二是土地市场化改革稳步推进。农村土地制度(du)改革稳妥有序推进，试点集体经营性建(jian)设用(yong)地入(ru)市流转(zhuan)，构建(jian)城乡统一的建(jian)设用(yong)地市场，盘活农村闲置农房和宅基地，赋予农民更加充分的财产权益。自(zi)然资源(yuan)部数据显示，2023年，全(quan)国350个县（市、区、旗）共试点完成农村集体经营性建(jian)设用(yong)地入(ru)市719宗，成交金额185.2亿元。

三是农业(ye)农村优先发展投入(ru)保障机制持续完善。中央预算内投资、地方政府专项债券支持力度(du)不(bu)断加大，土地出让收入(ru)用(yong)于农业(ye)农村的比例稳步提高。2012年至2023年，国家财政用(yong)于农林水事务的支出从1.2万亿元增至2.4万亿元，全(quan)国涉农贷(dai)款余额从17.6万亿元增至56.6万亿元。

四是现(xian)代流通体系逐步健全(quan)。县域(yu)商业(ye)体系加快建(jian)立，乡村物流网络、数字化建(jian)设水平稳步提升，截至2023年末，累计建(jian)成1200多个县级公共寄递配送中心、28.9万个村级寄递物流综(zong)合服(fu)务站、19万个村邮站。2023年，全(quan)国农村网络零售额达2.5万亿元，农产品网络零售额5870.3亿元。

五是产业(ye)融合发展水平进一步提升。城乡产业(ye)布局优化、优势互(hu)补、关联紧密，打造了(le)一批产业(ye)融合发展平台，截至目前，各地建(jian)设优势特色产业(ye)集群220个、国家现(xian)代农业(ye)产业(ye)园350个。2023年，农产品加工转(zhuan)化率达74%，农产品加工产值与农业(ye)总产值的比值为2.59∶1。随着(zhe)产业(ye)链延伸、价(jia)值链提升、农业(ye)功能拓展，农业(ye)与文化、旅游、康养等产业(ye)加快融合，休闲农业(ye)、农村电商等新产业(ye)、新业(ye)态、新模(mo)式层出不(bu)穷(qiong)，一二三产业(ye)融合呈现(xian)新局面。

我国城乡融合发展成效显著，但仍面临农村资源(yuan)要素激活不(bu)充分、公共资源(yuan)配置不(bu)均(jun)衡等问题。具体来看，城乡人口双(shuang)向有序流动机制尚(shang)不(bu)健全(quan)，居住证制度(du)与基本公共服(fu)务挂钩机制还不(bu)顺(shun)畅，户籍人口城镇(zhen)化率低(di)于常住人口城镇(zhen)化率；城乡二元土地制度(du)破解难，不(bu)能有效满足城乡融合发展的土地需求；农村金融市场发育较为滞后(hou)，融资难、融资贵等问题依然存在；闲置宅基地、废弃的集体公益性建(jian)设用(yong)地转(zhuan)变(bian)为集体经营性建(jian)设用(yong)地入(ru)市仍存在一些堵点和难点，农村集体资产配置效率有待(dai)提升。

如何统筹推动城乡融合向更大规模(mo)、更深层次、更高水平迈进，是新发展阶段亟待(dai)解决的一个重大课题。城乡融合通过要素自(zi)由流动优化资源(yuan)配置，进而实现(xian)分工分业(ye)和城乡经济社会协调发展，其核心在于通过创新体制机制，从根本上破除城乡分割的体制弊端，既打开城门，也开放乡村，建(jian)立统一的商品市场与要素市场，高效配置劳动、资本、土地和技术(shu)等要素，促进城乡要素从单向流动转(zhuan)向平等交换、双(shuang)向自(zi)由流动。

