主持人：我国几次重要会(hui)议都提到了粮食价格。在您看来，2024年(nian)国际粮食市场大幅波动(dong)是受什么因素影响？

程国强：2024年(nian)全球粮食增产，产销总体平衡。根据价格变化的机理(li)，价格主要受供需影响，如果生产大于需求，那就意味着整个粮价处于相对平稳状态。但实际上近20年(nian)来，全球范(fan)围内已经出现三次粮价大幅波动(dong)，分别是2008年(nian)、2012年(nian)和2022年(nian)。粮价主要受供需影响，但并不是由供需决定的。全球粮价自2022年(nian)达到顶(ding)峰后，一直处于下降通(tong)道，由于地缘政治冲突、全球经济不景(jing)气，国际粮食市场出现波动(dong)。

这反(fan)映了在全球粮食安(an)全格局中，决定粮食安(an)全形势的，除了供需基本面等传统因素，还(hai)有很多非传统因素，包括地缘政治冲突、气候变化、宏观(guan)经济形势等，特别是部分发(fa)展中国家农(nong)业生产能(neng)力不足，需要通(tong)过进口弥补缺口，全球粮食生产和贸易(yi)高(gao)度集中在少数国家，这些国家政策的变化会(hui)影响粮食价格，使全球粮食安(an)全面临更加复杂的挑战。

“三位一体”保障我国端牢饭碗

主持人：说完全球粮食市场，再来看我国粮食保障情况。我国主要粮食品种有哪几大类(lei)？生产和进口情况如何？

程国强：我国粮食主要有三类(lei)品种。一是谷物，比(bi)如大米、小(xiao)麦、玉米、高(gao)粱、大麦等，每年(nian)产量大概6.4亿吨。二(er)是豆类(lei)，比(bi)如大豆、绿(lu)豆、黑豆等，每年(nian)产量大概2300万吨。三是薯类(lei)，比(bi)如马铃薯、红薯，每年(nian)产量大概3000万吨。我国目前粮食的产量达到7亿吨。

党的十八大以来，习近平总书记高(gao)度重视粮食安(an)全，提出新粮食安(an)全观(guan)，确保谷物基本自给、口粮绝(jue)对安(an)全。保障粮食供需基本平衡，还(hai)有一些饲料粮需要通(tong)过国际市场来解决。我国每年(nian)进口粮食1.5亿吨左右，其中近1亿吨是大豆，除了榨油之外，大豆最(zui)重要的用途是作为(wei)蛋白饲料原料，我们养殖(zhi)所需的饲料中有10%至(zhi)15%的蛋白含(han)量需要通(tong)过进口来解决。

还(hai)有谷物进口，其中一部分就是小(xiao)麦。主要从品种调剂的角度来考虑，比(bi)如，从澳大利亚进口软质小(xiao)麦、从加拿(na)大进口强筋小(xiao)麦，都是做糕点所需要的原料，而(er)国内生产的主要是中筋小(xiao)麦，所以每年(nian)约(yue)有1000万吨小(xiao)麦进口。还(hai)有部分大米进口，在进口配额管理(li)范(fan)围内调节，因此每年(nian)进口规模(mo)不大。

从国家粮食安(an)全保障体系来看，我们基本构建了“三位一体”保障机制。一是粮食综(zong)合生产能(neng)力，以确保谷物基本自给、口粮绝(jue)对安(an)全为(wei)核心。2024

