主持(chi)人(ren)：我国几次重(zhong)要会议都提到了粮食价格(ge)。在您看来，2024年国际粮食市场大幅波动是受什么因素影响？

程国强：2024年全球粮食增产，产销总体平衡。根据(ju)价格(ge)变化的机理，价格(ge)主要受供需影响，如(ru)果生(sheng)产大于需求，那就意(yi)味着整个(ge)粮价处于相对平稳状态(tai)。但实际上近20年来，全球范围内(nei)已(yi)经(jing)出现三次粮价大幅波动，分别是2008年、2012年和2022年。粮价主要受供需影响，但并不是由(you)供需决定的。全球粮价自2022年达到顶(ding)峰后(hou)，一直处于下降通道，由(you)于地(di)缘政治冲突、全球经(jing)济不景气，国际粮食市场出现波动。

这反映了在全球粮食安全格(ge)局中，决定粮食安全形(xing)势的，除了供需基本面等传统因素，还有很多非传统因素，包括(kuo)地(di)缘政治冲突、气候变化、宏观经(jing)济形(xing)势等，特(te)别是部分发展中国家农(nong)业生(sheng)产能力不足(zu)，需要通过进口弥补缺(que)口，全球粮食生(sheng)产和贸易高度集中在少数国家，这些国家政策的变化会影响粮食价格(ge)，使全球粮食安全面临更加复(fu)杂的挑战。

“三位一体”保障我国端牢(lao)饭碗

主持(chi)人(ren)：说完全球粮食市场，再(zai)来看我国粮食保障情况。我国主要粮食品种(zhong)有哪几大类？生(sheng)产和进口情况如(ru)何？

程国强：我国粮食主要有三类品种(zhong)。一是谷物，比如(ru)大米、小麦、玉米、高粱、大麦等，每年产量大概6.4亿吨。二是豆类，比如(ru)大豆、绿豆、黑(hei)豆等，每年产量大概2300万吨。三是薯类，比如(ru)马铃薯、红薯，每年产量大概3000万吨。我国目(mu)前粮食的产量达到7亿吨。

党的十八大以来，习(xi)近平总书记(ji)高度重(zhong)视粮食安全，提出新粮食安全观，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。保障粮食供需基本平衡，还有一些饲料粮需要通过国际市场来解决。我国每年进口粮食1.5亿吨左右，其中近1亿吨是大豆，除了榨油(you)之外，大豆最重(zhong)要的用(yong)途是作为蛋白饲料原料，我们养(yang)殖所需的饲料中有10%至15%的蛋白含量需要通过进口来解决。

还有谷物进口，其中一部分就是小麦。主要从品种(zhong)调剂的角度来考(kao)虑(lu)，比如(ru)，从澳大利(li)亚进口软质小麦、从加拿(na)大进口强筋小麦，都是做糕点所需要的原料，而国内(nei)生(sheng)产的主要是中筋小麦，所以每年约有1000万吨小麦进口。还有部分大米进口，在进口配额管理范围内(nei)调节，因此每年进口规模不大。

从国家粮食安全保障体系来看，我们基本构建了“三位一体”保障机制。一是粮食综合生(sheng)产能力，以确保谷物基本自给、口粮绝对安全为核心。2024

年我国粮食总产量迈上7亿吨台阶，最主要的贡献是小麦、水稻和玉米三大品种(zhong)，目(mu)前整体产销平衡，自给率在99%以上。玉米每年有2.8亿吨产量，基本上能够满足(zu)饲料粮需求。除此之外，豆类和薯类保持(chi)着5000万吨至5500万吨的水平，都是依靠国内(nei)粮食生(sheng)产体系来实现的，这是保障粮食安全的根基。二是粮食储备调控体系，既有中央储备，也有地(di)方储备，以应对突发事件、维护(hu)市场稳定为重(zhong)点。这套体系经(jing)历了历史的考(kao)验，包括(kuo)2008年南方冰雪(xue)灾害(hai)、汶(men)川大地(di)震，以及近年来的全球粮食危(wei)机、新冠疫情冲击(ji)，这套储备调控体系成功应对了粮食安全风险挑战。三是全球农(nong)产品供应链，有效利(li)用(yong)国际农(nong)产品市场和农(nong)业资(zi)源。国际市场的有效利(li)用(yong)弥补了国内(nei)农(nong)业资(zi)源不足(zu)，2023年我国农(nong)产品进口总额2340多亿美元，如(ru)果这些农(nong)产品在国内(nei)生(sheng)产，可能需要近14亿亩(mu)种(zhong)植面积。我国目(mu)前有19.29亿亩(mu)耕地(di)，按(an)照1.33的复(fu)种(zhong)指数，整体种(zhong)植面积约25.7亿亩(mu)，用(yong)来保障7亿吨粮食以及蔬菜(cai)、水果等农(nong)产品的生(sheng)产，那么缺(que)口部分就通过进口来解决。

