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改革开放以来，我国积(ji)极推进贸(mao)易投资自由化(hua)，主动融入(ru)全球(qiu)价值(zhi)链分工体系，在国际(ji)竞(jing)争与合作中(zhong)促进本国经(jing)济融入(ru)世界经(jing)济大循环。传统的贸(mao)易投资自由化(hua)主要(yao)针对(dui)商品和要(yao)素的跨境(jing)流动，随(sui)着全球(qiu)关税的逐步(bu)削减，“边境(jing)开放”问题已经(jing)基本得到解决。迈入(ru)高水平对(dui)外开放新阶(jie)段后，开放的重心转向“境(jing)内(nei)开放”，强调(diao)在产权保护、政府采购、产业补贴等领域与国际(ji)通行规则相衔接。2018年中(zhong)央经(jing)济工作会议首次提出，“推动由商品和要(yao)素流动型开放向规则等制度型开放转变”。相较于(yu)商品和要(yao)素流动型开放，制度型开放强调(diao)主动对(dui)接国际(ji)高标准经(jing)贸(mao)规则，推动规则、规制、管理(li)、标准的相通相容。
制度型开放的主要(yao)内(nei)容
规则开放。规则意指通行的国际(ji)经(jing)贸(mao)规则，包括世界贸(mao)易组织规则和区域贸(mao)易协定规则，其中(zhong)世界贸(mao)易组织规则涉及(ji)的议题涵(han)盖(gai)制造业关税、政府采购、反倾销反补贴、贸(mao)易便利化(hua)等，区域贸(mao)易协定规则涉及(ji)的议题中(zhong)还包括竞(jing)争政策、数据保护、创(chuang)新政策、监管合作、劳动力市场规制等内(nei)容。规则开放既包括遵守现有国际(ji)经(jing)贸(mao)规则，也包括参与全球(qiu)治理(li)、共建(jian)国际(ji)经(jing)贸(mao)新规则。规则开放是制度型开放的基础，为(wei)制度型开放提供基本行为(wei)准则。
规制开放。规制是指政府针对(dui)特定行业和领域实施的规范和控(kong)制，涉及(ji)政府对(dui)涉外经(jing)济活动的约束(shu)。规制开放着力于(yu)明晰政府边界，减少不必要(yao)的政府干(gan)预，其最终指向是各(ge)国监管规则的协调(diao)和一致，降低合规成本，提升国际(ji)经(jing)济活动效率。近年来，中(zhong)国在金融业领域取消外资持(chi)股比例(li)限制，在制造业领域负面清单中(zhong)删除了针对(dui)“出版物印刷须由中(zhong)方控(kong)股”以及(ji)“禁止(zhi)投资中(zhong)药饮片的蒸、炒、炙、煅等炮制技术的应用及(ji)中(zhong)成药保密处方产品的生产”的限制措施，实现了制造业领域外资准入(ru)限制措施“清零”，这些都是规制开放的鲜明体现。
管理(li)开放。管理(li)开放主要(yao)针对(dui)政府管理(li)模式，其核心是简政放权，优化(hua)政务服务，提升行政效能。比如(ru)，加强国际(ji)贸(mao)易“单一窗口”建(jian)设、创(chuang)新海关综合监管模式、实施“证照分离”等商事制度改革，都是政府优化(hua)管理(li)模式，营造市场化(hua)、法治化(hua)、国际(ji)化(hua)一流营商环境(jing)的体现，是管理(li)开放的重要(yao)内(nei)容。
标准开放。标准是就商品生产而提供的规则、指南，包括环境(jing)标准、劳工标准、数字领域标准等。标准可以规范企业行为(wei)，确保企业按照合格流程开展生产经(jing)营活动，为(wei)提高产品质量以及(ji)服务水平提供了可能。目前国际(ji)通行的标准主要(yao)由国际(ji)标准化(hua)组织（ISO）等制定；在国际(ji)标准下，各(ge)国或区域也有自己的标准，如(ru)欧盟标准（CE）、中(zhong)国国家标准（GB）、日本工业标准（JIS）等。标准开放为(wei)管理(li)提供了更具体的衡量尺度，有助于(yu)降低合规成本，提升在国际(ji)贸(mao)易体系中(zhong)的适配性。
我国推进制度型开放的挑战与应对(dui)之策