年(nian)我国粮食总产量迈(mai)上7亿吨台阶，最(zui)主要的贡献是小(xiao)麦、水(shui)稻和玉米三大品种，目前整体产销平衡，自给率在99%以上。玉米每年(nian)有2.8亿吨产量，基本上能(neng)够满足饲料粮需求。除此之外，豆类(lei)和薯类(lei)保持着5000万吨至(zhi)5500万吨的水(shui)平，都是依靠国内粮食生产体系来实现的，这是保障粮食安(an)全的根基。二(er)是粮食储备调控体系，既有中央储备，也有地方储备，以应对突发(fa)事件、维护市场稳定为(wei)重点。这套体系经历了历史的考验，包括2008年(nian)南方冰雪灾害、汶川大地震，以及(ji)近年(nian)来的全球粮食危机、新冠疫情冲击，这套储备调控体系成功应对了粮食安(an)全风险挑战。三是全球农(nong)产品供应链，有效利用国际农(nong)产品市场和农(nong)业资源。国际市场的有效利用弥补了国内农(nong)业资源不足，2023年(nian)我国农(nong)产品进口总额2340多亿美(mei)元，如果这些农(nong)产品在国内生产，可能(neng)需要近14亿亩种植面积。我国目前有19.29亿亩耕地，按(an)照1.33的复种指(zhi)数，整体种植面积约(yue)25.7亿亩，用来保障7亿吨粮食以及(ji)蔬菜、水(shui)果等农(nong)产品的生产，那么缺口部分就通(tong)过进口来解决。

国内粮食综(zong)合生产能(neng)力、粮食储备调控体系和全球农(nong)产品供应链，构成了“三位一体”的粮食安(an)全保障机制，保障每个人都能(neng)够吃饱(bao)饭、吃好饭，确保中国人的饭碗牢牢端在自己(ji)手中。

主持人：我国粮食产量连(lian)续多年(nian)保持在高(gao)平台上，2024年(nian)又(you)出台新一轮千(qian)亿斤粮食产能(neng)提升行(xing)动(dong)方案(an)，在这样的背景(jing)下，粮食供需为(wei)什么还(hai)有缺口？

程国强：我国小(xiao)麦、水(shui)稻、玉米基本自给，口粮绝(jue)对安(an)全，那这个缺口在哪里呢？大豆。这就是为(wei)什么每年(nian)要通(tong)过国际市场进口近1亿吨大豆，因为(wei)蛋白饲料原料没有那么多耕地来种。比(bi)如大豆和玉米是竞(jing)争性作物，如果保证了玉米基本自给，就没有办法保证大豆的供给。

从国家粮食安(an)全形势来看，现在正处于历史上最(zui)好的时期，但也不能(neng)回避(bi)农(nong)业供给体系存在结构性短板。立足人多地少的基本国情，我们在部分产品上没有办法实现自给，只能(neng)通(tong)过国际市场来解决。所以，要推动(dong)农(nong)业对外开放，有效利用好国际农(nong)产品市场和农(nong)业资源。

主持人：相较以往(wang)，2024年(nian)粮食进口同比(bi)下降，是什么原因？这是否意味着我国粮食供给体系正在发(fa)生变化？

程国强：应该说，供给体系有一些变化，但是不大。三大主粮能(neng)够实现基本自给，而(er)且通(tong)过实施藏粮于地战略(lue)，能(neng)确保口粮绝(jue)对安(an)全，但是在供给体系中，大豆的短板依然存在。我们实施了大豆行(xing)动(dong)计(ji)划，通(tong)过在东北开展轮作试点、在南方稳粮扩油，扩大油料作物的种植面积，使大豆产量恢复性增长，近几年(nian)产量超过2000万吨，但整个需求是1.1亿吨，所以供需格局没有从根本上发(fa)生改变。

进口减少是因为(wei)前几年(nian)进口太多，并不是需求减少，也不是国内供给增加。当前全球粮价下行(xing)，我国粮价低迷，农(nong)民种粮很难挣钱，部分产品进口对国内市场的影响值得关注。如果每年(nian)粮食进口能(neng)够控制在1.5亿吨以内，对国内市场的影响会(hui)稍小(xiao)一些，但是肉类(lei)、大豆的进口不可回避(bi)。

