主(zhu)持人：我国几次重要会(hui)议都提(ti)到了粮食价格。在您看来，2024年国际粮食市场大(da)幅波动(dong)是受什么因素影响？

程国强：2024年全(quan)球粮食增产，产销总体平衡。根据价格变化的机理，价格主(zhu)要受供需影响，如果(guo)生产大(da)于(yu)需求，那就(jiu)意味着整个粮价处于(yu)相对平稳状态。但实际上近(jin)20年来，全(quan)球范围内已经出现三(san)次粮价大(da)幅波动(dong)，分别是2008年、2012年和(he)2022年。粮价主(zhu)要受供需影响，但并(bing)不是由供需决定(ding)的。全(quan)球粮价自2022年达到顶(ding)峰后，一直处于(yu)下降通道，由于(yu)地缘政治(zhi)冲突、全(quan)球经济不景气，国际粮食市场出现波动(dong)。

这反映了在全(quan)球粮食安全(quan)格局中，决定(ding)粮食安全(quan)形势的，除了供需基本面等传统因素，还有很多非(fei)传统因素，包(bao)括(kuo)地缘政治(zhi)冲突、气候变化、宏观经济形势等，特别是部分发展(zhan)中国家(jia)农业生产能力不足，需要通过进口弥补缺口，全(quan)球粮食生产和(he)贸易高度集中在少数国家(jia)，这些国家(jia)政策的变化会(hui)影响粮食价格，使全(quan)球粮食安全(quan)面临更加复杂的挑战。

“三(san)位一体”保障我国端牢饭(fan)碗

主(zhu)持人：说完全(quan)球粮食市场，再来看我国粮食保障情况。我国主(zhu)要粮食品种有哪几大(da)类？生产和(he)进口情况如何？

程国强：我国粮食主(zhu)要有三(san)类品种。一是谷物(wu)，比如大(da)米、小麦、玉米、高粱、大(da)麦等，每年产量大(da)概6.4亿吨。二是豆类，比如大(da)豆、绿(lu)豆、黑豆等，每年产量大(da)概2300万(wan)吨。三(san)是薯类，比如马铃薯、红薯，每年产量大(da)概3000万(wan)吨。我国目前粮食的产量达到7亿吨。

党的十八(ba)大(da)以来，习近(jin)平总书记高度重视粮食安全(quan)，提(ti)出新粮食安全(quan)观，确保谷物(wu)基本自给(gei)、口粮绝(jue)对安全(quan)。保障粮食供需基本平衡，还有一些饲料粮需要通过国际市场来解决。我国每年进口粮食1.5亿吨左右，其中近(jin)1亿吨是大(da)豆，除了榨油之(zhi)外，大(da)豆最重要的用途是作为(wei)蛋白饲料原料，我们养殖所需的饲料中有10%至15%的蛋白含量需要通过进口来解决。

还有谷物(wu)进口，其中一部分就(jiu)是小麦。主(zhu)要从品种调剂的角度来考虑，比如，从澳大(da)利亚进口软质小麦、从加拿大(da)进口强筋小麦，都是做糕(gao)点所需要的原料，而(er)国内生产的主(zhu)要是中筋小麦，所以每年约有1000万(wan)吨小麦进口。还有部分大(da)米进口，在进口配额管理范围内调节，因此每年进口规模不大(da)。

从国家(jia)粮食安全(quan)保障体系来看，我们基本构建了“三(san)位一体”保障机制(zhi)。一是粮食综(zong)合生产能力，以确保谷物(wu)基本自给(gei)、口粮绝(jue)对安全(quan)为(wei)核心。2024