国内(nei)粮食综合生(sheng)产能力、粮食储备调控体系和全球农(nong)产品供应链，构成了“三位一体”的粮食安全保障机制，保障每个(ge)人(ren)都能够吃饱饭、吃好饭，确保中国人(ren)的饭碗牢(lao)牢(lao)端在自己手中。

主持(chi)人(ren)：我国粮食产量连(lian)续多年保持(chi)在高平台上，2024年又(you)出台新一轮(lun)千亿斤粮食产能提升行(xing)动方案，在这样(yang)的背(bei)景下，粮食供需为什么还有缺(que)口？

程国强：我国小麦、水稻、玉米基本自给，口粮绝对安全，那这个(ge)缺(que)口在哪里呢？大豆。这就是为什么每年要通过国际市场进口近1亿吨大豆，因为蛋白饲料原料没有那么多耕地(di)来种(zhong)。比如(ru)大豆和玉米是竞争性作物，如(ru)果保证了玉米基本自给，就没有办法保证大豆的供给。

从国家粮食安全形(xing)势来看，现在正处于历史上最好的时期，但也不能回避农(nong)业供给体系存在结构性短板。立足(zu)人(ren)多地(di)少的基本国情，我们在部分产品上没有办法实现自给，只能通过国际市场来解决。所以，要推动农(nong)业对外开放，有效利(li)用(yong)好国际农(nong)产品市场和农(nong)业资(zi)源。

主持(chi)人(ren)：相较以往，2024年粮食进口同比下降，是什么原因？这是否意(yi)味着我国粮食供给体系正在发生(sheng)变化？

程国强：应该说，供给体系有一些变化，但是不大。三大主粮能够实现基本自给，而且通过实施藏(cang)粮于地(di)战略，能确保口粮绝对安全，但是在供给体系中，大豆的短板依然存在。我们实施了大豆行(xing)动计划，通过在东北开展轮(lun)作试点、在南方稳粮扩油(you)，扩大油(you)料作物的种(zhong)植面积，使大豆产量恢复(fu)性增长，近几年产量超过2000万吨，但整个(ge)需求是1.1亿吨，所以供需格(ge)局没有从根本上发生(sheng)改变。

进口减少是因为前几年进口太多，并不是需求减少，也不是国内(nei)供给增加。当(dang)前全球粮价下行(xing)，我国粮价低迷，农(nong)民种(zhong)粮很难挣钱，部分产品进口对国内(nei)市场的影响值得关注。如(ru)果每年粮食进口能够控制在1.5亿吨以内(nei)，对国内(nei)市场的影响会稍小一些，但是肉类、大豆的进口不可回避。

守住耕地(di)这个(ge)粮食生(sheng)产命根子

主持(chi)人(ren)：谈(tan)到粮食问题，有一个(ge)词(ci)被反复(fu)提及，那就是“耕地(di)红线”。目(mu)前划定的18亿亩(mu)耕地(di)红线，是出于什么考(kao)虑(lu)？