守住(zhu)耕地这个粮食生产命根子

主持人：谈(tan)到粮食问(wen)题(ti)，有一个词(ci)被反(fan)复提及(ji)，那就是“耕地红线”。目前划定的18亿亩耕地红线，是出于什么考虑？

程国强：18亿亩耕地红线在2006年(nian)首次提出，当时根据对粮食供求趋势的判(pan)断，结合人口增长趋势、食物消(xiao)费结构等多方面因素，测算大概需要6亿吨粮食产量才能(neng)保证基本供给，对应的就是18亿亩耕地，考虑到1.33的复种指(zhi)数，对应每年(nian)农(nong)作物种植面积为(wei)24亿亩，按(an)照粮食单产计(ji)算，正好可以达到6亿吨。所以，按(an)照当时的技术水(shui)平、粮食单产水(shui)平，耕地不能(neng)少于18亿亩。随着工业化、城镇化加快推进，各地发(fa)展经济需要大量土地，占(zhan)用耕地现象普遍，造成耕地每年(nian)减少1000万亩左右。按(an)照这个趋势，18亿亩耕地红线很快就会(hui)被突破。党中央反(fan)复强调要守住(zhu)18亿亩耕地红线，实行(xing)耕地保护党政同责，也是保障粮食种植面积的需要。

主持人：随着土地流转(zhuan)和工商资本下乡，耕地“非农(nong)化”“非粮化”问(wen)题(ti)突出，您怎么看这个现象？

程国强：一个国家进入工业化中期阶段(duan)，随着工业化、城镇化的推进，对土地的需求增加不可避(bi)免。同时，随着人口老龄化程度加深，以及(ji)农(nong)民工向非农(nong)部门(men)转(zhuan)移，农(nong)业方面也出现了重大变化，大量工商资本、新型(xing)经营主体开始进入农(nong)业领域，基于其本身的需求，要保证投(tou)资不亏本可能(neng)不能(neng)只做农(nong)业，由此带来一些“非农(nong)化”“非粮化”问(wen)题(ti)。

主要有三方面因素。一是由于人口增长，加上工业化、城镇化持续推进，对土地有刚(gang)性需求。二(er)是农(nong)业比(bi)较效益低，经营主体要通(tong)过“非农(nong)化”拿(na)回成本、获(huo)得利润。三是随着农(nong)民工转(zhuan)移就业，农(nong)村土地流转(zhuan)过程中可能(neng)产生耕地“非粮化”问(wen)题(ti)。

主持人：耕地“非农(nong)化”“非粮化”治理(li)难度有多大？

程国强：近年(nian)来，中央和地方在抓耕地“非农(nong)化”“非粮化”治理(li)方面采取了很多措施，取得显(xian)著成效。但这是一个非常复杂的问(wen)题(ti)，首先，经济利益削弱种粮积极性，农(nong)业经营、种粮的比(bi)较效益低是导(dao)致耕地“非粮化”的根本动(dong)因。其次，一些“非粮化”的耕地种植经济作物后，整治难度大、成本高(gao)，有的地方采取“一刀切”的方式，产生了很多值得反(fan)思的问(wen)题(ti)。再次，在协同监(jian)管上存在短板和不足，没有形成系统有效的监(jian)管机制。

加强整治需严格耕地占(zhan)补平衡管理(li)并落实相关土地制度改革要求。制度建设方面，要加强耕地保护制度建设，全面落实监(jian)管主体责任，实行(xing)耕地保护党政同责。“非粮化”的一个重要原因是种粮比(bi)较效益低，要采取综(zong)合措施，让农(nong)民种粮能(neng)挣钱、能(neng)得利。要深挖(wa)科技潜力，不管是加强土地整治还(hai)是提高(gao)种粮收益，归根到底(di)靠科技节本增效，通(tong)过提高(gao)单产、降低成本保障农(nong)民种粮收益，从根本上遏制耕地“非粮化”冲动(dong)。

主持人：您提到“严格耕地占(zhan)补平衡管理(li)”，具体怎么平衡？

程国强：在工业化、城镇化推进过程中，占(zhan)用多少耕地须补充(chong)多少耕地，这叫占(zhan)补平衡。过去出现了一些偏差，比(bi)如，把好地占(zhan)了，补的是差地，这叫“狸猫换太子”。中央经济工作会(hui)议提出“严格耕地占(zhan)补平衡管理(li)”，应该说要求更高(gao)了、措施更严了，通(tong)过提高(gao)占(zhan)地成本、降低占(zhan)地需求，争取少占(zhan)地、不占(zhan)地，尽可能(neng)不占(zhan)好地。

