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【观察者网(wang)专栏作(zuo)者 洪中(zhong)】
本周末,德国大选将拉开帷(wei)幕,经济、移民、俄乌也成为近日德国国内讨论(lun)的热点话题。特别是近期因移民问题引发的阿沙(sha)芬堡案,更激起了德国社(she)会、媒体和政界关(guan)于如何应对难民问题的热烈讨论(lun)。各政治(zhi)党派对这一恶性(xing)事件的立场,可能对选民的投票意向产生重(zhong)大影响。
1月22日,一名28岁(sui)的阿富(fu)汗男子持刀(dao)袭击了一队正在游玩的幼儿园(yuan)儿童,包括1名儿童在内2人身亡(wang),另有2人重(zhong)伤。图为警察在阿沙(sha)芬堡案发现场德国国家电视一台
作(zuo)为当前德国最(zui)大的反对党,基督(du)教(jiao)民主联盟(meng)/基督(du)教(jiao)社(she)会联盟(meng)(以下简称“联盟(meng)党”)的总理候选人梅尔茨决定主动出击,在阿沙(sha)芬堡事件发生二天后,就提(ti)出了一项五(wu)点计划提(ti)案,要(yao)求(qiu)现任政府收紧难民政策(ce)。
该五(wu)点计划的核心内容(rong)包括:
1)在德国与邻(lin)国接壤的所(suo)有边境实施永(yong)久性(xing)检查。
2)拒绝(jue)所(suo)有未持有效入境证件的非欧盟(meng)公民入境,包括寻求(qiu)政治(zhi)庇(bi)护者,理由是他们在德国的邻(lin)国已(yi)不再面临直(zhi)接迫害。
3)依(yi)法应当被驱逐出境的人员不得自由行动,必须拘留(liu),以确保顺利遣返(fan)。
4)联邦政府须加强对各州的遣返(fan)支持,联邦警察将被赋予更大权限(xian),可直(zhi)接向法院申请“遣返(fan)保障拘留(liu)”或“出境准备拘留(liu)”。
5)依(yi)法应当被驱逐出境且有犯罪记(ji)录(lu)或被认定为公共(gong)安全威胁的人员,可被无限(xian)期拘留(liu),直(zhi)至其(qi)自愿离境或被强制驱逐。
1)在德国与邻(lin)国接壤的所(suo)有边境实施永(yong)久性(xing)检查。
2)拒绝(jue)所(suo)有未持有效入境证件的非欧盟(meng)公民入境,包括寻求(qiu)政治(zhi)庇(bi)护者,理由是他们在德国的邻(lin)国已(yi)不再面临直(zhi)接迫害。
3)依(yi)法应当被驱逐出境的人员不得自由行动,必须拘留(liu),以确保顺利遣返(fan)。
4)联邦政府须加强对各州的遣返(fan)支持,联邦警察将被赋予更大权限(xian),可直(zhi)接向法院申请“遣返(fan)保障拘留(liu)”或“出境准备拘留(liu)”。
5)依(yi)法应当被驱逐出境且有犯罪记(ji)录(lu)或被认定为公共(gong)安全威胁的人员,可被无限(xian)期拘留(liu),直(zhi)至其(qi)自愿离境或被强制驱逐。
这五(wu)点计划内容(rong)曝光后,立即引发左派阵营的强烈反对。目前,联邦议会中(zhong)的左派阵营包括执政党社(she)会民主党和绿党,以及在野的左翼党。
梅尔茨五(wu)点计划中(zhong)的第一点要(yao)求(qiu)在德国所(suo)有边境实施永(yong)久性(xing)检查,这实际上违背(bei)了《申根条约》的精神及欧盟(meng)内部边境自由流通的原则(ze)。欧盟(meng)的难民政策(ce)规定,应在欧盟(meng)外部边境实施严格检查,入境难民需就近登记(ji)申请庇(bi)护,而在庇(bi)护申请审核期间,难民应按照比例在各成员国内分摊安置。
按照这一政策(ce)规定,寻求(qiu)庇(bi)护者其(qi)实很难穿越其(qi)他成员国,直(zhi)接抵达地处欧盟(meng)中(zhong)部的德国申请避难。作(zuo)为欧盟(meng)大国,德国在难民安置比例上承担较大份额,但仍远低于当前实际接纳的难民数量。
尽管欧盟(meng)的难民政策(ce)表面上公平合理,实际执行中(zhong)却问题重(zhong)重(zhong)。地中(zhong)海沿岸国家,尤其(qi)是希腊和意大利,成为中(zhong)东和非洲难民的主要(yao)登陆点。陆地边境可筑墙封锁,但面对海上难民潮,欧盟(meng)边防警察难以有效阻止登陆。一旦难民踏(ta)上欧盟(meng)土地,欧盟(meng)便有义务接受其(qi)避难申请,而不可能将其(qi)强行重(zhong)新推入海中(zhong)。
虽然(ran)来自中(zhong)东和非洲的难民大多(duo)因战乱、宗教(jiao)或政治(zhi)迫害而流离失所(suo),但是他们希望(wang)在经济条件更优越的国家寻求(qiu)庇(bi)护。希腊、克罗地亚(ya)及其(qi)他巴尔干国家,为了减少自身负担,往往默许难民继续(xu)向欧盟(meng)腹地迁移。
