格局提供支撑。

一是聚(ju)焦人(ren)才、土地、资金等要(yao)素，不断健全有利(li)于城乡要(yao)素双向流动和平等交换(huan)的体(ti)制机制。消弭城乡之间的要(yao)素流动限(xian)制，是建设全国(guo)统一大市(shi)场、构建新发展格局的重要(yao)内(nei)容(rong)。各试验区充分发挥经济体(ti)制改革的牵引作用，不断破除妨碍(ai)城乡要(yao)素合理配置的体(ti)制机制壁垒(lei)，促进各类要(yao)素更多向乡村流动，努力在(zai)乡村形成(cheng)人(ren)才、土地、资金、产业、信息汇聚(ju)的良性(xing)循环。河南(nan)省许(xu)昌市(shi)大力推行科(ke)技副乡（镇）长制度，累(lei)计选派超过150名专家人(ren)才到基层服(fu)务(wu)，促进科(ke)技成(cheng)果转(zhuan)化服(fu)务(wu)加速下沉农村；制定农村集体(ti)经营性(xing)建设用地入市(shi)实施办法(fa)，2020年(nian)以来累(lei)计入市(shi)交易(yi)农村集体(ti)经营性(xing)建设用地共21宗、789.22亩，成(cheng)交金额3.89亿元。实践证明，重塑新型城乡关(guan)系，需持续(xu)打通城乡要(yao)素双向流动和平等交换(huan)的制度性(xing)通道，不断形成(cheng)有利(li)于乡村发展的健全的要(yao)素市(shi)场。

二是推动特色(se)产业加速集聚(ju)，持续(xu)完善有利(li)于乡村经济多元化发展的体(ti)制机制。产业振兴是乡村振兴的重中之重，产业融(rong)合是推动城乡融(rong)合的重要(yao)举(ju)措(cuo)。各试验区依(yi)托当地资源禀赋和特色(se)优势，聚(ju)焦“土特产”，搭建城乡产业协同发展平台，培育新产业新业态，提升(sheng)价值链(lian)、完善利(li)益链(lian)，做大做强特色(se)产业取得明显成(cheng)效。重庆市(shi)大力培育“一主两辅”乡村生态特色(se)产业，着力开展品(pin)牌建设并推进集聚(ju)发展，累(lei)计建设国(guo)家优势特色(se)产业集群9个、现代农业产业园12个、农业产业强镇39个，全市(shi)生态特色(se)产业综合产值达5200亿元。实践证明，产业是发展的根基，走城乡融(rong)合发展之路(lu)，需充分挖掘地方特色(se)、强化产业协同、健全利(li)益联动机制，以城乡产业协同发展引领乡村经济多元化发展。

三是促进城乡基础设施一体(ti)化发展、基本公共服(fu)务(wu)均等化供给，深(shen)入探索(suo)有利(li)于公共资源高效合理配置的体(ti)制机制。各试验区坚持把公共基础设施建设的重点放在(zai)乡村，开展城乡基础设施统一规划建设和管护；推动公共服(fu)务(wu)、社会事业向农村延伸覆盖(gai)，推进城乡基本公共服(fu)务(wu)实现标准统一和提升(sheng)。江西省鹰潭(tan)市(shi)统筹推进城乡基础设施布局，全面构建城乡供水、污水处理、公路(lu)交通、电商(shang)物流、垃(la)圾处理“五张网”；通过整乡或整村组(zu)建物业中心(xin)、聘请物业公司等方式，为农民提供卫生保洁、农机租赁、农具停放、水电安装等优质便捷的服(fu)务(wu)，实现“物业进乡村”全覆盖(gai)。实践证明，推动城乡融(rong)合发展见实效，需聚(ju)焦基础设施和公共服(fu)务(wu)等农民群众最关(guan)心(xin)、最直接、最现实的利(li)益问题，抓好办成(cheng)一批重点实事，着力提高其获得感、幸福感、安全感。

四是拓宽(kuan)增收致富(fu)渠道，加快形成(cheng)有利(li)于农民收入持续(xu)增长的体(ti)制机制。各试验区不断强化现代农民职业技能培训，完善农民工输出地与输入地的劳务(wu)对接机制，确保农民工与城镇职工享有平等的就业权利(li)，深(shen)化农村集体(ti)产权制度改革，多措(cuo)并举(ju)促进农民增收致富(fu)。江苏宁锡常接合片(pian)区以推动高质量充分就业提高工资性(xing)收入、以支持多元化创(chuang)业提高经营性(xing)收入、以完善强农惠农富(fu)农支持制度提高转(zhuan)移性(xing)收入、以深(shen)化产权制度改革提高财产性(xing)收入，2023年(nian)试验片(pian)区内(nei)5区（市(shi)）的农民收入均值达37884元，比2019年(nian)提高35.57%，是全国(guo)城乡收入差距最小的地区之一。实践证明，构建城乡融(rong)合发展新格局，要(yao)坚持以人(ren)民为中心(xin)的发展思想，实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利(li)益，千方百计拓宽(kuan)农民增收致富(fu)渠道，促进农民农村共同富(fu)裕。 （来源：经济日(ri)报）