具体怎么操作？一是明确耕地占(zhan)补平衡原则，坚持“以补定占(zhan)”，数量与质量并重，不能(neng)像过去一样占(zhan)好地、补差地，这是原则性问(wen)题(ti)。二(er)是进一步拓(tuo)宽(kuan)并补充(chong)耕地来源，尤其是开展退化耕地的治理(li)，推进耕地后备资源开发(fa)。三是加强耕地保护与监(jian)管，严格落实耕地保护制度，加强耕地占(zhan)补平衡责任考核，强化执法力度。四是提升耕地质量，推进高(gao)标(biao)准农(nong)田建设，实施耕地质量保护与提升行(xing)动(dong)。五是完善占(zhan)补平衡落实机制，改进占(zhan)补平衡落实方式，明确各级政府的责任和义务，确保可操作、能(neng)执行(xing)。

主持人：确立18亿亩耕地红线后，我国农(nong)业资源开发(fa)模(mo)式进行(xing)了怎样的调整？

程国强：农(nong)业资源开发(fa)主要有三个方面。一是对撂荒地进行(xing)综(zong)合利用，包括对流转(zhuan)过程中无人耕种的土地，通(tong)过综(zong)合治理(li)来加强利用。二(er)是改革耕地占(zhan)补平衡制度，将非农(nong)建设以及(ji)造林(lin)、种树、种果等各类(lei)占(zhan)用耕地行(xing)为(wei)纳入耕地占(zhan)补平衡管理(li)，通(tong)过实施“大占(zhan)补”，确保省域内耕地总量实现动(dong)态平衡。三是拓(tuo)展农(nong)业生产空(kong)间，树立大农(nong)业观(guan)、大资源观(guan)，面向整个国土资源开发(fa)农(nong)业资源，综(zong)合利用改造盐碱地等，创(chuang)新开发(fa)模(mo)式。

农(nong)业科技创(chuang)新要补上短板弱项

主持人：2024年(nian)中央农(nong)村工作会(hui)议提到“强化农(nong)业科技和装备支撑”，我国农(nong)业科技创(chuang)新水(shui)平如何？

程国强：从世界范(fan)围看，我国农(nong)业科技创(chuang)新水(shui)平已迈(mai)入第一方阵，取得了显(xian)著进展和突破。全国农(nong)业科技进步贡献率已达63.2%，较2012年(nian)的54.5%提高(gao)了近9个百分点。农(nong)作物良种覆盖率近年(nian)达到96%，对粮食增产的贡献率达45%。种业创(chuang)新方面，小(xiao)麦、玉米等都有创(chuang)新品种，特别是玉米生物育种产业化快速发(fa)展。农(nong)机装备水(shui)平提升，我国农(nong)作物耕种收综(zong)合机械化率超过73%，小(xiao)麦基本实现全程机械化，玉米、水(shui)稻的耕种收机械化率在80%以上，还(hai)有大宗经济作物、设施农(nong)业、农(nong)产品初加工等领域，机械化水(shui)平也大幅提高(gao)。农(nong)业生产从主要依靠人力畜力向依靠机械动(dong)力转(zhuan)变，为(wei)提高(gao)劳(lao)动(dong)生产率、土地产出率和资源利用率发(fa)挥了非常重要的作用。

主持人：有数据显(xian)示，我国每年(nian)有6000项至(zhi)7000项农(nong)业科技成果面世，但成果转(zhuan)化率只有30%至(zhi)40%，也就是说，农(nong)业科技成果的转(zhuan)化率较低，您怎么看？

