主持人：我国几次重要会议都提到了(le)粮(liang)食价格。在您看(kan)来，2024年(nian)国际粮(liang)食市场大幅波动是受(shou)什么因(yin)素影响？

程国强：2024年(nian)全球粮(liang)食增产，产销总体平衡。根据价格变化的机理，价格主要受(shou)供(gong)需影响，如果生产大于需求，那就意味着整个粮(liang)价处于相对平稳状态。但(dan)实际上近20年(nian)来，全球范围内已经出现三(san)次粮(liang)价大幅波动，分别是2008年(nian)、2012年(nian)和2022年(nian)。粮(liang)价主要受(shou)供(gong)需影响，但(dan)并不是由供(gong)需决定的。全球粮(liang)价自2022年(nian)达到顶峰(feng)后，一直处于下降(jiang)通道，由于地缘(yuan)政治冲突、全球经济(ji)不景气，国际粮(liang)食市场出现波动。

这反映了(le)在全球粮(liang)食安全格局中，决定粮(liang)食安全形势的，除了(le)供(gong)需基本面(mian)等传统因(yin)素，还有很多非传统因(yin)素，包括(kuo)地缘(yuan)政治冲突、气候变化、宏观经济(ji)形势等，特别是部分发展中国家农业生产能力不足，需要通过进口弥补缺口，全球粮(liang)食生产和贸易高度集中在少数国家，这些国家政策的变化会影响粮(liang)食价格，使全球粮(liang)食安全面(mian)临更加复杂的挑战。

“三(san)位一体”保障我国端牢饭(fan)碗

主持人：说(shuo)完(wan)全球粮(liang)食市场，再来看(kan)我国粮(liang)食保障情况。我国主要粮(liang)食品种有哪几大类(lei)？生产和进口情况如何？

程国强：我国粮(liang)食主要有三(san)类(lei)品种。一是谷物，比如大米、小麦、玉米、高粱、大麦等，每年(nian)产量大概6.4亿吨。二是豆类(lei)，比如大豆、绿豆、黑(hei)豆等，每年(nian)产量大概2300万吨。三(san)是薯类(lei)，比如马铃薯、红薯，每年(nian)产量大概3000万吨。我国目(mu)前粮(liang)食的产量达到7亿吨。

党的十八大以来，习近平总书记高度重视粮(liang)食安全，提出新粮(liang)食安全观，确保谷物基本自给、口粮(liang)绝对安全。保障粮(liang)食供(gong)需基本平衡，还有一些饲料(liao)粮(liang)需要通过国际市场来解决。我国每年(nian)进口粮(liang)食1.5亿吨左右，其中近1亿吨是大豆，除了(le)榨油之外，大豆最重要的用途是作为蛋白饲料(liao)原料(liao)，我们养殖所需的饲料(liao)中有10%至15%的蛋白含量需要通过进口来解决。

还有谷物进口，其中一部分就是小麦。主要从品种调剂的角度来考虑，比如，从澳大利亚进口软质小麦、从加拿(na)大进口强筋小麦，都是做糕点所需要的原料(liao)，而(er)国内生产的主要是中筋小麦，所以每年(nian)约有1000万吨小麦进口。还有部分大米进口，在进口配额管理范围内调节(jie)，因(yin)此每年(nian)进口规模不大。

从国家粮(liang)食安全保障体系来看(kan)，我们基本构建(jian)了(le)“三(san)位一体”保障机制(zhi)。一是粮(liang)食综(zong)合(he)生产能力，以确保谷物基本自给、口粮(liang)绝对安全为核心。2024

