二是土地市场化改革稳步推进。农村土地制度改革稳妥有序推进，试点(dian)集体经营性建设(she)用地入市流转，构(gou)建城乡统一(yi)的建设(she)用地市场，盘活农村闲置农房(fang)和宅(zhai)基地，赋予农民更加充分的财产权益。自然资源(yuan)部(bu)数据显(xian)示，2023年(nian)，全国350个县（市、区、旗）共试点(dian)完成农村集体经营性建设(she)用地入市719宗，成交(jiao)金额185.2亿元。

三是农业农村优先发展投入保障机制持续完善。中央预算内投资、地方政府专项债券支(zhi)持力度不(bu)断加大，土地出让收入用于农业农村的比例稳步提高。2012年(nian)至(zhi)2023年(nian)，国家财政用于农林水事务的支(zhi)出从1.2万亿元增至(zhi)2.4万亿元，全国涉农贷款余(yu)额从17.6万亿元增至(zhi)56.6万亿元。

四是现代流通(tong)体系逐步健全。县域商业体系加快建立(li)，乡村物流网络(luo)、数字化建设(she)水平稳步提升，截至(zhi)2023年(nian)末，累计建成1200多个县级公共寄(ji)递(di)配(pei)送中心、28.9万个村级寄(ji)递(di)物流综合服务站、19万个村邮站。2023年(nian)，全国农村网络(luo)零售额达2.5万亿元，农产品网络(luo)零售额5870.3亿元。

五是产业融合发展水平进一(yi)步提升。城乡产业布局优化、优势互(hu)补、关联紧密，打(da)造了一(yi)批产业融合发展平台，截至(zhi)目前，各地建设(she)优势特(te)色产业集群220个、国家现代农业产业园350个。2023年(nian)，农产品加工转化率达74%，农产品加工产值与农业总产值的比值为2.59∶1。随(sui)着产业链延伸、价值链提升、农业功能拓(tuo)展，农业与文化、旅游、康养等产业加快融合，休闲农业、农村电商等新产业、新业态、新模式层(ceng)出不(bu)穷，一(yi)二三产业融合呈(cheng)现新局面。

我国城乡融合发展成效显(xian)著(zhu)，但仍面临农村资源(yuan)要素激活不(bu)充分、公共资源(yuan)配(pei)置不(bu)均衡等问题。具体来看，城乡人口(kou)双向有序流动机制尚不(bu)健全，居住证制度与基本公共服务挂钩机制还不(bu)顺(shun)畅，户籍人口(kou)城镇化率低(di)于常住人口(kou)城镇化率；城乡二元土地制度破解(jie)难，不(bu)能有效满足城乡融合发展的土地需(xu)求(qiu)；农村金融市场发育(yu)较为滞后，融资难、融资贵(gui)等问题依然存在；闲置宅(zhai)基地、废弃的集体公益性建设(she)用地转变为集体经营性建设(she)用地入市仍存在一(yi)些堵点(dian)和难点(dian)，农村集体资产配(pei)置效率有待提升。

如何统筹推动城乡融合向更大规模、更深层(ceng)次、更高水平迈(mai)进，是新发展阶段亟待解(jie)决的一(yi)个重大课题。城乡融合通(tong)过要素自由流动优化资源(yuan)配(pei)置，进而实现分工分业和城乡经济社会(hui)协调发展，其核(he)心在于通(tong)过创新体制机制，从根本上破除城乡分割的体制弊端，既打(da)开城门(men)，也开放乡村，建立(li)统一(yi)的商品市场与要素市场，高效配(pei)置劳动、资本、土地和技术等要素，促进城乡要素从单向流动转向平等交(jiao)换(huan)、双向自由流动。