程国强：18亿亩(mu)耕地(di)红线在2006年首次提出，当(dang)时根据(ju)对粮食供求趋势的判断，结合人(ren)口增长趋势、食物消费结构等多方面因素，测算大概需要6亿吨粮食产量才能保证基本供给，对应的就是18亿亩(mu)耕地(di)，考(kao)虑(lu)到1.33的复(fu)种(zhong)指数，对应每年农(nong)作物种(zhong)植面积为24亿亩(mu)，按(an)照粮食单产计算，正好可以达到6亿吨。所以，按(an)照当(dang)时的技术水平、粮食单产水平，耕地(di)不能少于18亿亩(mu)。随着工业化、城镇(zhen)化加快推进，各地(di)发展经(jing)济需要大量土地(di)，占用(yong)耕地(di)现象普遍，造成耕地(di)每年减少1000万亩(mu)左右。按(an)照这个(ge)趋势，18亿亩(mu)耕地(di)红线很快就会被突破。党中央反复(fu)强调要守住18亿亩(mu)耕地(di)红线，实行(xing)耕地(di)保护(hu)党政同责，也是保障粮食种(zhong)植面积的需要。

主持(chi)人(ren)：随着土地(di)流转(zhuan)和工商资(zi)本下乡，耕地(di)“非农(nong)化”“非粮化”问题突出，您怎么看这个(ge)现象？

程国强：一个(ge)国家进入工业化中期阶段，随着工业化、城镇(zhen)化的推进，对土地(di)的需求增加不可避免。同时，随着人(ren)口老龄化程度加深，以及农(nong)民工向非农(nong)部门转(zhuan)移，农(nong)业方面也出现了重(zhong)大变化，大量工商资(zi)本、新型经(jing)营主体开始进入农(nong)业领(ling)域，基于其本身的需求，要保证投资(zi)不亏本可能不能只做农(nong)业，由(you)此带(dai)来一些“非农(nong)化”“非粮化”问题。

主要有三方面因素。一是由(you)于人(ren)口增长，加上工业化、城镇(zhen)化持(chi)续推进，对土地(di)有刚性需求。二是农(nong)业比较效益低，经(jing)营主体要通过“非农(nong)化”拿(na)回成本、获得利(li)润(run)。三是随着农(nong)民工转(zhuan)移就业，农(nong)村土地(di)流转(zhuan)过程中可能产生(sheng)耕地(di)“非粮化”问题。

主持(chi)人(ren)：耕地(di)“非农(nong)化”“非粮化”治理难度有多大？

程国强：近年来，中央和地(di)方在抓耕地(di)“非农(nong)化”“非粮化”治理方面采取(qu)了很多措(cuo)施，取(qu)得显著成效。但这是一个(ge)非常复(fu)杂的问题，首先，经(jing)济利(li)益削弱种(zhong)粮积极性，农(nong)业经(jing)营、种(zhong)粮的比较效益低是导致耕地(di)“非粮化”的根本动因。其次，一些“非粮化”的耕地(di)种(zhong)植经(jing)济作物后(hou)，整治难度大、成本高，有的地(di)方采取(qu)“一刀切”的方式，产生(sheng)了很多值得反思的问题。再(zai)次，在协同监管上存在短板和不足(zu)，没有形(xing)成系统有效的监管机制。

加强整治需严格(ge)耕地(di)占补平衡管理并落实相关土地(di)制度改革要求。制度建设方面，要加强耕地(di)保护(hu)制度建设，全面落实监管主体责任(ren)，实行(xing)耕地(di)保护(hu)党政同责。“非粮化”的一个(ge)重(zhong)要原因是种(zhong)粮比较效益低，要采取(qu)综合措(cuo)施，让农(nong)民种(zhong)粮能挣钱、能得利(li)。要深挖科技潜力，不管是加强土地(di)整治还是提高种(zhong)粮收益，归根到底靠科技节本增效，通过提高单产、降低成本保障农(nong)民种(zhong)粮收益，从根本上遏制耕地(di)“非粮化”冲动。

主持(chi)人(ren)：您提到“严格(ge)耕地(di)占补平衡管理”，具体怎么平衡？

程国强：在工业化、城镇(zhen)化推进过程中，占用(yong)多少耕地(di)须补充多少耕地(di)，这叫(jiao)占补平衡。过去出现了一些偏差，比如(ru)，把好地(di)占了，补的是差地(di)，这叫(jiao)“狸(li)猫换太子”。中央经(jing)济工作会议提出“严格(ge)耕地(di)占补平衡管理”，应该说要求更高了、措(cuo)施更严了，通过提高占地(di)成本、降低占地(di)需求，争取(qu)少占地(di)、不占地(di)，尽(jin)可能不占好地(di)。