年(nian)我国粮(liang)食总产量迈上7亿吨台阶，最主要的贡献是小麦、水稻(dao)和玉米三(san)大品种，目(mu)前整体产销平衡，自给率在99%以上。玉米每年(nian)有2.8亿吨产量，基本上能够满足饲料(liao)粮(liang)需求。除此之外，豆类(lei)和薯类(lei)保持着5000万吨至5500万吨的水平，都是依(yi)靠国内粮(liang)食生产体系来实现的，这是保障粮(liang)食安全的根基。二是粮(liang)食储备(bei)调控体系，既有中央储备(bei)，也(ye)有地方储备(bei)，以应对突发事件、维护市场稳定为重点。这套体系经历了(le)历史的考验，包括(kuo)2008年(nian)南方冰雪灾(zai)害、汶川大地震，以及近年(nian)来的全球粮(liang)食危机、新冠疫情冲击，这套储备(bei)调控体系成功应对了(le)粮(liang)食安全风险挑战。三(san)是全球农产品供(gong)应链，有效利用国际农产品市场和农业资源。国际市场的有效利用弥补了(le)国内农业资源不足，2023年(nian)我国农产品进口总额2340多亿美元，如果这些农产品在国内生产，可能需要近14亿亩种植面(mian)积。我国目(mu)前有19.29亿亩耕地，按(an)照1.33的复种指数，整体种植面(mian)积约25.7亿亩，用来保障7亿吨粮(liang)食以及蔬菜、水果等农产品的生产，那么缺口部分就通过进口来解决。

国内粮(liang)食综(zong)合(he)生产能力、粮(liang)食储备(bei)调控体系和全球农产品供(gong)应链，构成了(le)“三(san)位一体”的粮(liang)食安全保障机制(zhi)，保障每个人都能够吃饱(bao)饭(fan)、吃好饭(fan)，确保中国人的饭(fan)碗牢牢端在自己手(shou)中。

主持人：我国粮(liang)食产量连续多年(nian)保持在高平台上，2024年(nian)又出台新一轮千亿斤(jin)粮(liang)食产能提升行动方案(an)，在这样的背(bei)景下，粮(liang)食供(gong)需为什么还有缺口？

程国强：我国小麦、水稻(dao)、玉米基本自给，口粮(liang)绝对安全，那这个缺口在哪里呢？大豆。这就是为什么每年(nian)要通过国际市场进口近1亿吨大豆，因(yin)为蛋白饲料(liao)原料(liao)没有那么多耕地来种。比如大豆和玉米是竞争性作物，如果保证(zheng)了(le)玉米基本自给，就没有办法保证(zheng)大豆的供(gong)给。

从国家粮(liang)食安全形势来看(kan)，现在正处于历史上最好的时期，但(dan)也(ye)不能回避农业供(gong)给体系存在结构性短板。立足人多地少的基本国情，我们在部分产品上没有办法实现自给，只能通过国际市场来解决。所以，要推动农业对外开放，有效利用好国际农产品市场和农业资源。

主持人：相较以往，2024年(nian)粮(liang)食进口同比下降(jiang)，是什么原因(yin)？这是否意味着我国粮(liang)食供(gong)给体系正在发生变化？

程国强：应该说(shuo)，供(gong)给体系有一些变化，但(dan)是不大。三(san)大主粮(liang)能够实现基本自给，而(er)且通过实施藏(cang)粮(liang)于地战略，能确保口粮(liang)绝对安全，但(dan)是在供(gong)给体系中，大豆的短板依(yi)然存在。我们实施了(le)大豆行动计划，通过在东北开展轮作试点、在南方稳粮(liang)扩(kuo)油，扩(kuo)大油料(liao)作物的种植面(mian)积，使大豆产量恢复性增长，近几年(nian)产量超过2000万吨，但(dan)整个需求是1.1亿吨，所以供(gong)需格局没有从根本上发生改变。

进口减少是因(yin)为前几年(nian)进口太多，并不是需求减少，也(ye)不是国内供(gong)给增加。当前全球粮(liang)价下行，我国粮(liang)价低迷，农民种粮(liang)很难挣钱，部分产品进口对国内市场的影响值(zhi)得关注。如果每年(nian)粮(liang)食进口能够控制(zhi)在1.5亿吨以内，对国内市场的影响会稍小一些，但(dan)是肉类(lei)、大豆的进口不可回避。