首先，健全农业转移人口(kou)市民化配(pei)套(tao)政策措施。推动财政转移支(zhi)付与农业转移人口(kou)市民化挂钩，完善中央财政农业转移人口(kou)市民化奖(jiang)励(li)资金制度，鼓励(li)人口(kou)净(jing)流入省份建立(li)健全省对下农业转移人口(kou)市民化奖(jiang)励(li)机制；完善奖(jiang)补政策，建立(li)省、市级财政资金对吸纳落户人数较多县（市、区）的投资补助机制，加大预算内投资支(zhi)持力度；在县域内按照常住人口(kou)规模统筹公共资源(yuan)配(pei)置，合理调整人口(kou)流入流出地区教师、医生等编制定额和基本公共服务设(she)施布局。

其次，进一(yi)步深化户籍制度改革。剥离户籍的附加福(fu)利，让户籍真正(zheng)回归人口(kou)登记管理功能。持续拓(tuo)宽农业转移人口(kou)在城市落户通(tong)道，提升城市开放度、包容性；城市落户政策要对租购(gou)房(fang)者同等对待，允许租房(fang)常住人口(kou)在公共户口(kou)落户；探索实施农民居住地登记备案制度，不(bu)改变户口(kou)性质，不(bu)影(ying)响(xiang)农村权益，消除其进城的后顾之忧。

再次，持续深化农村土地制度改革。完善承包地“三权分置”制度，探索承包权依法自愿有偿(chang)退出机制，强化对土地经营权的赋能和平等保护；加强探索宅(zhai)基地自愿有偿(chang)退出机制，考虑(lu)允许依法取得的宅(zhai)基地在较大范围内向符合条件的农村集体经济组织成员家庭转让；完善农村集体建设(she)用地制度，运用市场机制盘活乡村存量土地和低(di)效用地。

最后，建立(li)社会(hui)资本投资农业农村规范引导机制。明确社会(hui)资本作(zuo)为农业农村发展的协助者、参与者的基本定位，为资本下乡提供基础设(she)施、融资、用地、人才聘用等配(pei)套(tao)政策支(zhi)持，引导其投向短(duan)板弱项和关键环(huan)节；建立(li)城乡统一(yi)的产权流转交(jiao)易市场，健全产权价值评估、交(jiao)易流转机制，推动产权顺(shun)畅流转，促进要素融合发展。

发挥县域独特(te)优势汇聚强大动能

城乡融合，重点(dian)在县域。在城乡融合发展进程中，县域发挥了怎样的龙头带动作(zuo)用？

刘合光（中国农业科学院(yuan)农业经济与发展研(yan)究所研(yan)究员）：党(dang)的十八大以来，我国城乡差距逐步缩小，城乡融合程度不(bu)断加深。城乡发展进入新阶段，县域作(zuo)为重大突破口(kou)，成为推动城乡融合发展的重要支(zhi)撑(cheng)。

为什么说“城乡融合，重点(dian)在县域”？

首先，县域在城乡融合发展中占据重要位置。县域是推进城乡融合发展的腹地，我国县域国土面积占全国90%左右，人口(kou)比重超50%，在县域实现城乡融合发展，涉及空间广、人口(kou)多。县域作(zuo)为国民经济的基本单元，是城乡资源(yuan)要素流动和配(pei)置的枢纽(niu)，县域治(zhi)理是推进国家治(zhi)理体系和治(zhi)理能力现代化的重要一(yi)环(huan)，搞活县域经济，将有效促进城乡融合发展。

其次，县域是推进城乡融合发展的低(di)成本区域。物体总是沿着阻力最小的路径前进，社会(hui)发展同样沿着阻力最小的路径进发。从经济实力看，大中城市具有吸纳农业人口(kou)的潜力，但是农民落户大中城市成本较高，而县域可以较低(di)成本吸纳农民并提供有效公共产品供给，在推进城乡融合发展过程中具有较好的经济性。

再次，县域为城乡融合发展提供了关键的文化场域。在县域生活的广大人民群众具有强大的文化认同和紧密的情感链接，县域是他们(men)浸润其中的家园。以县域为切入点(dian)，可以充分发挥文化传承优势，在文化融合协同中坚(jian)持城乡一(yi)体，更好推进城乡经济社会(hui)融合发展。

