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2月23日，《中共(gong)中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的(de)意见》（下称《意见》）发布。这是党的(de)十八大以来第13个指(zhi)导“三农”工作的(de)中央一号文件。
农业农村部(bu)农研中心研究员张照新在接受澎湃新闻记者采访时表示，此次中央一号文件，有三个特点(dian)。
一是突出守(shou)正创新。2025年中央一号文件在架(jia)构上仍然延续了前3年底线任务、重点(dian)任务的(de)架(jia)构，但主(zhu)题鲜明，围绕(rao)着二十届三中全会提出的(de)城乡融合发展，在乡村建设、农村土(tu)地改革、投(tou)融资机制(zhi)和城镇化方面部(bu)署了一系列重大改革举(ju)措，可谓“老瓶装(zhuang)新酒”。
二是突出政策集成。在促进粮食增产上，强调“加大高产高效模式集成推广(guang)力度，推进水肥一体(ti)化，促进大面积(ji)增产”；在市场调控上，强调要“完(wan)善农产品(pin)贸(mao)易与生产协调机制(zhi)”；在产业发展上，既明确要“发展乡村特色产业”，又强调要“完(wan)善联(lian)农带农机制(zhi)”；在城乡融合发展上，推进农村土(tu)地制(zhi)度改革的(de)同时，又对进城农民市民化进行部(bu)署。
三是注重划红线。农村改革涉及面广(guang)、具体(ti)情(qing)形又比较(jiao)复杂。很多时候需要发挥地方政府部(bu)门的(de)积(ji)极(ji)性，因地制(zhi)宜地推动改革。部(bu)署各项改革举(ju)措的(de)同时，突出划出改革的(de)红线，在延续以往耕地保护、耕地利用和生态保护等一系列红线的(de)同时，在农村资源资产管(guan)理改革中，明确提出“不允许城镇居民到农村购(gou)买(mai)农房、宅基地，不允许退休干部(bu)到农村占地建房”，为农房盘活利用划出了红线。同时，对于集体(ti)经济发展，也明确“不对集体(ti)收入提硬(ying)性目标，严控集体(ti)经营风(feng)险和债务”的(de)底线要求。这些红线和底线，为各地贯彻落实中央各项改革举(ju)措提供明确了政策边(bian)界。
深化农村土(tu)地制(zhi)度改革
农业农村部(bu)农村经济研究中心主(zhu)任金文成表示，今(jin)年中央一号文件是聚焦贯彻落实党的(de)二十届三中全会来推进乡村全面振兴，所以“改革”的(de)意味最浓。要用“改革”这个法(fa)宝来破解农业农村高质量发展面临(lin)的(de)难题和挑战，从而实现乡村的(de)全面振兴。
改革的(de)重点(dian)，首要就(jiu)是“深化农村土(tu)地制(zhi)度改革”，在“三块地”上要进一步下功夫。
“承包(bao)地”，要抓好土(tu)地承包(bao)30年到期，再延长30年的(de)试点(dian)工作，由原来的(de)几个省试点(dian)进一步推动扩(kuo)大整省试点(dian)的(de)范围，确保承包(bao)地总体(ti)稳定顺延来实现土(tu)地承包(bao)关系的(de)稳定和完(wan)善。
中国社(she)会科学院政治学研究所副研究员陈明在接受澎湃新闻记者采访时表示，此次文件明确了第二轮土(tu)地承包(bao)到期后再延长30年试点(dian)的(de)具体(ti)实施原则。“特别重要的(de)一个概(gai)念(nian)是，确保绝大多数(shu)农户承包(bao)地总体(ti)顺延、保持稳定。具体(ti)到承包(bao)地，过去一般的(de)提法(fa)是保持土(tu)地承包(bao)关系稳定并长久不变。土(tu)地承包(bao)关系的(de)解释空(kong)间大，可以解释为具体(ti)的(de)承包(bao)地块，也可以理解为农户和集体(ti)之间的(de)承包(bao)关系，但地块儿可能会调。这次文件非常明确提出，具体(ti)的(de)承包(bao)地不变，这是一个非常重大的(de)举(ju)措，为这项工作定调，有利于总体(ti)上保持农村土(tu)地承包(bao)制(zhi)度长期的(de)稳定。”
