二是(shi)土地市场化改革(ge)稳步推进。农村(cun)土地制度(du)改革(ge)稳妥有序推进，试点集体(ti)经营(ying)性建设用地入市流转，构建城乡统一的建设用地市场，盘活农村(cun)闲置农房和宅基地，赋予农民(min)更加充分的财(cai)产权益。自然资源部(bu)数据显(xian)示，2023年，全国350个县（市、区、旗）共试点完(wan)成农村(cun)集体(ti)经营(ying)性建设用地入市719宗(zong)，成交金额185.2亿元(yuan)。

三(san)是(shi)农业农村(cun)优先发展投入保障机制持(chi)续完(wan)善。中(zhong)央预算内投资、地方政(zheng)府专项(xiang)债券支持(chi)力度(du)不断加大，土地出让(rang)收入用于农业农村(cun)的比例稳步提高。2012年至2023年，国家财(cai)政(zheng)用于农林水事务(wu)的支出从1.2万亿元(yuan)增至2.4万亿元(yuan)，全国涉农贷款(kuan)余额从17.6万亿元(yuan)增至56.6万亿元(yuan)。

四是(shi)现代(dai)流通体(ti)系逐步健全。县域商业体(ti)系加快建立，乡村(cun)物流网络、数字(zi)化建设水平稳步提升，截至2023年末，累计建成1200多个县级公共寄递配送中(zhong)心、28.9万个村(cun)级寄递物流综合服(fu)务(wu)站、19万个村(cun)邮站。2023年，全国农村(cun)网络零售额达2.5万亿元(yuan)，农产品网络零售额5870.3亿元(yuan)。

五(wu)是(shi)产业融合发展水平进一步提升。城乡产业布局优化、优势互(hu)补、关联紧密，打造了一批产业融合发展平台，截至目(mu)前，各地建设优势特色(se)产业集群220个、国家现代(dai)农业产业园350个。2023年，农产品加工转化率达74%，农产品加工产值与农业总产值的比值为2.59∶1。随着产业链延伸、价(jia)值链提升、农业功能拓展，农业与文化、旅游、康养等产业加快融合，休闲农业、农村(cun)电商等新产业、新业态、新模式层出不穷，一二三(san)产业融合呈(cheng)现新局面。

我国城乡融合发展成效显(xian)著，但(dan)仍面临农村(cun)资源要(yao)素激活不充分、公共资源配置不均衡等问题。具体(ti)来看(kan)，城乡人口(kou)双向有序流动(dong)机制尚不健全，居住(zhu)证制度(du)与基本公共服(fu)务(wu)挂钩(gou)机制还不顺畅，户籍(ji)人口(kou)城镇化率低于常住(zhu)人口(kou)城镇化率；城乡二元(yuan)土地制度(du)破解难，不能有效满足城乡融合发展的土地需求；农村(cun)金融市场发育较(jiao)为滞后，融资难、融资贵等问题依然存在(zai)；闲置宅基地、废弃的集体(ti)公益性建设用地转变为集体(ti)经营(ying)性建设用地入市仍存在(zai)一些堵点和难点，农村(cun)集体(ti)资产配置效率有待提升。

如何统筹推动(dong)城乡融合向更大规模、更深层次、更高水平迈进，是(shi)新发展阶段亟待解决的一个重大课题。城乡融合通过要(yao)素自由流动(dong)优化资源配置，进而实现分工分业和城乡经济社会协调(diao)发展，其核心在(zai)于通过创新体(ti)制机制，从根本上破除(chu)城乡分割的体(ti)制弊端，既打开城门(men)，也开放乡村(cun)，建立统一的商品市场与要(yao)素市场，高效配置劳动(dong)、资本、土地和技(ji)术等要(yao)素，促进城乡要(yao)素从单向流动(dong)转向平等交换、双向自由流动(dong)。