在城乡融合发展进程中，县域的龙头带动作(zuo)用体现在以下方面。

一(yi)是优化资源(yuan)配(pei)置。通(tong)过实施“千万工程”，浙江省累计吸引超过3000亿元社会(hui)资本投入乡村，带动近百万农民就业。浙江经验充分证明，县域成为城市资源(yuan)向乡村辐射的前沿阵(zhen)地。作(zuo)为传统劳务输出大省的湖北(bei)，面对县（市）人口(kou)流动出现转折性变化，在返乡人口(kou)多于外出务工人口(kou)、县城人口(kou)快速增加的情况下，推动就地城镇化，开展城镇和产业“双集中”试点(dian)，形成了“人口(kou)集中、产业集聚、功能集成、要素集约”的发展态势，资源(yuan)配(pei)置进一(yi)步优化，有力促进了城乡融合发展。

二是统筹基础设(she)施建设(she)与公共服务供给。浙江省推动“千万工程”持续深化，在城乡基础设(she)施建设(she)方面有新突破，农村等级公路比例达100%，率先基本实现城乡同质饮水，5G网络(luo)实现重点(dian)行(xing)政村全覆盖(gai)。湖北(bei)省嘉鱼县在扩大公共服务供给方面表现突出，该县精准掌握群众返乡进城意(yi)愿和需(xu)求(qiu)，制定出台17项综合性民生政策，优化服务供给，对标地级市标准，推进紧密型教联体、医共体、养联体，让农村群众享受到大城市品质的公共服务。

三是统筹城乡基层(ceng)治(zhi)理。以县域为突破口(kou)推进城乡治(zhi)理一(yi)体化，便于构(gou)建区域联动、上下协同、全面覆盖(gai)、精细(xi)管理的共建共治(zhi)共享的城乡基层(ceng)治(zhi)理格局。以浙江省嘉兴市为例，该市深入推进数字化基层(ceng)治(zhi)理，以一(yi)块智慧(hui)大屏让消防、安防等数据信(xin)息实时(shi)展现，同时(shi)建立(li)“立(li)方众治(zhi)”平台，矛盾处理、小区管理、垃圾(ji)分类(lei)等都纳入平台，并融合多元主体实现共治(zhi)共享，有效提高了社区治(zhi)理的精准性。

四是夯实产业基础支(zhi)撑(cheng)。城乡融合发展，产业是支(zhi)撑(cheng)。湖北(bei)省积极发展县域富民产业，着力做(zuo)好“土特(te)产”文章、发展精深加工、促进农旅融合，持续强化农业品牌培(pei)育(yu)，围绕重点(dian)农业产业链出台了“虾十条”“米九条”“茶十条”等优势产业政策，目前全省85个涉农县市区均有1个至(zhi)2个主推区域品牌，为城乡融合发展夯实了产业基础支(zhi)撑(cheng)。

推动县域在城乡融合发展中释放更强大动能，一(yi)方面，要引入增量主体、注(zhu)入合作(zuo)发展的新生力量。可考虑(lu)把东(dong)西部(bu)合作(zuo)经验创新性运用于统筹推进县域城乡融合发展；采取“千校(xiao)兴镇”“万企兴万村”“科技小院(yuan)”等方式，把有实力的科技主体和教育(yu)主体引入县域；以建立(li)“强村公司(si)”和“强镇公司(si)”的方式，激活县域沉睡的资源(yuan)和资产。另一(yi)方面，要加强规划布局。科学预判城乡人口(kou)变动趋势、尊重城乡经济社会(hui)发展规律，提高规划的科学性和全局协同性，通(tong)盘考虑(lu)土地利用、产业发展、居民点(dian)建设(she)等任务；坚(jian)持城乡一(yi)体，提升村庄规划编制和城镇建设(she)规划的协调性；统筹规划和优化城乡产业发展、基础设(she)施和公共服务布局。此外，需(xu)进一(yi)步完善体制机制，为县域城乡融合发展赋能。构(gou)建开放创新的发展机制，通(tong)过开发新要素、推进要素优化组合、强化体制机制改革，为城乡融合发展增活力、添动力；构(gou)建合作(zuo)共赢的发展机制，在教育(yu)、医疗卫生、养老保障等方面推动形成城乡发展共同体；构(gou)建绿色协调的发展机制，以资源(yuan)节约、环(huan)境友好的方式推进城乡建设(she)，拓(tuo)宽城乡发展空间，塑造要素有序自由流动、基本公共服务均等化、资源(yuan)环(huan)境可承载的城乡融合发展新格局。