年我国粮食总产量迈上7亿吨台阶(jie)，最主(zhu)要的贡献是小麦、水稻和(he)玉米三(san)大(da)品种，目前整体产销平衡，自给(gei)率(lu)在99%以上。玉米每年有2.8亿吨产量，基本上能够满(man)足饲料粮需求。除此之(zhi)外，豆类和(he)薯类保持着5000万(wan)吨至5500万(wan)吨的水平，都是依靠国内粮食生产体系来实现的，这是保障粮食安全(quan)的根基。二是粮食储备调控(kong)体系，既(ji)有中央储备，也有地方储备，以应对突发事件(jian)、维护市场稳定(ding)为(wei)重点。这套体系经历了历史的考验，包(bao)括(kuo)2008年南方冰雪灾害、汶(men)川大(da)地震，以及近(jin)年来的全(quan)球粮食危机、新冠疫情冲击，这套储备调控(kong)体系成功应对了粮食安全(quan)风险挑战。三(san)是全(quan)球农产品供应链，有效利用国际农产品市场和(he)农业资源。国际市场的有效利用弥补了国内农业资源不足，2023年我国农产品进口总额2340多亿美元，如果(guo)这些农产品在国内生产，可能需要近(jin)14亿亩种植(zhi)面积。我国目前有19.29亿亩耕地，按照1.33的复种指数，整体种植(zhi)面积约25.7亿亩，用来保障7亿吨粮食以及蔬菜、水果(guo)等农产品的生产，那么缺口部分就(jiu)通过进口来解决。

国内粮食综(zong)合生产能力、粮食储备调控(kong)体系和(he)全(quan)球农产品供应链，构成了“三(san)位一体”的粮食安全(quan)保障机制(zhi)，保障每个人都能够吃饱(bao)饭(fan)、吃好饭(fan)，确保中国人的饭(fan)碗牢牢端在自己手中。

主(zhu)持人：我国粮食产量连续多年保持在高平台上，2024年又出台新一轮千亿斤粮食产能提(ti)升(sheng)行动(dong)方案，在这样(yang)的背景下，粮食供需为(wei)什么还有缺口？

程国强：我国小麦、水稻、玉米基本自给(gei)，口粮绝(jue)对安全(quan)，那这个缺口在哪里呢？大(da)豆。这就(jiu)是为(wei)什么每年要通过国际市场进口近(jin)1亿吨大(da)豆，因为(wei)蛋白饲料原料没有那么多耕地来种。比如大(da)豆和(he)玉米是竞(jing)争性作物(wu)，如果(guo)保证了玉米基本自给(gei)，就(jiu)没有办法保证大(da)豆的供给(gei)。

从国家(jia)粮食安全(quan)形势来看，现在正(zheng)处于(yu)历史上最好的时期，但也不能回避农业供给(gei)体系存在结(jie)构性短板。立(li)足人多地少的基本国情，我们在部分产品上没有办法实现自给(gei)，只能通过国际市场来解决。所以，要推动(dong)农业对外开(kai)放，有效利用好国际农产品市场和(he)农业资源。

主(zhu)持人：相较(jiao)以往，2024年粮食进口同比下降，是什么原因？这是否(fou)意味着我国粮食供给(gei)体系正(zheng)在发生变化？

程国强：应该说，供给(gei)体系有一些变化，但是不大(da)。三(san)大(da)主(zhu)粮能够实现基本自给(gei)，而(er)且通过实施(shi)藏粮于(yu)地战略，能确保口粮绝(jue)对安全(quan)，但是在供给(gei)体系中，大(da)豆的短板依然(ran)存在。我们实施(shi)了大(da)豆行动(dong)计划，通过在东北开(kai)展(zhan)轮作试点、在南方稳粮扩油，扩大(da)油料作物(wu)的种植(zhi)面积，使大(da)豆产量恢复性增长，近(jin)几年产量超过2000万(wan)吨，但整个需求是1.1亿吨，所以供需格局没有从根本上发生改变。

进口减少是因为(wei)前几年进口太多，并(bing)不是需求减少，也不是国内供给(gei)增加。当前全(quan)球粮价下行，我国粮价低迷，农民种粮很难挣钱，部分产品进口对国内市场的影响值得关注。如果(guo)每年粮食进口能够控(kong)制(zhi)在1.5亿吨以内，对国内市场的影响会(hui)稍小一些，但是肉类、大(da)豆的进口不可回避。

守(shou)住(zhu)耕地这个粮食生产命根子

主(zhu)持人：谈(tan)到粮食问题，有一个词被反复提(ti)及，那就(jiu)是“耕地红线”。目前划定(ding)的18亿亩耕地红线，是出于(yu)什么考虑？