具体怎么操作？一是明确耕地(di)占补平衡原则，坚持(chi)“以补定占”，数量与质量并重(zhong)，不能像过去一样(yang)占好地(di)、补差地(di)，这是原则性问题。二是进一步拓宽并补充耕地(di)来源，尤其是开展退化耕地(di)的治理，推进耕地(di)后(hou)备资(zi)源开发。三是加强耕地(di)保护(hu)与监管，严格(ge)落实耕地(di)保护(hu)制度，加强耕地(di)占补平衡责任(ren)考(kao)核，强化执法力度。四是提升耕地(di)质量，推进高标准农(nong)田建设，实施耕地(di)质量保护(hu)与提升行(xing)动。五是完善占补平衡落实机制，改进占补平衡落实方式，明确各级政府的责任(ren)和义务，确保可操作、能执行(xing)。

主持(chi)人(ren)：确立18亿亩(mu)耕地(di)红线后(hou)，我国农(nong)业资(zi)源开发模式进行(xing)了怎样(yang)的调整？

程国强：农(nong)业资(zi)源开发主要有三个(ge)方面。一是对撂荒地(di)进行(xing)综合利(li)用(yong)，包括(kuo)对流转(zhuan)过程中无人(ren)耕种(zhong)的土地(di)，通过综合治理来加强利(li)用(yong)。二是改革耕地(di)占补平衡制度，将非农(nong)建设以及造林、种(zhong)树(shu)、种(zhong)果等各类占用(yong)耕地(di)行(xing)为纳入耕地(di)占补平衡管理，通过实施“大占补”，确保省(sheng)域内(nei)耕地(di)总量实现动态(tai)平衡。三是拓展农(nong)业生(sheng)产空间，树(shu)立大农(nong)业观、大资(zi)源观，面向整个(ge)国土资(zi)源开发农(nong)业资(zi)源，综合利(li)用(yong)改造盐碱地(di)等，创新开发模式。

农(nong)业科技创新要补上短板弱项

主持(chi)人(ren)：2024年中央农(nong)村工作会议提到“强化农(nong)业科技和装(zhuang)备支撑”，我国农(nong)业科技创新水平如(ru)何？

程国强：从世界范围看，我国农(nong)业科技创新水平已(yi)迈入第(di)一方阵，取(qu)得了显著进展和突破。全国农(nong)业科技进步贡献率已(yi)达63.2%，较2012年的54.5%提高了近9个(ge)百分点。农(nong)作物良(liang)种(zhong)覆盖率近年达到96%，对粮食增产的贡献率达45%。种(zhong)业创新方面，小麦、玉米等都有创新品种(zhong)，特(te)别是玉米生(sheng)物育种(zhong)产业化快速发展。农(nong)机装(zhuang)备水平提升，我国农(nong)作物耕种(zhong)收综合机械化率超过73%，小麦基本实现全程机械化，玉米、水稻的耕种(zhong)收机械化率在80%以上，还有大宗经(jing)济作物、设施农(nong)业、农(nong)产品初(chu)加工等领(ling)域，机械化水平也大幅提高。农(nong)业生(sheng)产从主要依靠人(ren)力畜力向依靠机械动力转(zhuan)变，为提高劳动生(sheng)产率、土地(di)产出率和资(zi)源利(li)用(yong)率发挥了非常重(zhong)要的作用(yong)。

主持(chi)人(ren)：有数据(ju)显示，我国每年有6000项至7000项农(nong)业科技成果面世，但成果转(zhuan)化率只有30%至40%，也就是说，农(nong)业科技成果的转(zhuan)化率较低，您怎么看？

程国强：确实，农(nong)业科技创新在取(qu)得重(zhong)要成就的同时，也还存在很多短板和弱项，你说的这个(ge)问题就非常突出。

首先，科研成果与产业需求不匹配。高校科研院所对农(nong)业科技创新的评价指标过于注重(zhong)理论期刊(kan)、学术成果数量，很多成果不是为了满足(zu)产业需要、现实需要，更多是为了发论文，怎样(yang)改变这个(ge)指挥棒是重(zhong)要的科技体制改革课题。另外，很多科学研究缺(que)乏市场导向，有些成果具有较高的创新价值与技术含量，但是怎么通过产业化应用(yong)产生(sheng)经(jing)济效益，还缺(que)乏必要的转(zhuan)化机制，产学研用(yong)一体的链条没有建立起来。