守住耕地这个粮(liang)食生产命根子(zi)

主持人：谈到粮(liang)食问(wen)题，有一个词被反复提及，那就是“耕地红线”。目(mu)前划定的18亿亩耕地红线，是出于什么考虑？

程国强：18亿亩耕地红线在2006年(nian)首次提出，当时根据对粮(liang)食供(gong)求趋势的判断(duan)，结合(he)人口增长趋势、食物消费(fei)结构等多方面(mian)因(yin)素，测算大概需要6亿吨粮(liang)食产量才能保证(zheng)基本供(gong)给，对应的就是18亿亩耕地，考虑到1.33的复种指数，对应每年(nian)农作物种植面(mian)积为24亿亩，按(an)照粮(liang)食单产计算，正好可以达到6亿吨。所以，按(an)照当时的技术水平、粮(liang)食单产水平，耕地不能少于18亿亩。随着工业化、城镇化加快推进，各地发展经济(ji)需要大量土地，占用耕地现象普遍，造成耕地每年(nian)减少1000万亩左右。按(an)照这个趋势，18亿亩耕地红线很快就会被突破。党中央反复强调要守住18亿亩耕地红线，实行耕地保护党政同责，也(ye)是保障粮(liang)食种植面(mian)积的需要。

主持人：随着土地流转和工商资本下乡，耕地“非农化”“非粮(liang)化”问(wen)题突出，您怎么看(kan)这个现象？

程国强：一个国家进入工业化中期阶段，随着工业化、城镇化的推进，对土地的需求增加不可避免。同时，随着人口老(lao)龄化程度加深，以及农民工向非农部门转移，农业方面(mian)也(ye)出现了(le)重大变化，大量工商资本、新型经营主体开始(shi)进入农业领域，基于其本身的需求，要保证(zheng)投(tou)资不亏本可能不能只做农业，由此带来一些“非农化”“非粮(liang)化”问(wen)题。

主要有三(san)方面(mian)因(yin)素。一是由于人口增长，加上工业化、城镇化持续推进，对土地有刚性需求。二是农业比较效益低，经营主体要通过“非农化”拿(na)回成本、获得利润。三(san)是随着农民工转移就业，农村土地流转过程中可能产生耕地“非粮(liang)化”问(wen)题。

主持人：耕地“非农化”“非粮(liang)化”治理难度有多大？

程国强：近年(nian)来，中央和地方在抓耕地“非农化”“非粮(liang)化”治理方面(mian)采取了(le)很多措施，取得显著成效。但(dan)这是一个非常复杂的问(wen)题，首先，经济(ji)利益削弱种粮(liang)积极性，农业经营、种粮(liang)的比较效益低是导致耕地“非粮(liang)化”的根本动因(yin)。其次，一些“非粮(liang)化”的耕地种植经济(ji)作物后，整治难度大、成本高，有的地方采取“一刀切”的方式，产生了(le)很多值(zhi)得反思的问(wen)题。再次，在协同监(jian)管上存在短板和不足，没有形成系统有效的监(jian)管机制(zhi)。

加强整治需严格耕地占补平衡管理并落实相关土地制(zhi)度改革要求。制(zhi)度建(jian)设(she)方面(mian)，要加强耕地保护制(zhi)度建(jian)设(she)，全面(mian)落实监(jian)管主体责任，实行耕地保护党政同责。“非粮(liang)化”的一个重要原因(yin)是种粮(liang)比较效益低，要采取综(zong)合(he)措施，让农民种粮(liang)能挣钱、能得利。要深挖科技潜力，不管是加强土地整治还是提高种粮(liang)收益，归(gui)根到底(di)靠科技节(jie)本增效，通过提高单产、降(jiang)低成本保障农民种粮(liang)收益，从根本上遏制(zhi)耕地“非粮(liang)化”冲动。