程国强：18亿亩耕地红线在2006年首次提(ti)出，当时根据对粮食供求趋势的判断，结(jie)合人口增长趋势、食物(wu)消费结(jie)构等多方面因素，测算大(da)概需要6亿吨粮食产量才能保证基本供给(gei)，对应的就(jiu)是18亿亩耕地，考虑到1.33的复种指数，对应每年农作物(wu)种植(zhi)面积为(wei)24亿亩，按照粮食单(dan)产计算，正(zheng)好可以达到6亿吨。所以，按照当时的技术(shu)水平、粮食单(dan)产水平，耕地不能少于(yu)18亿亩。随着工业化、城镇(zhen)化加快推进，各地发展(zhan)经济需要大(da)量土地，占用耕地现象普遍，造成耕地每年减少1000万(wan)亩左右。按照这个趋势，18亿亩耕地红线很快就(jiu)会(hui)被突破。党中央反复强调要守(shou)住(zhu)18亿亩耕地红线，实行耕地保护党政同责，也是保障粮食种植(zhi)面积的需要。

主(zhu)持人：随着土地流转和(he)工商资本下乡，耕地“非(fei)农化”“非(fei)粮化”问题突出，您怎么看这个现象？

程国强：一个国家(jia)进入(ru)工业化中期阶(jie)段，随着工业化、城镇(zhen)化的推进，对土地的需求增加不可避免。同时，随着人口老龄化程度加深，以及农民工向(xiang)非(fei)农部门转移，农业方面也出现了重大(da)变化，大(da)量工商资本、新型经营(ying)主(zhu)体开(kai)始进入(ru)农业领域，基于(yu)其本身的需求，要保证投资不亏本可能不能只做农业，由此带来一些“非(fei)农化”“非(fei)粮化”问题。

主(zhu)要有三(san)方面因素。一是由于(yu)人口增长，加上工业化、城镇(zhen)化持续推进，对土地有刚性需求。二是农业比较(jiao)效益低，经营(ying)主(zhu)体要通过“非(fei)农化”拿回成本、获得利润。三(san)是随着农民工转移就(jiu)业，农村土地流转过程中可能产生耕地“非(fei)粮化”问题。

主(zhu)持人：耕地“非(fei)农化”“非(fei)粮化”治(zhi)理难度有多大(da)？

程国强：近(jin)年来，中央和(he)地方在抓耕地“非(fei)农化”“非(fei)粮化”治(zhi)理方面采(cai)取了很多措施(shi)，取得显(xian)著成效。但这是一个非(fei)常复杂的问题，首先，经济利益削弱种粮积极性，农业经营(ying)、种粮的比较(jiao)效益低是导致耕地“非(fei)粮化”的根本动(dong)因。其次，一些“非(fei)粮化”的耕地种植(zhi)经济作物(wu)后，整治(zhi)难度大(da)、成本高，有的地方采(cai)取“一刀切(qie)”的方式，产生了很多值得反思的问题。再次，在协(xie)同监管上存在短板和(he)不足，没有形成系统有效的监管机制(zhi)。

加强整治(zhi)需严格耕地占补平衡管理并(bing)落实相关土地制(zhi)度改革(ge)要求。制(zhi)度建设方面，要加强耕地保护制(zhi)度建设，全(quan)面落实监管主(zhu)体责任(ren)，实行耕地保护党政同责。“非(fei)粮化”的一个重要原因是种粮比较(jiao)效益低，要采(cai)取综(zong)合措施(shi)，让农民种粮能挣钱、能得利。要深挖科(ke)技潜(qian)力，不管是加强土地整治(zhi)还是提(ti)高种粮收益，归(gui)根到底靠科(ke)技节本增效，通过提(ti)高单(dan)产、降低成本保障农民种粮收益，从根本上遏制(zhi)耕地“非(fei)粮化”冲动(dong)。

主(zhu)持人：您提(ti)到“严格耕地占补平衡管理”，具体怎么平衡？

程国强：在工业化、城镇(zhen)化推进过程中，占用多少耕地须补充多少耕地，这叫占补平衡。过去出现了一些偏差(cha)，比如，把好地占了，补的是差(cha)地，这叫“狸猫换太子”。中央经济工作会(hui)议提(ti)出“严格耕地占补平衡管理”，应该说要求更高了、措施(shi)更严了，通过提(ti)高占地成本、降低占地需求，争取少占地、不占地，尽可能不占好地。