制度型开放既是我国紧扣高水平对(dui)外开放最新实践，把(ba)握开放最新特点的现实需要(yao)，也是顺应国际(ji)经(jing)济发展新趋势，应对(dui)国际(ji)挑战的必然选择。当前，国际(ji)经(jing)贸(mao)规则领域的角逐愈演愈烈(lie)，西方发达国家主导着国际(ji)经(jing)贸(mao)规则的重构。21世纪以来，发展中(zhong)国家和新兴经(jing)济体对(dui)世界经(jing)济的影响力逐年上升，亚太经(jing)合组织、金砖国家等平台(tai)作用不断增强，为(wei)国际(ji)经(jing)贸(mao)规则的重构注入(ru)了“发展成分”。但与此同时，发达国家正加紧控(kong)制和争夺国际(ji)经(jing)贸(mao)规则主导权，推动形成有利于(yu)维护其利益的新一代国际(ji)贸(mao)易规则。在此背景下，推进制度型开放，建(jian)设更高水平开放型经(jing)济，需要(yao)从多维度着力。
广(guang)泛(fan)吸收有益经(jing)验，建(jian)立同国际(ji)通行规则衔接的制度机制。例(li)如(ru)，对(dui)照《区域全面经(jing)济伙伴(ban)关系协定》（RCEP）“累积(ji)原产地规则”，推出“原产地声明”“背对(dui)背原产地证明”等便利导向的制度，推进商事制度改革，建(jian)立与国际(ji)高标准经(jing)贸(mao)规则相适应的行政管理(li)体系，推动政府管理(li)由注重事前审批转为(wei)注重事中(zhong)事后监管；对(dui)标《数字经(jing)济伙伴(ban)关系协定》（DEPA）高标准经(jing)贸(mao)规则要(yao)求，不断放宽(kuan)数字领域市场准入(ru)，促进和规范数据跨境(jing)流动，推动数字贸(mao)易领域的制度型开放。主动与全球(qiu)通行规则相对(dui)接，吸收国际(ji)反垄断法的广(guang)泛(fan)共识，推动产业政策从选择性转向功能性、从倾斜(xie)性转向竞(jing)争性，形成统一开放、竞(jing)争有序的市场环境(jing)。
对(dui)于(yu)尚未形成统一国际(ji)规则的新领域，开展先行先试，推出中(zhong)国方案，掌握国际(ji)规则制定中(zhong)的话语权。制度型开放既包括全面对(dui)接高标准国际(ji)经(jing)贸(mao)规则，即“制度学习(xi)”，也包括主动参与全球(qiu)治理(li)，向国际(ji)上提供制度方案，即“制度创(chuang)新”。可以考虑依托“一带一路”倡(chang)议，打造开放包容的共同发展平台(tai)，针对(dui)数字贸(mao)易规则和绿色贸(mao)易规则中(zhong)的重要(yao)议题，选择比较优势明显的规则领域，贡(gong)献中(zhong)国智慧(hui)，扩大中(zhong)国在国际(ji)经(jing)贸(mao)规则方面的影响力。
加强自由贸(mao)易试验区制度集成创(chuang)新建(jian)设，开展经(jing)贸(mao)规则试点，为(wei)深入(ru)推进制度型开放探(tan)索实践路径。高标准贸(mao)易规则是在现有世界贸(mao)易组织规则基础上的“深层(ceng)规则”，具有涉及(ji)面广(guang)、复杂程度高等特点，应利用自由贸(mao)易试验区的“先行先试”做好对(dui)标高标准贸(mao)易规则的压力测试，确定好优先序，聚焦(jiao)贸(mao)易监管、金融开放、行政管理(li)体制改革，培育国际(ji)化(hua)、市场化(hua)、法治化(hua)营商环境(jing)，推进制度改革与监管创(chuang)新，形成一批引领性制度创(chuang)新成果，为(wei)建(jian)设更高水平开放型经(jing)济新体制探(tan)索新途径、积(ji)累新经(jing)验。
统筹(chou)推进制度型开放与深层(ceng)次改革，实现两者良性互动。一方面，以制度型开放为(wei)深层(ceng)次改革提供内(nei)容和动力，制度型开放侧重“边境(jing)后”规则，其内(nei)容本身就是深层(ceng)次改革的内(nei)在要(yao)求，是“边境(jing)开放”向“境(jing)内(nei)开放”的拓展和延伸；另一方面，以深层(ceng)次改革为(wei)制度型开放提供制度保障，通过开展系统集成、重点突出的深层(ceng)次改革，建(jian)设顺应高标准国际(ji)经(jing)贸(mao)规则的开放型经(jing)济体制，为(wei)制度型开放铺路。
（作者：杨继军，系南京财经(jing)大学财政与税务学院院长）