主持人：您提到“严格耕地占补平衡管理”，具体怎么平衡？

程国强：在工业化、城镇化推进过程中，占用多少耕地须补充多少耕地，这叫占补平衡。过去出现了(le)一些偏差，比如，把好地占了(le)，补的是差地，这叫“狸(li)猫换太子(zi)”。中央经济(ji)工作会议提出“严格耕地占补平衡管理”，应该说(shuo)要求更高了(le)、措施更严了(le)，通过提高占地成本、降(jiang)低占地需求，争取少占地、不占地，尽(jin)可能不占好地。

具体怎么操作？一是明确耕地占补平衡原则，坚持“以补定占”，数量与质量并重，不能像过去一样占好地、补差地，这是原则性问(wen)题。二是进一步拓宽并补充耕地来源，尤其是开展退化耕地的治理，推进耕地后备(bei)资源开发。三(san)是加强耕地保护与监(jian)管，严格落实耕地保护制(zhi)度，加强耕地占补平衡责任考核，强化执法力度。四是提升耕地质量，推进高标准(zhun)农田建(jian)设(she)，实施耕地质量保护与提升行动。五是完(wan)善占补平衡落实机制(zhi)，改进占补平衡落实方式，明确各级政府的责任和义务，确保可操作、能执行。

主持人：确立18亿亩耕地红线后，我国农业资源开发模式进行了(le)怎样的调整？

程国强：农业资源开发主要有三(san)个方面(mian)。一是对撂荒(huang)地进行综(zong)合(he)利用，包括(kuo)对流转过程中无人耕种的土地，通过综(zong)合(he)治理来加强利用。二是改革耕地占补平衡制(zhi)度，将非农建(jian)设(she)以及造林、种树、种果等各类(lei)占用耕地行为纳入耕地占补平衡管理，通过实施“大占补”，确保省域内耕地总量实现动态平衡。三(san)是拓展农业生产空间，树立大农业观、大资源观，面(mian)向整个国土资源开发农业资源，综(zong)合(he)利用改造盐(yan)碱地等，创新开发模式。

农业科技创新要补上短板弱项

主持人：2024年(nian)中央农村工作会议提到“强化农业科技和装备(bei)支撑(cheng)”，我国农业科技创新水平如何？

程国强：从世界范围看(kan)，我国农业科技创新水平已迈入第一方阵，取得了(le)显著进展和突破。全国农业科技进步贡献率已达63.2%，较2012年(nian)的54.5%提高了(le)近9个百分点。农作物良种覆盖率近年(nian)达到96%，对粮(liang)食增产的贡献率达45%。种业创新方面(mian)，小麦、玉米等都有创新品种，特别是玉米生物育种产业化快速发展。农机装备(bei)水平提升，我国农作物耕种收综(zong)合(he)机械化率超过73%，小麦基本实现全程机械化，玉米、水稻(dao)的耕种收机械化率在80%以上，还有大宗(zong)经济(ji)作物、设(she)施农业、农产品初加工等领域，机械化水平也(ye)大幅提高。农业生产从主要依(yi)靠人力畜力向依(yi)靠机械动力转变，为提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率发挥了(le)非常重要的作用。

主持人：有数据显示，我国每年(nian)有6000项至7000项农业科技成果面(mian)世，但(dan)成果转化率只有30%至40%，也(ye)就是说(shuo)，农业科技成果的转化率较低，您怎么看(kan)？

程国强：确实，农业科技创新在取得重要成就的同时，也(ye)还存在很多短板和弱项，你说(shuo)的这个问(wen)题就非常突出。

首先，科研成果与产业需求不匹(pi)配。高校科研院所对农业科技创新的评价指标过于注重理论期刊、学术成果数量，很多成果不是为了(le)满足产业需要、现实需要，更多是为了(le)发论文(wen)，怎样改变这个指挥棒是重要的科技体制(zhi)改革课(ke)题。另外，很多科学研究缺乏(fa)市场导向，有些成果具有较高的创新价值(zhi)与技术含量，但(dan)是怎么通过产业化应用产生经济(ji)效益，还缺乏(fa)必要的转化机制(zhi)，产学研用一体的链条没有建(jian)立起来。

