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【观察者网专栏(lan)作者 洪中】
本周末(mo)，德(de)国大选将拉开帷幕，经济、移民、俄乌也成为(wei)近日德(de)国国内讨(tao)论的热点(dian)话题。特别(bie)是近期因移民问题引发的阿沙芬堡案(an)，更激起了德(de)国社会、媒体和政(zheng)界关于如何应对难民问题的热烈讨(tao)论。各政(zheng)治党派(pai)对这一恶性事件的立场，可能对选民的投(tou)票意向(xiang)产生重(zhong)大影响。
1月(yue)22日，一名28岁的阿富汗男子(zi)持刀(dao)袭(xi)击了一队正(zheng)在(zai)游玩的幼儿园儿童，包(bao)括1名儿童在(zai)内2人身亡(wang)，另有(you)2人重(zhong)伤。图为(wei)警察在(zai)阿沙芬堡案(an)发现场德(de)国国家电视一台(tai)
作为(wei)当前德(de)国最大的反对党，基督教(jiao)民主联盟(meng)/基督教(jiao)社会联盟(meng)（以下简称“联盟(meng)党”）的总理(li)候选人梅尔茨决定主动出击，在(zai)阿沙芬堡事件发生二天后，就(jiu)提出了一项(xiang)五点(dian)计划(hua)提案(an)，要求现任政(zheng)府收紧难民政(zheng)策。
该五点(dian)计划(hua)的核心内容包(bao)括：
1）在(zai)德(de)国与邻国接壤的所有(you)边境实施永久性检查。
2）拒绝所有(you)未持有(you)效入境证件的非欧盟(meng)公民入境，包(bao)括寻(xun)求政(zheng)治庇护者，理(li)由是他们(men)在(zai)德(de)国的邻国已不再面临直接迫害。
3）依法应当被驱逐出境的人员不得自由行动，必须拘留，以确保顺利遣返。
4）联邦政(zheng)府须加强对各州的遣返支持，联邦警察将被赋予更大权限(xian)，可直接向(xiang)法院申请“遣返保障拘留”或“出境准(zhun)备拘留”。
5）依法应当被驱逐出境且有(you)犯罪记录或被认(ren)定为(wei)公共安全威胁的人员，可被无限(xian)期拘留，直至其(qi)自愿(yuan)离境或被强制驱逐。
1）在(zai)德(de)国与邻国接壤的所有(you)边境实施永久性检查。
2）拒绝所有(you)未持有(you)效入境证件的非欧盟(meng)公民入境，包(bao)括寻(xun)求政(zheng)治庇护者，理(li)由是他们(men)在(zai)德(de)国的邻国已不再面临直接迫害。
3）依法应当被驱逐出境的人员不得自由行动，必须拘留，以确保顺利遣返。
4）联邦政(zheng)府须加强对各州的遣返支持，联邦警察将被赋予更大权限(xian)，可直接向(xiang)法院申请“遣返保障拘留”或“出境准(zhun)备拘留”。
5）依法应当被驱逐出境且有(you)犯罪记录或被认(ren)定为(wei)公共安全威胁的人员，可被无限(xian)期拘留，直至其(qi)自愿(yuan)离境或被强制驱逐。
这五点(dian)计划(hua)内容曝光后，立即(ji)引发左派(pai)阵营的强烈反对。目前，联邦议会中的左派(pai)阵营包(bao)括执政(zheng)党社会民主党和绿党，以及在(zai)野的左翼党。
梅尔茨五点(dian)计划(hua)中的第一点(dian)要求在(zai)德(de)国所有(you)边境实施永久性检查，这实际上(shang)违背了《申根条约》的精神及欧盟(meng)内部边境自由流(liu)通的原则。欧盟(meng)的难民政(zheng)策规(gui)定，应在(zai)欧盟(meng)外部边境实施严格检查，入境难民需就(jiu)近登记申请庇护，而在(zai)庇护申请审核期间，难民应按照比例在(zai)各成员国内分(fen)摊安置。
按照这一政(zheng)策规(gui)定，寻(xun)求庇护者其(qi)实很难穿(chuan)越其(qi)他成员国，直接抵达地处欧盟(meng)中部的德(de)国申请避难。作为(wei)欧盟(meng)大国，德(de)国在(zai)难民安置比例上(shang)承担较大份额，但仍远低于当前实际接纳(na)的难民数量。
尽管欧盟(meng)的难民政(zheng)策表面上(shang)公平合理(li)，实际执行中却问题重(zhong)重(zhong)。地中海沿岸国家，尤其(qi)是希腊和意大利，成为(wei)中东和非洲难民的主要登陆点(dian)。陆地边境可筑墙封锁，但面对海上(shang)难民潮，欧盟(meng)边防(fang)警察难以有(you)效阻止登陆。一旦难民踏(ta)上(shang)欧盟(meng)土地，欧盟(meng)便有(you)义(yi)务(wu)接受其(qi)避难申请，而不可能将其(qi)强行重(zhong)新(xin)推入海中。
虽然来自中东和非洲的难民大多因战乱、宗(zong)教(jiao)或政(zheng)治迫害而流(liu)离失所，但是他们(men)希望在(zai)经济条件更优越的国家寻(xun)求庇护。希腊、克(ke)罗地亚(ya)及其(qi)他巴(ba)尔干国家，为(wei)了减少自身负担，往往默许难民继续向(xiang)欧盟(meng)腹地迁移。