“宅基地”，就(jiu)是农民合法(fa)取得的(de)住(zhu)房。《意见》提出，探索(suo)农户合法(fa)拥有的(de)住(zhu)房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的(de)有效实现形式。不允许城镇居民到农村购(gou)买(mai)农房、宅基地，不允许退休干部(bu)到农村占地建房。
陈明指(zhi)出，以往的(de)改革性文件一般是鼓励、探索(suo)、引(yin)导，否定性的(de)举(ju)例较(jiao)少。这次专门列了两(liang)个不允许，“实际上在现实中能够发现，是存在这种情(qing)况的(de)。这两(liang)个不允许，一方面是将(jiang)这种做法(fa)先及时刹车(che)，另一方面要注意后续的(de)工作。已经发生的(de)这种情(qing)况不受法(fa)律和政策保护，但如果已经存在，房地一体(ti)确权(quan)的(de)时候，怎么去掌握尺度，怎么进一步应对和处理，就(jiu)很考验各地在政策问题上的(de)智慧。”
“集体(ti)建设用地”，要进行入市改革，重点(dian)是完(wan)善集体(ti)和农民的(de)利益分配关系，确保建设用地的(de)存量入市，严格控制(zhi)增量，让农民在入市过程中分享财产收益。
首提农业新质生产力
《意见》首次提出农业新质生产力。
具体(ti)来看，《意见》提出，推进农业科技力量协同攻关。以科技创新引(yin)领先进生产要素集聚，因地制(zhi)宜发展农业新质生产力。瞄准加快突破关键核(he)心技术，强化农业科研资源力量统筹，培育农业科技领军企业。深入实施种业振兴行动，发挥“南繁硅谷”等重大农业科研平台作用，加快攻克一批突破性品(pin)种。继续推进生物育种产业化。推动农机装(zhuang)备高质量发展，加快国产先进适用农机装(zhuang)备等研发应用，推进老旧农机报废更新。支持发展智慧农业，拓展人工智能、数(shu)据(ju)、低空(kong)等技术应用场景。
中国社(she)会科学院农村发展研究所、农产品(pin)贸(mao)易与政策研究室主(zhu)任、研究员胡冰川(chuan)在接受澎湃新闻记者采访时表示，2025年中央一号文件提出“因地制(zhi)宜发展农业新质生产力”，为农业农村现代化发展指(zhi)明了新方向。以生物育种、无人机、人工智能、数(shu)字技术等为代表的(de)新兴技术，正逐步融入农业领域，成为推动农业变革的(de)关键力量。
胡冰川(chuan)指(zhi)出，发展农业新质生产力，不仅需要技术创新，更需要构建与之相适应的(de)体(ti)制(zhi)机制(zhi)和科技创新体(ti)系。一方面，政府应加大对农业科技的(de)投(tou)入，强化农业科研资源统筹，培育农业科技领军企业，打造像“南繁硅谷”这样的(de)重大农业科研平台，集中力量攻克关键核(he)心技术。另一方面，要加强产学研合作，促进科技成果的(de)转化与应用，让先进技术真正落地田(tian)间地头。
“此外，还需重视农业人才培养，培育一批既懂农业又掌握现代技术的(de)复合型人才，为农业新质生产力发展提供智力支持。只(zhi)有多方协同、共(gong)同发力，才能充分释放农业新质生产力的(de)巨大潜能，推动我国从农业大国迈向农业强国，实现农业农村现代化的(de)宏伟目标。”胡冰川(chuan)说。
对于2025年中央一号文件明确提出的(de)“加快国产先进适用农机装(zhuang)备等研发应用”，江苏(su)大学中国农业装(zhuang)备产业发展研究院副院长张宗毅在接受澎湃新闻记者采访时指(zhi)出，这一提法(fa)对于确保国家重要农产品(pin)供给安全具有重要意义。