首先，健全农业转移人口(kou)市民(min)化配套政(zheng)策措施。推动(dong)财(cai)政(zheng)转移支付与农业转移人口(kou)市民(min)化挂钩(gou)，完(wan)善中(zhong)央财(cai)政(zheng)农业转移人口(kou)市民(min)化奖励资金制度(du)，鼓励人口(kou)净流入省份建立健全省对(dui)下农业转移人口(kou)市民(min)化奖励机制；完(wan)善奖补政(zheng)策，建立省、市级财(cai)政(zheng)资金对(dui)吸纳落户人数较(jiao)多县（市、区）的投资补助机制，加大预算内投资支持(chi)力度(du)；在(zai)县域内按照常住(zhu)人口(kou)规模统筹公共资源配置，合理调(diao)整人口(kou)流入流出地区教师、医生等编制定额和基本公共服(fu)务(wu)设施布局。

其次，进一步深化户籍(ji)制度(du)改革(ge)。剥离户籍(ji)的附(fu)加福利，让(rang)户籍(ji)真正回归人口(kou)登记管理功能。持(chi)续拓宽农业转移人口(kou)在(zai)城市落户通道，提升城市开放度(du)、包容(rong)性；城市落户政(zheng)策要(yao)对(dui)租购房者同等对(dui)待，允许租房常住(zhu)人口(kou)在(zai)公共户口(kou)落户；探索实施农民(min)居住(zhu)地登记备案制度(du)，不改变户口(kou)性质，不影响(xiang)农村(cun)权益，消除(chu)其进城的后顾之忧(you)。

再(zai)次，持(chi)续深化农村(cun)土地制度(du)改革(ge)。完(wan)善承包地“三(san)权分置”制度(du)，探索承包权依法自愿有偿退出机制，强化对(dui)土地经营(ying)权的赋能和平等保护(hu)；加强探索宅基地自愿有偿退出机制，考虑允许依法取得的宅基地在(zai)较(jiao)大范围内向符合条件的农村(cun)集体(ti)经济组织成员家庭转让(rang)；完(wan)善农村(cun)集体(ti)建设用地制度(du)，运用市场机制盘活乡村(cun)存量土地和低效用地。

最后，建立社会资本投资农业农村(cun)规范引导机制。明确社会资本作为农业农村(cun)发展的协助者、参与者的基本定位，为资本下乡提供(gong)基础设施、融资、用地、人才聘用等配套政(zheng)策支持(chi)，引导其投向短板弱项(xiang)和关键环节；建立城乡统一的产权流转交易(yi)市场，健全产权价(jia)值评估、交易(yi)流转机制，推动(dong)产权顺畅流转，促进要(yao)素融合发展。

发挥县域独特优势汇聚强大动(dong)能

城乡融合，重点在(zai)县域。在(zai)城乡融合发展进程中(zhong)，县域发挥了怎样的龙头带动(dong)作用？

刘合光（中(zhong)国农业科(ke)学院(yuan)农业经济与发展研究所研究员）：党的十八大以来，我国城乡差距逐步缩小，城乡融合程度(du)不断加深。城乡发展进入新阶段，县域作为重大突破口(kou)，成为推动(dong)城乡融合发展的重要(yao)支撑。

为什么说“城乡融合，重点在(zai)县域”？

首先，县域在(zai)城乡融合发展中(zhong)占据重要(yao)位置。县域是(shi)推进城乡融合发展的腹地，我国县域国土面积占全国90%左右，人口(kou)比重超(chao)50%，在(zai)县域实现城乡融合发展，涉及空间广(guang)、人口(kou)多。县域作为国民(min)经济的基本单元(yuan)，是(shi)城乡资源要(yao)素流动(dong)和配置的枢(shu)纽，县域治理是(shi)推进国家治理体(ti)系和治理能力现代(dai)化的重要(yao)一环，搞活县域经济，将有效促进城乡融合发展。

其次，县域是(shi)推进城乡融合发展的低成本区域。物体(ti)总是(shi)沿着阻力最小的路径前进，社会发展同样沿着阻力最小的路径进发。从经济实力看(kan)，大中(zhong)城市具有吸纳农业人口(kou)的潜力，但(dan)是(shi)农民(min)落户大中(zhong)城市成本较(jiao)高，而县域可以较(jiao)低成本吸纳农民(min)并提供(gong)有效公共产品供(gong)给，在(zai)推进城乡融合发展过程中(zhong)具有较(jiao)好的经济性。