最具戏剧性的一幕发生在(zai)2015年9月(yue)至10月(yue)，近三十万难民“兵临城下”，迫使时任德(de)国总理(li)默克(ke)尔“开门投(tou)降”。这一年，德(de)国共接收了89万名难民，主要来自阿富汗、叙利亚(ya)和伊拉克(ke)。
尽管欧盟(meng)承诺接纳(na)因战乱而来到欧洲的难民，但欧盟(meng)各国在(zai)安置难民问题上(shang)立场分(fen)歧，互不相让。匈牙利和波(bo)兰更是公开声明拒绝接受任何难民安置。
梅尔茨在(zai)提案(an)中指出，既然欧盟(meng)无法执行自身制定的难民政(zheng)策，德(de)国只(zhi)能依靠自身力量改变现状。左派(pai)阵营则认(ren)为(wei)，如果采纳(na)梅尔茨的主张，实质(zhi)上(shang)是削弱欧盟(meng)根基，长远来看(kan)可能导致(zhi)欧盟(meng)的瓦解。
一条充气(qi)船(chuan)上(shang)载着129名难民漂渡地中海德(de)国新(xin)闻社
梅尔茨五点(dian)计划(hua)中的第二点(dian)，实际上(shang)意味着德(de)国不再直接接受任何难民，包(bao)括寻(xun)求政(zheng)治庇护者。由于德(de)国在(zai)二战期间大规(gui)模迫害犹太人和政(zheng)治异见者，部分(fen)幸存者设法逃离，他们(men)在(zai)包(bao)括中国在(zai)内的多个国家获得了政(zheng)治庇护。因此，战后德(de)国在(zai)基本法第16a条中明确规(gui)定：受政(zheng)治迫害者享有(you)庇护权。
德(de)国左派(pai)阵营认(ren)为(wei)，向(xiang)所有(you)政(zheng)治避难者提供(gong)庇护，是德(de)国对历史反省和伦理(li)责任的体现。如今若放弃这一承诺，无异于偏离德(de)国长期以来对二战历史的深(shen)刻检讨(tao)与“永不再犯”的基本立场。
梅尔茨五点(dian)计划(hua)中的第三点(dian)和第五点(dian)，要求德(de)国政(zheng)府对所有(you)应被遣返的难民实施拘留，直至他们(men)被遣返出境。这一要求首先与现行法律相冲突。
目前，对应被遣返的难民进行拘留的法律依据是针(zhen)对外国人的《居留法》。但《居留法》第62条明确规(gui)定，只(zhi)有(you)在(zai)其(qi)他方式(shi)无效的情况下才可实施拘留，而且对于有(you)未成年人的家庭，原则上(shang)不得实施拘留。显然，这一法律条款背后的考量是人道主义(yi)原则。
根据《居留法》第62条，拘留分(fen)为(wei)“出境准(zhun)备拘留”和“遣返保证拘留”。出境准(zhun)备拘留适用于遣返判决已定但仍在(zai)组织实施的非法移民，最长不得超过(guo)六(liu)周。遣返保证拘留针(zhen)对有(you)潜逃嫌疑，且遣返判决将在(zai)三个月(yue)内作出的非法移民，最长也就(jiu)十八(ba)个月(yue)。
梅尔茨提出的“对所有(you)应被遣返的难民实施拘留，且可以无限(xian)期拘留”，显然不符合现行法律。此外，无论是“出境准(zhun)备拘留”还是“遣返保证拘留”，都属(shu)于行政(zheng)拘留，关押场所不是普通监狱，而是专门设立的“遣返人员拘留所”。如果按照梅尔茨的设想，德(de)国需要新(xin)建大量这样的拘留设施。梅尔茨自己也清楚，他的这一设想在(zai)短期内是无法实现的。
梅尔茨五点(dian)计划(hua)中的第四点(dian)，要求赋予联邦警察直接向(xiang)法院提出拘留申请的权利。然而，按照现行法律，只(zhi)有(you)外国人管理(li)局才有(you)权提出此类申请。梅尔茨的本意是绕过(guo)外国人管理(li)局，减少行政(zheng)扯皮，提高执行效率。但这一做法破坏了德(de)国当前“公、检、法”和政(zheng)府机构(gou)之间的分(fen)权平衡，直接扩大了警察的司法影响力。
此外，德(de)国左翼精英对扩大警察权限(xian)一直保持高度警惕，因为(wei)他们(men)仍记得希特勒时代(dai)盖世太保的历史。
梅尔茨在(zai)联邦议会解释五点(dian)计划(hua)提案(an)德(de)国联邦议会
按德(de)国现行法律来看(kan)，难民本不该成为(wei)德(de)国社会的一个大问题。避难者入境后申请庇护，住在(zai)政(zheng)府安置的住所等待外国人管理(li)局的决定。如果申请获批，他们(men)可以合法居留并(bing)工作；如果申请被拒，必须自行离境或被强制遣返。如果避难者不服外国人管理(li)局的决定，可以向(xiang)法院上(shang)诉。
但在(zai)实际操作中，各联邦州外国人管理(li)局的办事效率差距极大。据媒体报道，莱法州平均只(zhi)需5个月(yue)，而勃兰登堡州则长达39个月(yue)。如果避难申请者不服，继续上(shang)诉到法院，案(an)件再拖(tuo)上(shang)几年是常有(you)的事。
人手不足是外国人管理(li)局和法院办案(an)缓慢的主要原因，而由于德(de)国政(zheng)府财政(zheng)紧张，这一问题长期得不到解决。在(zai)这漫长的等待中，一些避难者心理(li)崩溃，患上(shang)精神疾病(bing)；一些人受极端(duan)思想影响，最终走上(shang)极端(duan)化(hua)的道路，其(qi)实并(bing)不足为(wei)奇。