“近年来，我国国产高端农机关键零部(bu)件、大宗经济作物农机技术进步较(jiao)快。研发出了拖拉机HMT无级变速器、采棉机的(de)采摘头、打捆机的(de)打结器等，此外装(zhuang)载北斗导航、传感器的(de)各类智能农机也开始大规模应用。市场上销售应用的(de)拖拉机、谷物联(lian)合收获机、插秧机、采棉机、甘蔗收获机国产化率大多超过80%，部(bu)分在90%以上，保障了我国重要农产品(pin)供给安全。”
张宗毅指(zhi)出，整体(ti)来说我国农机的(de)可靠性还需进一步提高，智能化水平还远远不够，一些果蔬茶经济作物部(bu)分环节还无机可用。未(wei)来，随(sui)着国产先进适用农机装(zhuang)备的(de)研发应用力度进一步加大，相信这些问题可以迎(ying)刃而解。
农村土(tu)地资源盘活利用迎(ying)来新空(kong)间
《意见》提出，在耕地总量不减(jian)少、永久基本农田(tian)布局基本稳定的(de)前提下，开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的(de)全域土(tu)地综合整治。
张照新表示，“全域土(tu)地整治”为农村土(tu)地资源盘活利用带来新空(kong)间。
“随(sui)着人口、产业和要素的(de)重新布局，乡村的(de)各类土(tu)地资源如何更有效利用成为新课题。但是由于现有土(tu)地管(guan)理政策对永久基本农田(tian)利用有极(ji)其严格的(de)限制(zhi)，导致部(bu)分乡村所在地、中心村发展面临(lin)土(tu)地制(zhi)约。今(jin)年中央一号文件提出‘在耕地总量不减(jian)少、永久基本农田(tian)基本稳定的(de)前提下，开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的(de)全域土(tu)地综合整治’为解决这一难题提供了思路(lu)。”
他(ta)认(ren)为，这一政策将(jiang)允许地方在全域土(tu)地整治中，在不减(jian)少耕地总量和永久基本农田(tian)的(de)基础上，可以适当重新安排农业生产、生活的(de)空(kong)间布局，从而更为有效利用资源。
陈明表示，过去部(bu)分地方各种土(tu)地类型的(de)布局不是很合理，在县域的(de)统筹下，以乡镇为基本实施单元，可以在总量不减(jian)少的(de)情(qing)况下，对土(tu)地布局做一些调整。“这也与此前中央农村工作会议提出的(de)改进和完(wan)善占补平衡制(zhi)度相衔接。”
《意见》提出，提高村庄规划编制(zhi)质量和实效，不得要求村庄规划编制(zhi)全覆(fu)盖，对不需要编制(zhi)的(de)可在县乡国土(tu)空(kong)间规划中管(guan)控引(yin)导或出台通则式管(guan)理规定。
对此，陈明表示，这是对过去部(bu)分地方在村庄规划编制(zhi)上的(de)盲目性做法(fa)的(de)纠偏，有一些村庄是不需要编制(zhi)村庄规划的(de)。“对不需要编制(zhi)的(de)可在县乡国土(tu)空(kong)间规划中管(guan)控引(yin)导或出台通则式管(guan)理规定，这是比较(jiao)务实的(de)一个举(ju)措。”
《意见》还提出，推进新增耕地规范管(guan)理和合理利用。
陈明表示，以前有一些土(tu)地，特别是北方五省（东北三省加内蒙(meng)古自(zi)治区、新疆维吾尔自(zi)治区）的(de)土(tu)地，过去多年里已经形成了一些新增耕地，但调查(cha)的(de)时候没(mei)有反映出来。国土(tu)三调及后续的(de)变更调查(cha)，使得这些新增耕地都反映到了数(shu)字和纸面上，就(jiu)是一般意义上的(de)新增耕地。
“现在，这些新增耕地怎么合理规范使用，承包(bao)制(zhi)度怎么衔接，这是要探索(suo)的(de)新问题。”陈明说。