首先，健全(quan)农业(ye)转(zhuan)移人口市民化配套政策措施(shi)。推动财政转(zhuan)移支付与农业(ye)转(zhuan)移人口市民化挂钩，完善中央财政农业(ye)转(zhuan)移人口市民化奖(jiang)励(li)资金制度(du)，鼓励(li)人口净流入(ru)省份建(jian)立健全(quan)省对下农业(ye)转(zhuan)移人口市民化奖(jiang)励(li)机制；完善奖(jiang)补政策，建(jian)立省、市级财政资金对吸纳落户人数较多县（市、区）的投资补助机制，加大预算内投资支持力度(du)；在县域(yu)内按照常住人口规模(mo)统筹公共资源(yuan)配置，合理调整人口流入(ru)流出地区教师、医生等编制定(ding)额和基本公共服(fu)务设施(shi)布局。

其次，进一步深化户籍制度(du)改革。剥(bao)离户籍的附加福利，让户籍真(zhen)正回归人口登记管(guan)理功能。持续拓宽(kuan)农业(ye)转(zhuan)移人口在城市落户通道，提升城市开放度(du)、包容性；城市落户政策要对租购房者同等对待(dai)，允许租房常住人口在公共户口落户；探索实施(shi)农民居住地登记备案制度(du)，不(bu)改变(bian)户口性质，不(bu)影(ying)响农村权益，消除其进城的后(hou)顾之忧。

再次，持续深化农村土地制度(du)改革。完善承包地“三权分置”制度(du)，探索承包权依法自(zi)愿有偿退出机制，强(qiang)化对土地经营权的赋能和平等保护；加强(qiang)探索宅基地自(zi)愿有偿退出机制，考虑允许依法取得的宅基地在较大范围内向符(fu)合条件的农村集体经济组织成员家庭转(zhuan)让；完善农村集体建(jian)设用(yong)地制度(du)，运用(yong)市场机制盘活乡村存量土地和低(di)效用(yong)地。

最后(hou)，建(jian)立社会资本投资农业(ye)农村规范引导机制。明确社会资本作为农业(ye)农村发展的协助者、参(can)与者的基本定(ding)位，为资本下乡提供基础设施(shi)、融资、用(yong)地、人才聘用(yong)等配套政策支持，引导其投向短板(ban)弱项和关键环节；建(jian)立城乡统一的产权流转(zhuan)交易市场，健全(quan)产权价(jia)值评估(gu)、交易流转(zhuan)机制，推动产权顺(shun)畅流转(zhuan)，促进要素融合发展。

发挥县域(yu)独特优势汇(hui)聚强(qiang)大动能

城乡融合，重点在县域(yu)。在城乡融合发展进程中，县域(yu)发挥了(le)怎样的龙头带动作用(yong)？

刘合光（中国农业(ye)科(ke)学院农业(ye)经济与发展研究所研究员）：党的十八大以来，我国城乡差距逐步缩小，城乡融合程度(du)不(bu)断加深。城乡发展进入(ru)新阶段，县域(yu)作为重大突破口，成为推动城乡融合发展的重要支撑(cheng)。

为什(shi)么(me)说“城乡融合，重点在县域(yu)”？

首先，县域(yu)在城乡融合发展中占据重要位置。县域(yu)是推进城乡融合发展的腹地，我国县域(yu)国土面积占全(quan)国90%左右，人口比重超50%，在县域(yu)实现(xian)城乡融合发展，涉及空(kong)间(jian)广、人口多。县域(yu)作为国民经济的基本单元，是城乡资源(yuan)要素流动和配置的枢纽，县域(yu)治理是推进国家治理体系和治理能力现(xian)代化的重要一环，搞活县域(yu)经济，将有效促进城乡融合发展。

其次，县域(yu)是推进城乡融合发展的低(di)成本区域(yu)。物体总是沿着(zhe)阻力最小的路径前进，社会发展同样沿着(zhe)阻力最小的路径进发。从经济实力看，大中城市具有吸纳农业(ye)人口的潜力，但是农民落户大中城市成本较高，而县域(yu)可以较低(di)成本吸纳农民并提供有效公共产品供给，在推进城乡融合发展过程中具有较好的经济性。