最(zui)具戏剧性(xing)的一幕发生在2015年9月至10月,近三十万难民“兵临城(cheng)下”,迫使时任德国总理默克尔“开门投降”。这一年,德国共(gong)接收了89万名难民,主要(yao)来自阿富(fu)汗、叙(xu)利亚(ya)和伊拉克。
尽管欧盟(meng)承诺接纳因战乱而来到欧洲的难民,但欧盟(meng)各国在安置难民问题上立场分歧,互不相让。匈牙利和波兰(lan)更是公开声明拒绝(jue)接受任何难民安置。
梅尔茨在提(ti)案中(zhong)指出,既然(ran)欧盟(meng)无法执行自身制定的难民政策(ce),德国只能依(yi)靠自身力(li)量改变现状。左派阵营则(ze)认为,如果采纳梅尔茨的主张,实质上是削弱欧盟(meng)根基,长远来看可能导致欧盟(meng)的瓦(wa)解。
一条充气船上载着129名难民漂渡地中(zhong)海德国新闻社(she)
梅尔茨五(wu)点计划中(zhong)的第二点,实际上意味着德国不再直(zhi)接接受任何难民,包括寻求(qiu)政治(zhi)庇(bi)护者。由于德国在二战期间大规模迫害犹太人和政治(zhi)异见者,部分幸(xing)存(cun)者设法逃(tao)离,他们在包括中(zhong)国在内的多(duo)个国家获得了政治(zhi)庇(bi)护。因此,战后德国在基本法第16a条中(zhong)明确规定:受政治(zhi)迫害者享(xiang)有庇(bi)护权。
德国左派阵营认为,向所(suo)有政治(zhi)避难者提(ti)供庇(bi)护,是德国对历史反省和伦理责任的体现。如今若(ruo)放(fang)弃这一承诺,无异于偏离德国长期以来对二战历史的深刻检讨与“永(yong)不再犯”的基本立场。
梅尔茨五(wu)点计划中(zhong)的第三点和第五(wu)点,要(yao)求(qiu)德国政府对所(suo)有应被遣返(fan)的难民实施拘留(liu),直(zhi)至他们被遣返(fan)出境。这一要(yao)求(qiu)首先与现行法律相冲突。
目前,对应被遣返(fan)的难民进行拘留(liu)的法律依(yi)据是针对外国人的《居(ju)留(liu)法》。但《居(ju)留(liu)法》第62条明确规定,只有在其(qi)他方式无效的情况下才可实施拘留(liu),而且对于有未成年人的家庭,原则(ze)上不得实施拘留(liu)。显然(ran),这一法律条款背(bei)后的考量是人道主义原则(ze)。
根据《居(ju)留(liu)法》第62条,拘留(liu)分为“出境准备拘留(liu)”和“遣返(fan)保证拘留(liu)”。出境准备拘留(liu)适用于遣返(fan)判决已(yi)定但仍在组织实施的非法移民,最(zui)长不得超(chao)过六周。遣返(fan)保证拘留(liu)针对有潜逃(tao)嫌疑(yi),且遣返(fan)判决将在三个月内作(zuo)出的非法移民,最(zui)长也就十八个月。
梅尔茨提(ti)出的“对所(suo)有应被遣返(fan)的难民实施拘留(liu),且可以无限(xian)期拘留(liu)”,显然(ran)不符合现行法律。此外,无论(lun)是“出境准备拘留(liu)”还是“遣返(fan)保证拘留(liu)”,都(dou)属(shu)于行政拘留(liu),关(guan)押场所(suo)不是普通监狱,而是专门设立的“遣返(fan)人员拘留(liu)所(suo)”。如果按照梅尔茨的设想,德国需要(yao)新建大量这样的拘留(liu)设施。梅尔茨自己也清楚,他的这一设想在短期内是无法实现的。
梅尔茨五(wu)点计划中(zhong)的第四点,要(yao)求(qiu)赋予联邦警察直(zhi)接向法院提(ti)出拘留(liu)申请的权利。然(ran)而,按照现行法律,只有外国人管理局(ju)才有权提(ti)出此类申请。梅尔茨的本意是绕过外国人管理局(ju),减少行政扯皮,提(ti)高执行效率。但这一做(zuo)法破坏了德国当前“公、检、法”和政府机构之间的分权平衡(heng),直(zhi)接扩大了警察的司法影响力(li)。
此外,德国左翼精英对扩大警察权限(xian)一直(zhi)保持高度警惕,因为他们仍记(ji)得希特勒时代盖世太保的历史。
梅尔茨在联邦议会解释五(wu)点计划提(ti)案德国联邦议会
按德国现行法律来看,难民本不该成为德国社(she)会的一个大问题。避难者入境后申请庇(bi)护,住在政府安置的住所(suo)等待外国人管理局(ju)的决定。如果申请获批,他们可以合法居(ju)留(liu)并工作(zuo);如果申请被拒,必须自行离境或被强制遣返(fan)。如果避难者不服外国人管理局(ju)的决定,可以向法院上诉。
但在实际操作(zuo)中(zhong),各联邦州外国人管理局(ju)的办事效率差距极大。据媒体报道,莱(lai)法州平均只需5个月,而勃兰(lan)登堡州则(ze)长达39个月。如果避难申请者不服,继续(xu)上诉到法院,案件再拖(tuo)上几年是常(chang)有的事。
人手不足是外国人管理局(ju)和法院办案缓慢的主要(yao)原因,而由于德国政府财政紧张,这一问题长期得不到解决。在这漫长的等待中(zhong),一些避难者心理崩溃,患(huan)上精神疾病;一些人受极端思想影响,最(zui)终走上极端化(hua)的道路,其(qi)实并不足为奇。