其次，缺(que)乏有转(zhuan)化实力的主体。我国农(nong)业企业规模较小，盈利(li)能力还比较弱，对战略性、长期投资(zi)缺(que)乏规划和意(yi)愿。当(dang)然，农(nong)业科技成果转(zhuan)化确实周(zhou)期长、风险高，让很多企业望而却步。所以，需要吸引社会资(zi)本、金融机构进入，目(mu)前科技金融机制创新相对来讲还比较滞后(hou)。

再(zai)次，推广体系不够完善。最需要技术的是基层(ceng)，而基层(ceng)技术力量相对薄弱。目(mu)前农(nong)业科技推广主要依靠政府主导，缺(que)乏市场化运(yun)作就难以满足(zu)多样(yang)化需求，怎样(yang)处理好政府与市场的关系，是完善科技创新体系、推广体系、转(zhuan)化体系要突破的一个(ge)重(zhong)大课题。

确保农(nong)民种(zhong)粮增产增收

主持(chi)人(ren)：又(you)到一年春耕季，有一个(ge)问题大家比较关注，就是“谁(shui)来种(zhong)粮”？为什么反复(fu)强调健全种(zhong)粮农(nong)民收益保障机制？

程国强：随着农(nong)村人(ren)口老龄化，同时大规模农(nong)业转(zhuan)移人(ren)口进入城市，“谁(shui)来种(zhong)粮”的问题一直是个(ge)重(zhong)大课题。这也是为什么反复(fu)强调要推进农(nong)业经(jing)营体制机制创新、培育新型农(nong)业经(jing)营主体。

从种(zhong)粮的角度来看，由(you)于农(nong)业是自然再(zai)生(sheng)产和经(jing)济再(zai)生(sheng)产交织的产业，既面临市场风险，种(zhong)的粮食能不能卖出去、卖个(ge)好价格(ge)没有办法把握，同时受自然风险影响非常大，种(zhong)粮农(nong)民困难比较多、压(ya)力很大。反复(fu)强调要健全种(zhong)粮农(nong)民收益保障机制，就是要让农(nong)民种(zhong)粮不亏本、有钱挣，这样(yang)才能有效提高和保护(hu)他们种(zhong)粮的积极性。

现在的问题是，种(zhong)粮确实很难挣钱。首先，种(zhong)粮成本持(chi)续上涨(zhang)。相较2004年，粮食生(sheng)产成本增长了1.4倍左右，但亩(mu)均产值增长不到1倍，成本的上涨(zhang)速度远远高于价格(ge)上涨(zhang)。其次，现有政策为保护(hu)农(nong)民种(zhong)粮积极性发挥了重(zhong)要作用(yong)，但还有较大提升空间。比如(ru)，有地(di)的农(nong)户通过“一卡(ka)通”都能拿(na)到农(nong)业补贴，而不是根据(ju)种(zhong)粮实际情况进行(xing)补贴，导致补贴政策效能不高；保险政策方面，主要是完全成本保险和种(zhong)植收入保险，在操作机制上还有较大完善空间。再(zai)次，仍需探索(suo)适合我国国情的增收机制。农(nong)民种(zhong)粮后(hou)怎么让粮食增值？一些新型农(nong)业经(jing)营主体的探索(suo)值得借鉴(jian)。我们在江西调研发现，除了生(sheng)产环节，新型农(nong)业经(jing)营主体还通过烘干、收储、物流、加工环节延伸粮食产业链，尽(jin)管也帮农(nong)户托(tuo)管土地(di)，但是不担心亏本，因为粮食收上来以后(hou)，通过加工销售可以实现大幅度增值，从而弥补上游的损(sun)失。所以，健全种(zhong)粮农(nong)民收益保障机制，除了强化政策保障，还要构建完整的粮食产业链，真正让农(nong)民种(zhong)粮增收。