其次，缺乏(fa)有转化实力的主体。我国农业企业规模较小，盈利能力还比较弱，对战略性、长期投(tou)资缺乏(fa)规划和意愿。当然，农业科技成果转化确实周期长、风险高，让很多企业望而(er)却步。所以，需要吸引社会资本、金融机构进入，目(mu)前科技金融机制(zhi)创新相对来讲还比较滞后。

再次，推广体系不够完(wan)善。最需要技术的是基层，而(er)基层技术力量相对薄弱。目(mu)前农业科技推广主要依(yi)靠政府主导，缺乏(fa)市场化运作就难以满足多样化需求，怎样处理好政府与市场的关系，是完(wan)善科技创新体系、推广体系、转化体系要突破的一个重大课(ke)题。

确保农民种粮(liang)增产增收

主持人：又到一年(nian)春耕季，有一个问(wen)题大家比较关注，就是“谁(shui)来种粮(liang)”？为什么反复强调健全种粮(liang)农民收益保障机制(zhi)？

程国强：随着农村人口老(lao)龄化，同时大规模农业转移人口进入城市，“谁(shui)来种粮(liang)”的问(wen)题一直是个重大课(ke)题。这也(ye)是为什么反复强调要推进农业经营体制(zhi)机制(zhi)创新、培育新型农业经营主体。

从种粮(liang)的角度来看(kan)，由于农业是自然再生产和经济(ji)再生产交织的产业，既面(mian)临市场风险，种的粮(liang)食能不能卖出去、卖个好价格没有办法把握，同时受(shou)自然风险影响非常大，种粮(liang)农民困难比较多、压力很大。反复强调要健全种粮(liang)农民收益保障机制(zhi)，就是要让农民种粮(liang)不亏本、有钱挣，这样才能有效提高和保护他们种粮(liang)的积极性。

现在的问(wen)题是，种粮(liang)确实很难挣钱。首先，种粮(liang)成本持续上涨。相较2004年(nian)，粮(liang)食生产成本增长了(le)1.4倍左右，但(dan)亩均产值(zhi)增长不到1倍，成本的上涨速度远远高于价格上涨。其次，现有政策为保护农民种粮(liang)积极性发挥了(le)重要作用，但(dan)还有较大提升空间。比如，有地的农户通过“一卡通”都能拿(na)到农业补贴(tie)，而(er)不是根据种粮(liang)实际情况进行补贴(tie)，导致补贴(tie)政策效能不高；保险政策方面(mian)，主要是完(wan)全成本保险和种植收入保险，在操作机制(zhi)上还有较大完(wan)善空间。再次，仍需探索适合(he)我国国情的增收机制(zhi)。农民种粮(liang)后怎么让粮(liang)食增值(zhi)？一些新型农业经营主体的探索值(zhi)得借(jie)鉴。我们在江西调研发现，除了(le)生产环节(jie)，新型农业经营主体还通过烘干、收储、物流、加工环节(jie)延伸粮(liang)食产业链，尽(jin)管也(ye)帮农户托管土地，但(dan)是不担心亏本，因(yin)为粮(liang)食收上来以后，通过加工销售(shou)可以实现大幅度增值(zhi)，从而(er)弥补上游的损失。所以，健全种粮(liang)农民收益保障机制(zhi)，除了(le)强化政策保障，还要构建(jian)完(wan)整的粮(liang)食产业链，真正让农民种粮(liang)增收。

“纵横结合(he)”构建(jian)利益补偿机制(zhi)