再次，县域(yu)为城乡融合发展提供了(le)关键的文化场域(yu)。在县域(yu)生活的广大人民群众具有强(qiang)大的文化认同和紧密的情(qing)感链接(jie)，县域(yu)是他们浸润其中的家园。以县域(yu)为切入(ru)点，可以充分发挥文化传承优势，在文化融合协同中坚持城乡一体，更好推进城乡经济社会融合发展。

在城乡融合发展进程中，县域(yu)的龙头带动作用(yong)体现(xian)在以下方面。

一是优化资源(yuan)配置。通过实施(shi)“千万工程”，浙江省累计吸引超过3000亿元社会资本投入(ru)乡村，带动近(jin)百万农民就业(ye)。浙江经验(yan)充分证明，县域(yu)成为城市资源(yuan)向乡村辐射的前沿阵地。作为传统劳务输(shu)出大省的湖北，面对县（市）人口流动出现(xian)转(zhuan)折性变(bian)化，在返乡人口多于外出务工人口、县城人口快速增加的情(qing)况下，推动就地城镇(zhen)化，开展城镇(zhen)和产业(ye)“双(shuang)集中”试点，形成了(le)“人口集中、产业(ye)集聚、功能集成、要素集约”的发展态势，资源(yuan)配置进一步优化，有力促进了(le)城乡融合发展。

二是统筹基础设施(shi)建(jian)设与公共服(fu)务供给。浙江省推动“千万工程”持续深化，在城乡基础设施(shi)建(jian)设方面有新突破，农村等级公路比例达100%，率先基本实现(xian)城乡同质饮水，5G网络实现(xian)重点行政村全(quan)覆盖(gai)。湖北省嘉(jia)鱼县在扩大公共服(fu)务供给方面表现(xian)突出，该县精准掌(zhang)握群众返乡进城意愿和需求，制定(ding)出台17项综(zong)合性民生政策，优化服(fu)务供给，对标地级市标准，推进紧密型(xing)教联体、医共体、养联体，让农村群众享受(shou)到大城市品质的公共服(fu)务。

三是统筹城乡基层治理。以县域(yu)为突破口推进城乡治理一体化，便于构建(jian)区域(yu)联动、上下协同、全(quan)面覆盖(gai)、精细管(guan)理的共建(jian)共治共享的城乡基层治理格局。以浙江省嘉(jia)兴市为例，该市深入(ru)推进数字化基层治理，以一块智慧大屏让消防、安防等数据信息实时展现(xian)，同时建(jian)立“立方众治”平台，矛盾处理、小区管(guan)理、垃圾(ji)分类等都(dou)纳入(ru)平台，并融合多元主(zhu)体实现(xian)共治共享，有效提高了(le)社区治理的精准性。

四是夯实产业(ye)基础支撑(cheng)。城乡融合发展，产业(ye)是支撑(cheng)。湖北省积极发展县域(yu)富民产业(ye)，着(zhe)力做好“土特产”文章(zhang)、发展精深加工、促进农旅融合，持续强(qiang)化农业(ye)品牌培育，围绕重点农业(ye)产业(ye)链出台了(le)“虾十条”“米九(jiu)条”“茶十条”等优势产业(ye)政策，目前全(quan)省85个涉农县市区均(jun)有1个至2个主(zhu)推区域(yu)品牌，为城乡融合发展夯实了(le)产业(ye)基础支撑(cheng)。