具体怎么操作？一是明确耕地占补平衡原则，坚持“以补定(ding)占”，数量与质量并(bing)重，不能像过去一样(yang)占好地、补差(cha)地，这是原则性问题。二是进一步拓宽并(bing)补充耕地来源，尤其是开(kai)展(zhan)退化耕地的治(zhi)理，推进耕地后备资源开(kai)发。三(san)是加强耕地保护与监管，严格落实耕地保护制(zhi)度，加强耕地占补平衡责任(ren)考核，强化执法力度。四是提(ti)升(sheng)耕地质量，推进高标准农田(tian)建设，实施(shi)耕地质量保护与提(ti)升(sheng)行动(dong)。五是完善占补平衡落实机制(zhi)，改进占补平衡落实方式，明确各级政府的责任(ren)和(he)义务，确保可操作、能执行。

主(zhu)持人：确立(li)18亿亩耕地红线后，我国农业资源开(kai)发模式进行了怎样(yang)的调整？

程国强：农业资源开(kai)发主(zhu)要有三(san)个方面。一是对撂荒地进行综(zong)合利用，包(bao)括(kuo)对流转过程中无人耕种的土地，通过综(zong)合治(zhi)理来加强利用。二是改革(ge)耕地占补平衡制(zhi)度，将非(fei)农建设以及造林、种树、种果(guo)等各类占用耕地行为(wei)纳(na)入(ru)耕地占补平衡管理，通过实施(shi)“大(da)占补”，确保省(sheng)域内耕地总量实现动(dong)态平衡。三(san)是拓展(zhan)农业生产空间，树立(li)大(da)农业观、大(da)资源观，面向(xiang)整个国土资源开(kai)发农业资源，综(zong)合利用改造盐碱地等，创新开(kai)发模式。

农业科(ke)技创新要补上短板弱项(xiang)

主(zhu)持人：2024年中央农村工作会(hui)议提(ti)到“强化农业科(ke)技和(he)装备支撑”，我国农业科(ke)技创新水平如何？

程国强：从世界范围看，我国农业科(ke)技创新水平已迈入(ru)第一方阵，取得了显(xian)著进展(zhan)和(he)突破。全(quan)国农业科(ke)技进步贡献率(lu)已达63.2%，较(jiao)2012年的54.5%提(ti)高了近(jin)9个百分点。农作物(wu)良(liang)种覆(fu)盖率(lu)近(jin)年达到96%，对粮食增产的贡献率(lu)达45%。种业创新方面，小麦、玉米等都有创新品种，特别是玉米生物(wu)育种产业化快速发展(zhan)。农机装备水平提(ti)升(sheng)，我国农作物(wu)耕种收综(zong)合机械化率(lu)超过73%，小麦基本实现全(quan)程机械化，玉米、水稻的耕种收机械化率(lu)在80%以上，还有大(da)宗经济作物(wu)、设施(shi)农业、农产品初加工等领域，机械化水平也大(da)幅提(ti)高。农业生产从主(zhu)要依靠人力畜力向(xiang)依靠机械动(dong)力转变，为(wei)提(ti)高劳动(dong)生产率(lu)、土地产出率(lu)和(he)资源利用率(lu)发挥了非(fei)常重要的作用。

主(zhu)持人：有数据显(xian)示，我国每年有6000项(xiang)至7000项(xiang)农业科(ke)技成果(guo)面世，但成果(guo)转化率(lu)只有30%至40%，也就(jiu)是说，农业科(ke)技成果(guo)的转化率(lu)较(jiao)低，您怎么看？

程国强：确实，农业科(ke)技创新在取得重要成就(jiu)的同时，也还存在很多短板和(he)弱项(xiang)，你说的这个问题就(jiu)非(fei)常突出。

首先，科(ke)研成果(guo)与产业需求不匹配。高校(xiao)科(ke)研院所对农业科(ke)技创新的评价指标过于(yu)注重理论期刊、学术(shu)成果(guo)数量，很多成果(guo)不是为(wei)了满(man)足产业需要、现实需要，更多是为(wei)了发论文，怎样(yang)改变这个指挥棒是重要的科(ke)技体制(zhi)改革(ge)课(ke)题。另外，很多科(ke)学研究(jiu)缺乏(fa)市场导向(xiang)，有些成果(guo)具有较(jiao)高的创新价值与技术(shu)含量，但是怎么通过产业化应用产生经济效益，还缺乏(fa)必要的转化机制(zhi)，产学研用一体的链条没有建立(li)起来。