主持人：我国粮(liang)食生产布局是如何确定的？

程国强：基于我国农业资源条件，粮(liang)食生产形成了(le)几大区域。一个是粮(liang)食主产区，全国共有13个主产区，过去粮(liang)食生产相对比较均衡，现在近80%的粮(liang)食在主产区生产。一个是产销平衡区，粮(liang)食既不调出也(ye)不调进，产量和销量相对平衡。还有一个是粮(liang)食主销区，粮(liang)食产量和需求存在缺口。从目(mu)前粮(liang)食生产布局来看(kan)，逐(zhu)步向粮(liang)食主产区集中，由此带来的问(wen)题是，如果不能实现粮(liang)食均衡生产，意味着粮(liang)食主产区的压力和负担会越来越重，过去所说(shuo)的“高产穷县”“粮(liang)食大县、经济(ji)弱县”的趋势会越来越显著，进而(er)影响地方经济(ji)发展。

产销平衡区、主销区的产能逐(zhu)步下降(jiang)，不利于国家粮(liang)食安全保障。所以，要坚持粮(liang)食安全党政同责，在支持主产区抓好粮(liang)食生产的同时，也(ye)要求产销平衡区、主销区抓好粮(liang)食安全、粮(liang)食生产。

主持人：粮(liang)食主产区提供(gong)了(le)全国超70%的粮(liang)食，但(dan)经济(ji)发展普遍落后于主销区，主要原因(yin)是什么？

程国强：总的来讲，主产区为保障国家粮(liang)食安全作出了(le)巨大贡献，但(dan)也(ye)产生了(le)一些溢(yi)出效应。一方面(mian)，按(an)照全国主体功能区规划，粮(liang)食主产区作为提供(gong)农产品的主体功能区，属于限制(zhi)开发区域，严格限制(zhi)进行大规模的工业化生产和城镇化建(jian)设(she)，严禁违(wei)规占用耕地从事非农建(jian)设(she)，这在客观上限制(zhi)了(le)城镇化扩(kuo)张。另一方面(mian)，由于种粮(liang)比较效益低，付(fu)出了(le)较多发展经济(ji)的机会成本。而(er)且，由于对粮(liang)食产量有要求，高标准(zhun)农田建(jian)设(she)等需要进行相应的资金配套，主产区要动用财力来推动农业基础设(she)施建(jian)设(she)，别的发展机会就少一些。而(er)非主产区可以有更多机会发展二三(san)产业，经济(ji)发达，财政富裕，主产区与其的差距会进一步拉大。

主持人：这种情况下，如何有效调动粮(liang)食主产区重农抓粮(liang)积极性？

程国强：中央采取了(le)很多措施，比如对产粮(liang)大县实行以财政转移支付(fu)为主的纵向补偿机制(zhi)，对保护和提高主产区重农抓粮(liang)积极性发挥了(le)重要作用。但(dan)是随着经济(ji)发展，仅靠纵向补偿不能满足需求，还要调动非主产区的积极性，因(yin)此提出建(jian)立省际横向利益补偿机制(zhi)，也(ye)就是主销区对主产区进行必要的利益补偿。

2024年(nian)中央农村工作会议提出，启动实施中央统筹下的粮(liang)食产销区省际横向利益补偿。也(ye)就是说(shuo)，除了(le)纵向利益补偿机制(zhi)，横向利益补偿机制(zhi)也(ye)要尽(jin)快建(jian)立。在这个过程中，应把握几个重点：怎样确定补贴(tie)额度，主销区究竟(jing)要拿(na)多少钱来补偿主产区；采取怎样的方式补偿；主产区有多大规模的资金需求要通过横向补偿，补偿的标准(zhun)是多少；等等。在政策实施过程中，要做好顶层设(she)计，特别是要在实际操作中把这些关键问(wen)题解决好。 （主持人 经济(ji)日报记者 谢 慧(hui) 来源：经济(ji)日报）