推动县域(yu)在城乡融合发展中释(shi)放更强(qiang)大动能，一方面，要引入(ru)增量主(zhu)体、注入(ru)合作发展的新生力量。可考虑把东西部合作经验(yan)创新性运用(yong)于统筹推进县域(yu)城乡融合发展；采取“千校兴镇(zhen)”“万企(qi)兴万村”“科(ke)技小院”等方式，把有实力的科(ke)技主(zhu)体和教育主(zhu)体引入(ru)县域(yu)；以建(jian)立“强(qiang)村公司(si)”和“强(qiang)镇(zhen)公司(si)”的方式，激活县域(yu)沉睡的资源(yuan)和资产。另一方面，要加强(qiang)规划(hua)布局。科(ke)学预判城乡人口变(bian)动趋势、尊重城乡经济社会发展规律(lu)，提高规划(hua)的科(ke)学性和全(quan)局协同性，通盘考虑土地利用(yong)、产业(ye)发展、居民点建(jian)设等任务；坚持城乡一体，提升村庄规划(hua)编制和城镇(zhen)建(jian)设规划(hua)的协调性；统筹规划(hua)和优化城乡产业(ye)发展、基础设施(shi)和公共服(fu)务布局。此(ci)外，需进一步完善体制机制，为县域(yu)城乡融合发展赋能。构建(jian)开放创新的发展机制，通过开发新要素、推进要素优化组合、强(qiang)化体制机制改革，为城乡融合发展增活力、添动力；构建(jian)合作共赢的发展机制，在教育、医疗卫生、养老保障等方面推动形成城乡发展共同体；构建(jian)绿色协调的发展机制，以资源(yuan)节约、环境(jing)友(you)好的方式推进城乡建(jian)设，拓宽(kuan)城乡发展空(kong)间(jian)，塑造要素有序自(zi)由流动、基本公共服(fu)务均(jun)等化、资源(yuan)环境(jing)可承载的城乡融合发展新格局。

持续释(shi)放融合发展试验(yan)区示范效应

2019年，国家发展改革委等部门确定(ding)11个国家城乡融合发展试验(yan)区，各试验(yan)区深入(ru)探索、先行先试，形成了(le)哪些可推广的典型(xing)经验(yan)？

高鸣（农业(ye)农村部农村经济研究中心研究员）：国家城乡融合发展试验(yan)区先行先试，主(zhu)要聚焦于建(jian)立城乡有序流动的人口迁(qian)徙制度(du)、搭建(jian)城乡产业(ye)协同发展平台、健全(quan)农民持续增收体制机制等11项重点任务，积极探索具有可复制、可推广价(jia)值的典型(xing)经验(yan)。近(jin)年来，各试验(yan)区围绕重点任务，坚持农业(ye)农村优先发展，守正创新、先立后(hou)破，深入(ru)探索城乡融合发展体制机制改革，取得显著成效，改革试验(yan)区的示范带动效应得到充分释(shi)放。

试验(yan)区内人口流动更加合理有序，土地、资金、技术(shu)等要素在城乡之间(jian)双(shuang)向自(zi)由流动的制度(du)性通道基本打通，经济增速保持在较快区间(jian)，资源(yuan)利用(yong)效率、要素配置效率持续提升。试验(yan)区内城乡产业(ye)发展更加协同、农民持续增收的体制机制不(bu)断优化，城乡居民之间(jian)收入(ru)、生活水平差距逐步缩小，为促进农民农村共同富裕提供了(le)重要支撑(cheng)。

党的二十届三中全(quan)会和2024年中央经济工作会议对城乡融合发展作出重要部署，凸(tu)显了(le)重塑城乡关系的重要性、紧迫(po)性。总结推广国家城乡融合发展试验(yan)区的典型(xing)经验(yan)，有利于在更大范围内释(shi)放改革效应，为构建(jian)城乡融合发展新格局提供支撑(cheng)。

一是聚焦人才、土地、资金等要素，不(bu)断健全(quan)有利于城乡要素双(shuang)向流动和平等交换的体制机制。消弭城乡之间(jian)的要素流动限制，是建(jian)设全(quan)国统一大市场、构建(jian)新发展格局的重要内容。各试验(yan)区充分发挥经济体制改革的牵引作用(yong)，不(bu)断破除妨碍城乡要素合理配置的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，努力在乡村形成人才、土地、资金、产业(ye)、信息汇(hui)聚的良性循环。河南省许昌市大力推行科(ke)技副乡（镇(zhen)）长制度(du)，累计选派超过150名专家人才到基层服(fu)务，促进科(ke)技成果转(zhuan)化服(fu)务加速下沉农村；制定(ding)农村集体经营性建(jian)设用(yong)地入(ru)市实施(shi)办法，2020年以来累计入(ru)市交易农村集体经营性建(jian)设用(yong)地共21宗、789.22亩，成交金额3.89亿元。实践证明，重塑新型(xing)城乡关系，需持续打通城乡要素双(shuang)向流动和平等交换的制度(du)性通道，不(bu)断形成有利于乡村发展的健全(quan)的要素市场。