其次，缺乏(fa)有转化实力的主(zhu)体。我国农业企(qi)业规模较(jiao)小，盈利能力还比较(jiao)弱，对战略性、长期投资缺乏(fa)规划和(he)意愿。当然(ran)，农业科(ke)技成果(guo)转化确实周期长、风险高，让很多企(qi)业望(wang)而(er)却步。所以，需要吸引社会(hui)资本、金(jin)融机构进入(ru)，目前科(ke)技金(jin)融机制(zhi)创新相对来讲(jiang)还比较(jiao)滞后。

再次，推广体系不够完善。最需要技术(shu)的是基层(ceng)，而(er)基层(ceng)技术(shu)力量相对薄弱。目前农业科(ke)技推广主(zhu)要依靠政府主(zhu)导，缺乏(fa)市场化运(yun)作就(jiu)难以满(man)足多样(yang)化需求，怎样(yang)处理好政府与市场的关系，是完善科(ke)技创新体系、推广体系、转化体系要突破的一个重大(da)课(ke)题。

确保农民种粮增产增收

主(zhu)持人：又到一年春耕季，有一个问题大(da)家(jia)比较(jiao)关注，就(jiu)是“谁(shui)来种粮”？为(wei)什么反复强调健全(quan)种粮农民收益保障机制(zhi)？

程国强：随着农村人口老龄化，同时大(da)规模农业转移人口进入(ru)城市，“谁(shui)来种粮”的问题一直是个重大(da)课(ke)题。这也是为(wei)什么反复强调要推进农业经营(ying)体制(zhi)机制(zhi)创新、培育新型农业经营(ying)主(zhu)体。

从种粮的角度来看，由于(yu)农业是自然(ran)再生产和(he)经济再生产交织的产业，既(ji)面临市场风险，种的粮食能不能卖出去、卖个好价格没有办法把握，同时受自然(ran)风险影响非(fei)常大(da)，种粮农民困(kun)难比较(jiao)多、压(ya)力很大(da)。反复强调要健全(quan)种粮农民收益保障机制(zhi)，就(jiu)是要让农民种粮不亏本、有钱挣，这样(yang)才能有效提(ti)高和(he)保护他们种粮的积极性。

现在的问题是，种粮确实很难挣钱。首先，种粮成本持续上涨。相较(jiao)2004年，粮食生产成本增长了1.4倍左右，但亩均产值增长不到1倍，成本的上涨速度远远高于(yu)价格上涨。其次，现有政策为(wei)保护农民种粮积极性发挥了重要作用，但还有较(jiao)大(da)提(ti)升(sheng)空间。比如，有地的农户通过“一卡通”都能拿到农业补贴(tie)，而(er)不是根据种粮实际情况进行补贴(tie)，导致补贴(tie)政策效能不高；保险政策方面，主(zhu)要是完全(quan)成本保险和(he)种植(zhi)收入(ru)保险，在操作机制(zhi)上还有较(jiao)大(da)完善空间。再次，仍(reng)需探索适合我国国情的增收机制(zhi)。农民种粮后怎么让粮食增值？一些新型农业经营(ying)主(zhu)体的探索值得借鉴。我们在江西调研发现，除了生产环节，新型农业经营(ying)主(zhu)体还通过烘干、收储、物(wu)流、加工环节延伸粮食产业链，尽管也帮农户托管土地，但是不担心亏本，因为(wei)粮食收上来以后，通过加工销售可以实现大(da)幅度增值，从而(er)弥补上游的损失。所以，健全(quan)种粮农民收益保障机制(zhi)，除了强化政策保障，还要构建完整的粮食产业链，真正(zheng)让农民种粮增收。

“纵(zong)横结(jie)合”构建利益补偿机制(zhi)