再(zai)次，县域为城乡融合发展提供(gong)了关键的文化场域。在(zai)县域生活的广(guang)大人民(min)群众具有强大的文化认同和紧密的情感(gan)链接，县域是(shi)他们浸润其中(zhong)的家园。以县域为切入点，可以充分发挥文化传承优势，在(zai)文化融合协同中(zhong)坚持(chi)城乡一体(ti)，更好推进城乡经济社会融合发展。

在(zai)城乡融合发展进程中(zhong)，县域的龙头带动(dong)作用体(ti)现在(zai)以下方面。

一是(shi)优化资源配置。通过实施“千(qian)万工程”，浙江省累计吸引超(chao)过3000亿元(yuan)社会资本投入乡村(cun)，带动(dong)近(jin)百万农民(min)就业。浙江经验充分证明，县域成为城市资源向乡村(cun)辐射的前沿阵地。作为传统劳务(wu)输出大省的湖北，面对(dui)县（市）人口(kou)流动(dong)出现转折(she)性变化，在(zai)返乡人口(kou)多于外出务(wu)工人口(kou)、县城人口(kou)快速增加的情况下，推动(dong)就地城镇化，开展城镇和产业“双集中(zhong)”试点，形成了“人口(kou)集中(zhong)、产业集聚、功能集成、要(yao)素集约”的发展态势，资源配置进一步优化，有力促进了城乡融合发展。

二是(shi)统筹基础设施建设与公共服(fu)务(wu)供(gong)给。浙江省推动(dong)“千(qian)万工程”持(chi)续深化，在(zai)城乡基础设施建设方面有新突破，农村(cun)等级公路比例达100%，率先基本实现城乡同质饮水，5G网络实现重点行政(zheng)村(cun)全覆(fu)盖。湖北省嘉鱼县在(zai)扩大公共服(fu)务(wu)供(gong)给方面表现突出，该县精(jing)准掌握群众返乡进城意愿和需求，制定出台17项(xiang)综合性民(min)生政(zheng)策，优化服(fu)务(wu)供(gong)给，对(dui)标地级市标准，推进紧密型教联体(ti)、医共体(ti)、养联体(ti)，让(rang)农村(cun)群众享受到大城市品质的公共服(fu)务(wu)。

三(san)是(shi)统筹城乡基层治理。以县域为突破口(kou)推进城乡治理一体(ti)化，便于构建区域联动(dong)、上下协同、全面覆(fu)盖、精(jing)细管理的共建共治共享的城乡基层治理格局。以浙江省嘉兴市为例，该市深入推进数字(zi)化基层治理，以一块智(zhi)慧(hui)大屏让(rang)消防、安防等数据信息实时展现，同时建立“立方众治”平台，矛盾处理、小区管理、垃圾分类等都纳入平台，并融合多元(yuan)主体(ti)实现共治共享，有效提高了社区治理的精(jing)准性。

四是(shi)夯实产业基础支撑。城乡融合发展，产业是(shi)支撑。湖北省积极发展县域富民(min)产业，着力做好“土特产”文章、发展精(jing)深加工、促进农旅融合，持(chi)续强化农业品牌培育，围绕重点农业产业链出台了“虾(xia)十条”“米九条”“茶十条”等优势产业政(zheng)策，目(mu)前全省85个涉农县市区均有1个至2个主推区域品牌，为城乡融合发展夯实了产业基础支撑。