二是推动特色产业(ye)加速集聚，持续完善有利于乡村经济多元化发展的体制机制。产业(ye)振兴是乡村振兴的重中之重，产业(ye)融合是推动城乡融合的重要举措。各试验(yan)区依托(tuo)当地资源(yuan)禀赋和特色优势，聚焦“土特产”，搭建(jian)城乡产业(ye)协同发展平台，培育新产业(ye)新业(ye)态，提升价(jia)值链、完善利益链，做大做强(qiang)特色产业(ye)取得明显成效。重庆市大力培育“一主(zhu)两辅”乡村生态特色产业(ye)，着(zhe)力开展品牌建(jian)设并推进集聚发展，累计建(jian)设国家优势特色产业(ye)集群9个、现(xian)代农业(ye)产业(ye)园12个、农业(ye)产业(ye)强(qiang)镇(zhen)39个，全(quan)市生态特色产业(ye)综(zong)合产值达5200亿元。实践证明，产业(ye)是发展的根基，走城乡融合发展之路，需充分挖掘(jue)地方特色、强(qiang)化产业(ye)协同、健全(quan)利益联动机制，以城乡产业(ye)协同发展引领乡村经济多元化发展。

三是促进城乡基础设施(shi)一体化发展、基本公共服(fu)务均(jun)等化供给，深入(ru)探索有利于公共资源(yuan)高效合理配置的体制机制。各试验(yan)区坚持把公共基础设施(shi)建(jian)设的重点放在乡村，开展城乡基础设施(shi)统一规划(hua)建(jian)设和管(guan)护；推动公共服(fu)务、社会事业(ye)向农村延伸覆盖(gai)，推进城乡基本公共服(fu)务实现(xian)标准统一和提升。江西省鹰(ying)潭市统筹推进城乡基础设施(shi)布局，全(quan)面构建(jian)城乡供水、污水处理、公路交通、电商物流、垃圾(ji)处理“五张网”；通过整乡或整村组建(jian)物业(ye)中心、聘请物业(ye)公司(si)等方式，为农民提供卫生保洁、农机租赁、农具停放、水电安装等优质便捷的服(fu)务，实现(xian)“物业(ye)进乡村”全(quan)覆盖(gai)。实践证明，推动城乡融合发展见实效，需聚焦基础设施(shi)和公共服(fu)务等农民群众最关心、最直接(jie)、最现(xian)实的利益问题，抓好办成一批重点实事，着(zhe)力提高其获得感、幸福感、安全(quan)感。

四是拓宽(kuan)增收致富渠道，加快形成有利于农民收入(ru)持续增长的体制机制。各试验(yan)区不(bu)断强(qiang)化现(xian)代农民职业(ye)技能培训，完善农民工输(shu)出地与输(shu)入(ru)地的劳务对接(jie)机制，确保农民工与城镇(zhen)职工享有平等的就业(ye)权利，深化农村集体产权制度(du)改革，多措并举促进农民增收致富。江苏宁锡常接(jie)合片区以推动高质量充分就业(ye)提高工资性收入(ru)、以支持多元化创业(ye)提高经营性收入(ru)、以完善强(qiang)农惠农富农支持制度(du)提高转(zhuan)移性收入(ru)、以深化产权制度(du)改革提高财产性收入(ru)，2023年试验(yan)片区内5区（市）的农民收入(ru)均(jun)值达37884元，比2019年提高35.57%，是全(quan)国城乡收入(ru)差距最小的地区之一。实践证明，构建(jian)城乡融合发展新格局，要坚持以人民为中心的发展思想，实现(xian)好、维(wei)护好、发展好广大农民群众的根本利益，千方百计拓宽(kuan)农民增收致富渠道，促进农民农村共同富裕。 （来源(yuan)：经济日报(bao)）