程国强：确实，农(nong)业科技创(chuang)新在取得重要成就的同时，也还(hai)存在很多短板和弱项，你说的这个问(wen)题(ti)就非常突出。

首先，科研成果与产业需求不匹配。高(gao)校科研院(yuan)所对农(nong)业科技创(chuang)新的评价指(zhi)标(biao)过于注重理(li)论期刊(kan)、学术成果数量，很多成果不是为(wei)了满足产业需要、现实需要，更多是为(wei)了发(fa)论文，怎样改变这个指(zhi)挥棒是重要的科技体制改革课题(ti)。另外，很多科学研究缺乏市场导(dao)向，有些成果具有较高(gao)的创(chuang)新价值与技术含(han)量，但是怎么通(tong)过产业化应用产生经济效益，还(hai)缺乏必要的转(zhuan)化机制，产学研用一体的链条没有建立起来。

其次，缺乏有转(zhuan)化实力的主体。我国农(nong)业企业规模(mo)较小(xiao)，盈利能(neng)力还(hai)比(bi)较弱，对战略(lue)性、长期投(tou)资缺乏规划和意愿。当然，农(nong)业科技成果转(zhuan)化确实周期长、风险高(gao)，让很多企业望而(er)却步。所以，需要吸引(yin)社会(hui)资本、金(jin)融机构进入，目前科技金(jin)融机制创(chuang)新相对来讲还(hai)比(bi)较滞后。

再次，推广体系不够完善。最(zui)需要技术的是基层(ceng)，而(er)基层(ceng)技术力量相对薄弱。目前农(nong)业科技推广主要依靠政府主导(dao)，缺乏市场化运作就难以满足多样化需求，怎样处理(li)好政府与市场的关系，是完善科技创(chuang)新体系、推广体系、转(zhuan)化体系要突破的一个重大课题(ti)。

确保农(nong)民种粮增产增收

主持人：又(you)到一年(nian)春耕季，有一个问(wen)题(ti)大家比(bi)较关注，就是“谁来种粮”？为(wei)什么反(fan)复强调健全种粮农(nong)民收益保障机制？

程国强：随着农(nong)村人口老龄化，同时大规模(mo)农(nong)业转(zhuan)移人口进入城市，“谁来种粮”的问(wen)题(ti)一直是个重大课题(ti)。这也是为(wei)什么反(fan)复强调要推进农(nong)业经营体制机制创(chuang)新、培(pei)育新型(xing)农(nong)业经营主体。

从种粮的角度来看，由于农(nong)业是自然再生产和经济再生产交(jiao)织的产业，既面临市场风险，种的粮食能(neng)不能(neng)卖出去、卖个好价格没有办法把握，同时受自然风险影响非常大，种粮农(nong)民困难比(bi)较多、压力很大。反(fan)复强调要健全种粮农(nong)民收益保障机制，就是要让农(nong)民种粮不亏本、有钱挣，这样才能(neng)有效提高(gao)和保护他们种粮的积极性。

现在的问(wen)题(ti)是，种粮确实很难挣钱。首先，种粮成本持续上涨。相较2004年(nian)，粮食生产成本增长了1.4倍左右，但亩均产值增长不到1倍，成本的上涨速度远远高(gao)于价格上涨。其次，现有政策为(wei)保护农(nong)民种粮积极性发(fa)挥了重要作用，但还(hai)有较大提升空(kong)间。比(bi)如，有地的农(nong)户(hu)通(tong)过“一卡通(tong)”都能(neng)拿(na)到农(nong)业补贴，而(er)不是根据种粮实际情况进行(xing)补贴，导(dao)致补贴政策效能(neng)不高(gao)；保险政策方面，主要是完全成本保险和种植收入保险，在操作机制上还(hai)有较大完善空(kong)间。再次，仍需探索(suo)适合我国国情的增收机制。农(nong)民种粮后怎么让粮食增值？一些新型(xing)农(nong)业经营主体的探索(suo)值得借鉴。我们在江西(xi)调研发(fa)现，除了生产环节，新型(xing)农(nong)业经营主体还(hai)通(tong)过烘干、收储、物流、加工环节延伸粮食产业链，尽管也帮农(nong)户(hu)托管土地，但是不担心亏本，因为(wei)粮食收上来以后，通(tong)过加工销售(shou)可以实现大幅度增值，从而(er)弥补上游的损失。所以，健全种粮农(nong)民收益保障机制，除了强化政策保障，还(hai)要构建完整的粮食产业链，真正让农(nong)民种粮增收。