“纵(zong)横结合”构建利(li)益补偿机制

主持(chi)人(ren)：我国粮食生(sheng)产布局是如(ru)何确定的？

程国强：基于我国农(nong)业资(zi)源条件，粮食生(sheng)产形(xing)成了几大区(qu)域。一个(ge)是粮食主产区(qu)，全国共有13个(ge)主产区(qu)，过去粮食生(sheng)产相对比较均衡，现在近80%的粮食在主产区(qu)生(sheng)产。一个(ge)是产销平衡区(qu)，粮食既不调出也不调进，产量和销量相对平衡。还有一个(ge)是粮食主销区(qu)，粮食产量和需求存在缺(que)口。从目(mu)前粮食生(sheng)产布局来看，逐步向粮食主产区(qu)集中，由(you)此带(dai)来的问题是，如(ru)果不能实现粮食均衡生(sheng)产，意(yi)味着粮食主产区(qu)的压(ya)力和负(fu)担会越来越重(zhong)，过去所说的“高产穷县”“粮食大县、经(jing)济弱县”的趋势会越来越显著，进而影响地(di)方经(jing)济发展。

产销平衡区(qu)、主销区(qu)的产能逐步下降，不利(li)于国家粮食安全保障。所以，要坚持(chi)粮食安全党政同责，在支持(chi)主产区(qu)抓好粮食生(sheng)产的同时，也要求产销平衡区(qu)、主销区(qu)抓好粮食安全、粮食生(sheng)产。

主持(chi)人(ren)：粮食主产区(qu)提供了全国超70%的粮食，但经(jing)济发展普遍落后(hou)于主销区(qu)，主要原因是什么？

程国强：总的来讲，主产区(qu)为保障国家粮食安全作出了巨大贡献，但也产生(sheng)了一些溢出效应。一方面，按(an)照全国主体功能区(qu)规划，粮食主产区(qu)作为提供农(nong)产品的主体功能区(qu)，属于限制开发区(qu)域，严格(ge)限制进行(xing)大规模的工业化生(sheng)产和城镇(zhen)化建设，严禁(jin)违(wei)规占用(yong)耕地(di)从事非农(nong)建设，这在客观上限制了城镇(zhen)化扩张(zhang)。另一方面，由(you)于种(zhong)粮比较效益低，付(fu)出了较多发展经(jing)济的机会成本。而且，由(you)于对粮食产量有要求，高标准农(nong)田建设等需要进行(xing)相应的资(zi)金配套，主产区(qu)要动用(yong)财(cai)力来推动农(nong)业基础设施建设，别的发展机会就少一些。而非主产区(qu)可以有更多机会发展二三产业，经(jing)济发达，财(cai)政富裕，主产区(qu)与其的差距会进一步拉(la)大。

主持(chi)人(ren)：这种(zhong)情况下，如(ru)何有效调动粮食主产区(qu)重(zhong)农(nong)抓粮积极性？

程国强：中央采取(qu)了很多措(cuo)施，比如(ru)对产粮大县实行(xing)以财(cai)政转(zhuan)移支付(fu)为主的纵(zong)向补偿机制，对保护(hu)和提高主产区(qu)重(zhong)农(nong)抓粮积极性发挥了重(zhong)要作用(yong)。但是随着经(jing)济发展，仅靠纵(zong)向补偿不能满足(zu)需求，还要调动非主产区(qu)的积极性，因此提出建立省(sheng)际横向利(li)益补偿机制，也就是主销区(qu)对主产区(qu)进行(xing)必要的利(li)益补偿。

2024年中央农(nong)村工作会议提出，启动实施中央统筹下的粮食产销区(qu)省(sheng)际横向利(li)益补偿。也就是说，除了纵(zong)向利(li)益补偿机制，横向利(li)益补偿机制也要尽(jin)快建立。在这个(ge)过程中，应把握几个(ge)重(zhong)点：怎样(yang)确定补贴额度，主销区(qu)究竟要拿(na)多少钱来补偿主产区(qu)；采取(qu)怎样(yang)的方式补偿；主产区(qu)有多大规模的资(zi)金需求要通过横向补偿，补偿的标准是多少；等等。在政策实施过程中，要做好顶(ding)层(ceng)设计，特(te)别是要在实际操作中把这些关键(jian)问题解决好。（本文来源：经(jing)济日报 主持(chi)人(ren)：经(jing)济日报记(ji)者 谢(xie) 慧）