主(zhu)持人：我国粮食生产布局是如何确定(ding)的？

程国强：基于(yu)我国农业资源条件(jian)，粮食生产形成了几大(da)区域。一个是粮食主(zhu)产区，全(quan)国共有13个主(zhu)产区，过去粮食生产相对比较(jiao)均衡，现在近(jin)80%的粮食在主(zhu)产区生产。一个是产销平衡区，粮食既(ji)不调出也不调进，产量和(he)销量相对平衡。还有一个是粮食主(zhu)销区，粮食产量和(he)需求存在缺口。从目前粮食生产布局来看，逐步向(xiang)粮食主(zhu)产区集中，由此带来的问题是，如果(guo)不能实现粮食均衡生产，意味着粮食主(zhu)产区的压(ya)力和(he)负担会(hui)越来越重，过去所说的“高产穷县”“粮食大(da)县、经济弱县”的趋势会(hui)越来越显(xian)著，进而(er)影响地方经济发展(zhan)。

产销平衡区、主(zhu)销区的产能逐步下降，不利于(yu)国家(jia)粮食安全(quan)保障。所以，要坚持粮食安全(quan)党政同责，在支持主(zhu)产区抓好粮食生产的同时，也要求产销平衡区、主(zhu)销区抓好粮食安全(quan)、粮食生产。

主(zhu)持人：粮食主(zhu)产区提(ti)供了全(quan)国超70%的粮食，但经济发展(zhan)普遍落后于(yu)主(zhu)销区，主(zhu)要原因是什么？

程国强：总的来讲(jiang)，主(zhu)产区为(wei)保障国家(jia)粮食安全(quan)作出了巨(ju)大(da)贡献，但也产生了一些溢出效应。一方面，按照全(quan)国主(zhu)体功能区规划，粮食主(zhu)产区作为(wei)提(ti)供农产品的主(zhu)体功能区，属于(yu)限制(zhi)开(kai)发区域，严格限制(zhi)进行大(da)规模的工业化生产和(he)城镇(zhen)化建设，严禁违(wei)规占用耕地从事非(fei)农建设，这在客观上限制(zhi)了城镇(zhen)化扩张。另一方面，由于(yu)种粮比较(jiao)效益低，付出了较(jiao)多发展(zhan)经济的机会(hui)成本。而(er)且，由于(yu)对粮食产量有要求，高标准农田(tian)建设等需要进行相应的资金(jin)配套，主(zhu)产区要动(dong)用财力来推动(dong)农业基础设施(shi)建设，别的发展(zhan)机会(hui)就(jiu)少一些。而(er)非(fei)主(zhu)产区可以有更多机会(hui)发展(zhan)二三(san)产业，经济发达，财政富(fu)裕(yu)，主(zhu)产区与其的差(cha)距会(hui)进一步拉大(da)。

主(zhu)持人：这种情况下，如何有效调动(dong)粮食主(zhu)产区重农抓粮积极性？

程国强：中央采(cai)取了很多措施(shi)，比如对产粮大(da)县实行以财政转移支付为(wei)主(zhu)的纵(zong)向(xiang)补偿机制(zhi)，对保护和(he)提(ti)高主(zhu)产区重农抓粮积极性发挥了重要作用。但是随着经济发展(zhan)，仅靠纵(zong)向(xiang)补偿不能满(man)足需求，还要调动(dong)非(fei)主(zhu)产区的积极性，因此提(ti)出建立(li)省(sheng)际横向(xiang)利益补偿机制(zhi)，也就(jiu)是主(zhu)销区对主(zhu)产区进行必要的利益补偿。

2024年中央农村工作会(hui)议提(ti)出，启动(dong)实施(shi)中央统筹下的粮食产销区省(sheng)际横向(xiang)利益补偿。也就(jiu)是说，除了纵(zong)向(xiang)利益补偿机制(zhi)，横向(xiang)利益补偿机制(zhi)也要尽快建立(li)。在这个过程中，应把握几个重点：怎样(yang)确定(ding)补贴(tie)额度，主(zhu)销区究(jiu)竟要拿多少钱来补偿主(zhu)产区；采(cai)取怎样(yang)的方式补偿；主(zhu)产区有多大(da)规模的资金(jin)需求要通过横向(xiang)补偿，补偿的标准是多少；等等。在政策实施(shi)过程中，要做好顶(ding)层(ceng)设计，特别是要在实际操作中把这些关键问题解决好。（本文来源：经济日报 主(zhu)持人：经济日报记者(zhe) 谢 慧）