“纵横(heng)结合”构建利益补偿机制

主持人：我国粮食生产布局是如何确定的？

程国强：基于我国农(nong)业资源条件，粮食生产形成了几大区域。一个是粮食主产区，全国共(gong)有13个主产区，过去粮食生产相对比(bi)较均衡，现在近80%的粮食在主产区生产。一个是产销平衡区，粮食既不调出也不调进，产量和销量相对平衡。还(hai)有一个是粮食主销区，粮食产量和需求存在缺口。从目前粮食生产布局来看，逐(zhu)步向粮食主产区集中，由此带来的问(wen)题(ti)是，如果不能(neng)实现粮食均衡生产，意味着粮食主产区的压力和负(fu)担会(hui)越来越重，过去所说的“高(gao)产穷县”“粮食大县、经济弱县”的趋势会(hui)越来越显(xian)著，进而(er)影响地方经济发(fa)展。

产销平衡区、主销区的产能(neng)逐(zhu)步下降，不利于国家粮食安(an)全保障。所以，要坚持粮食安(an)全党政同责，在支持主产区抓好粮食生产的同时，也要求产销平衡区、主销区抓好粮食安(an)全、粮食生产。

主持人：粮食主产区提供了全国超70%的粮食，但经济发(fa)展普遍落后于主销区，主要原因是什么？

程国强：总的来讲，主产区为(wei)保障国家粮食安(an)全作出了巨大贡献，但也产生了一些溢出效应。一方面，按(an)照全国主体功能(neng)区规划，粮食主产区作为(wei)提供农(nong)产品的主体功能(neng)区，属于限(xian)制开发(fa)区域，严格限(xian)制进行(xing)大规模(mo)的工业化生产和城镇化建设，严禁违规占(zhan)用耕地从事非农(nong)建设，这在客(ke)观(guan)上限(xian)制了城镇化扩张(zhang)。另一方面，由于种粮比(bi)较效益低，付出了较多发(fa)展经济的机会(hui)成本。而(er)且，由于对粮食产量有要求，高(gao)标(biao)准农(nong)田建设等需要进行(xing)相应的资金(jin)配套，主产区要动(dong)用财力来推动(dong)农(nong)业基础设施建设，别的发(fa)展机会(hui)就少一些。而(er)非主产区可以有更多机会(hui)发(fa)展二(er)三产业，经济发(fa)达，财政富裕，主产区与其的差距会(hui)进一步拉大。

主持人：这种情况下，如何有效调动(dong)粮食主产区重农(nong)抓粮积极性？

程国强：中央采取了很多措施，比(bi)如对产粮大县实行(xing)以财政转(zhuan)移支付为(wei)主的纵向补偿机制，对保护和提高(gao)主产区重农(nong)抓粮积极性发(fa)挥了重要作用。但是随着经济发(fa)展，仅靠纵向补偿不能(neng)满足需求，还(hai)要调动(dong)非主产区的积极性，因此提出建立省际横(heng)向利益补偿机制，也就是主销区对主产区进行(xing)必要的利益补偿。

2024年(nian)中央农(nong)村工作会(hui)议提出，启动(dong)实施中央统筹下的粮食产销区省际横(heng)向利益补偿。也就是说，除了纵向利益补偿机制，横(heng)向利益补偿机制也要尽快建立。在这个过程中，应把握几个重点：怎样确定补贴额度，主销区究竟要拿(na)多少钱来补偿主产区；采取怎样的方式补偿；主产区有多大规模(mo)的资金(jin)需求要通(tong)过横(heng)向补偿，补偿的标(biao)准是多少；等等。在政策实施过程中，要做好顶(ding)层(ceng)设计(ji)，特别是要在实际操作中把这些关键问(wen)题(ti)解决好。 （主持人 经济日(ri)报记者 谢 慧(hui) 来源：经济日(ri)报）