推动(dong)县域在(zai)城乡融合发展中(zhong)释放更强大动(dong)能，一方面，要(yao)引入增量主体(ti)、注入合作发展的新生力量。可考虑把东西部(bu)合作经验创新性运用于统筹推进县域城乡融合发展；采取“千(qian)校兴镇”“万企兴万村(cun)”“科(ke)技(ji)小院(yuan)”等方式，把有实力的科(ke)技(ji)主体(ti)和教育主体(ti)引入县域；以建立“强村(cun)公司”和“强镇公司”的方式，激活县域沉睡的资源和资产。另一方面，要(yao)加强规划布局。科(ke)学预判城乡人口(kou)变动(dong)趋势、尊重城乡经济社会发展规律(lu)，提高规划的科(ke)学性和全局协同性，通盘考虑土地利用、产业发展、居民(min)点建设等任务(wu)；坚持(chi)城乡一体(ti)，提升村(cun)庄规划编制和城镇建设规划的协调(diao)性；统筹规划和优化城乡产业发展、基础设施和公共服(fu)务(wu)布局。此外，需进一步完(wan)善体(ti)制机制，为县域城乡融合发展赋能。构建开放创新的发展机制，通过开发新要(yao)素、推进要(yao)素优化组合、强化体(ti)制机制改革(ge)，为城乡融合发展增活力、添动(dong)力；构建合作共赢的发展机制，在(zai)教育、医疗卫生、养老保障等方面推动(dong)形成城乡发展共同体(ti)；构建绿色(se)协调(diao)的发展机制，以资源节约、环境友好的方式推进城乡建设，拓宽城乡发展空间，塑造要(yao)素有序自由流动(dong)、基本公共服(fu)务(wu)均等化、资源环境可承载的城乡融合发展新格局。

持(chi)续释放融合发展试验区示范效应

2019年，国家发展改革(ge)委(wei)等部(bu)门(men)确定11个国家城乡融合发展试验区，各试验区深入探索、先行先试，形成了哪(na)些可推广(guang)的典型经验？

高鸣（农业农村(cun)部(bu)农村(cun)经济研究中(zhong)心研究员）：国家城乡融合发展试验区先行先试，主要(yao)聚焦(jiao)于建立城乡有序流动(dong)的人口(kou)迁徙制度(du)、搭建城乡产业协同发展平台、健全农民(min)持(chi)续增收体(ti)制机制等11项(xiang)重点任务(wu)，积极探索具有可复制、可推广(guang)价(jia)值的典型经验。近(jin)年来，各试验区围绕重点任务(wu)，坚持(chi)农业农村(cun)优先发展，守正创新、先立后破，深入探索城乡融合发展体(ti)制机制改革(ge)，取得显(xian)著成效，改革(ge)试验区的示范带动(dong)效应得到充分释放。

试验区内人口(kou)流动(dong)更加合理有序，土地、资金、技(ji)术等要(yao)素在(zai)城乡之间双向自由流动(dong)的制度(du)性通道基本打通，经济增速保持(chi)在(zai)较(jiao)快区间，资源利用效率、要(yao)素配置效率持(chi)续提升。试验区内城乡产业发展更加协同、农民(min)持(chi)续增收的体(ti)制机制不断优化，城乡居民(min)之间收入、生活水平差距逐步缩小，为促进农民(min)农村(cun)共同富裕提供(gong)了重要(yao)支撑。

党的二十届三(san)中(zhong)全会和2024年中(zhong)央经济工作会议对(dui)城乡融合发展作出重要(yao)部(bu)署，凸显(xian)了重塑城乡关系的重要(yao)性、紧迫性。总结推广(guang)国家城乡融合发展试验区的典型经验，有利于在(zai)更大范围内释放改革(ge)效应，为构建城乡融合发展新格局提供(gong)支撑。

一是(shi)聚焦(jiao)人才、土地、资金等要(yao)素，不断健全有利于城乡要(yao)素双向流动(dong)和平等交换的体(ti)制机制。消弭城乡之间的要(yao)素流动(dong)限制，是(shi)建设全国统一大市场、构建新发展格局的重要(yao)内容(rong)。各试验区充分发挥经济体(ti)制改革(ge)的牵引作用，不断破除(chu)妨碍城乡要(yao)素合理配置的体(ti)制机制壁垒，促进各类要(yao)素更多向乡村(cun)流动(dong)，努(nu)力在(zai)乡村(cun)形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环。河南省许昌市大力推行科(ke)技(ji)副乡（镇）长(chang)制度(du)，累计选派超(chao)过150名(ming)专家人才到基层服(fu)务(wu)，促进科(ke)技(ji)成果转化服(fu)务(wu)加速下沉农村(cun)；制定农村(cun)集体(ti)经营(ying)性建设用地入市实施办法，2020年以来累计入市交易(yi)农村(cun)集体(ti)经营(ying)性建设用地共21宗(zong)、789.22亩，成交金额3.89亿元(yuan)。实践(jian)证明，重塑新型城乡关系，需持(chi)续打通城乡要(yao)素双向流动(dong)和平等交换的制度(du)性通道，不断形成有利于乡村(cun)发展的健全的要(yao)素市场。

二是(shi)推动(dong)特色(se)产业加速集聚，持(chi)续完(wan)善有利于乡村(cun)经济多元(yuan)化发展的体(ti)制机制。产业振(zhen)兴是(shi)乡村(cun)振(zhen)兴的重中(zhong)之重，产业融合是(shi)推动(dong)城乡融合的重要(yao)举措。各试验区依托(tuo)当地资源禀赋和特色(se)优势，聚焦(jiao)“土特产”，搭建城乡产业协同发展平台，培育新产业新业态，提升价(jia)值链、完(wan)善利益链，做大做强特色(se)产业取得明显(xian)成效。重庆市大力培育“一主两辅”乡村(cun)生态特色(se)产业，着力开展品牌建设并推进集聚发展，累计建设国家优势特色(se)产业集群9个、现代(dai)农业产业园12个、农业产业强镇39个，全市生态特色(se)产业综合产值达5200亿元(yuan)。实践(jian)证明，产业是(shi)发展的根基，走(zou)城乡融合发展之路，需充分挖掘地方特色(se)、强化产业协同、健全利益联动(dong)机制，以城乡产业协同发展引领(ling)乡村(cun)经济多元(yuan)化发展。

三(san)是(shi)促进城乡基础设施一体(ti)化发展、基本公共服(fu)务(wu)均等化供(gong)给，深入探索有利于公共资源高效合理配置的体(ti)制机制。各试验区坚持(chi)把公共基础设施建设的重点放在(zai)乡村(cun)，开展城乡基础设施统一规划建设和管护(hu)；推动(dong)公共服(fu)务(wu)、社会事业向农村(cun)延伸覆(fu)盖，推进城乡基本公共服(fu)务(wu)实现标准统一和提升。江西省鹰潭市统筹推进城乡基础设施布局，全面构建城乡供(gong)水、污水处理、公路交通、电商物流、垃圾处理“五(wu)张网”；通过整乡或整村(cun)组建物业中(zhong)心、聘请物业公司等方式，为农民(min)提供(gong)卫生保洁、农机租赁(lin)、农具停放、水电安装等优质便捷(jie)的服(fu)务(wu)，实现“物业进乡村(cun)”全覆(fu)盖。实践(jian)证明，推动(dong)城乡融合发展见实效，需聚焦(jiao)基础设施和公共服(fu)务(wu)等农民(min)群众最关心、最直接、最现实的利益问题，抓好办成一批重点实事，着力提高其获得感(gan)、幸福感(gan)、安全感(gan)。

四是(shi)拓宽增收致富渠(qu)道，加快形成有利于农民(min)收入持(chi)续增长(chang)的体(ti)制机制。各试验区不断强化现代(dai)农民(min)职业技(ji)能培训(xun)，完(wan)善农民(min)工输出地与输入地的劳务(wu)对(dui)接机制，确保农民(min)工与城镇职工享有平等的就业权利，深化农村(cun)集体(ti)产权制度(du)改革(ge)，多措并举促进农民(min)增收致富。江苏宁锡常接合片区以推动(dong)高质量充分就业提高工资性收入、以支持(chi)多元(yuan)化创业提高经营(ying)性收入、以完(wan)善强农惠农富农支持(chi)制度(du)提高转移性收入、以深化产权制度(du)改革(ge)提高财(cai)产性收入，2023年试验片区内5区（市）的农民(min)收入均值达37884元(yuan)，比2019年提高35.57%，是(shi)全国城乡收入差距最小的地区之一。实践(jian)证明，构建城乡融合发展新格局，要(yao)坚持(chi)以人民(min)为中(zhong)心的发展思(si)想，实现好、维护(hu)好、发展好广(guang)大农民(min)群众的根本利益，千(qian)方百计拓宽农民(min)增收致富渠(qu)道，促进农民(min)农村(cun)共同富裕。 （来源：经济日报）