持续释放融合发展试验区示范效应

2019年(nian)，国家发展改革委等部(bu)门(men)确定11个国家城乡融合发展试验区，各试验区深入探索、先行(xing)先试，形成了哪些可推广的典型经验？

高鸣（农业农村部(bu)农村经济研(yan)究中心研(yan)究员）：国家城乡融合发展试验区先行(xing)先试，主要聚焦于建立(li)城乡有序流动的人口(kou)迁徙制度、搭建城乡产业协同发展平台、健全农民持续增收体制机制等11项重点(dian)任务，积极探索具有可复制、可推广价值的典型经验。近年(nian)来，各试验区围绕重点(dian)任务，坚(jian)持农业农村优先发展，守正(zheng)创新、先立(li)后破，深入探索城乡融合发展体制机制改革，取得显(xian)著(zhu)成效，改革试验区的示范带动效应得到充分释放。

试验区内人口(kou)流动更加合理有序，土地、资金、技术等要素在城乡之间双向自由流动的制度性通(tong)道基本打(da)通(tong)，经济增速保持在较快区间，资源(yuan)利用效率、要素配(pei)置效率持续提升。试验区内城乡产业发展更加协同、农民持续增收的体制机制不(bu)断优化，城乡居民之间收入、生活水平差距逐步缩小，为促进农民农村共同富裕提供了重要支(zhi)撑(cheng)。

党(dang)的二十届三中全会(hui)和2024年(nian)中央经济工作(zuo)会(hui)议对城乡融合发展作(zuo)出重要部(bu)署，凸(tu)显(xian)了重塑城乡关系的重要性、紧迫性。总结推广国家城乡融合发展试验区的典型经验，有利于在更大范围内释放改革效应，为构(gou)建城乡融合发展新格局提供支(zhi)撑(cheng)。

一(yi)是聚焦人才、土地、资金等要素，不(bu)断健全有利于城乡要素双向流动和平等交(jiao)换(huan)的体制机制。消弭城乡之间的要素流动限制，是建设(she)全国统一(yi)大市场、构(gou)建新发展格局的重要内容。各试验区充分发挥经济体制改革的牵引作(zuo)用，不(bu)断破除妨碍城乡要素合理配(pei)置的体制机制壁垒，促进各类(lei)要素更多向乡村流动，努力在乡村形成人才、土地、资金、产业、信(xin)息汇聚的良性循(xun)环(huan)。河南省许昌市大力推行(xing)科技副乡（镇）长制度，累计选派超过150名专家人才到基层(ceng)服务，促进科技成果转化服务加速下沉农村；制定农村集体经营性建设(she)用地入市实施办法，2020年(nian)以来累计入市交(jiao)易农村集体经营性建设(she)用地共21宗、789.22亩，成交(jiao)金额3.89亿元。实践证明，重塑新型城乡关系，需(xu)持续打(da)通(tong)城乡要素双向流动和平等交(jiao)换(huan)的制度性通(tong)道，不(bu)断形成有利于乡村发展的健全的要素市场。

二是推动特(te)色产业加速集聚，持续完善有利于乡村经济多元化发展的体制机制。产业振(zhen)兴是乡村振(zhen)兴的重中之重，产业融合是推动城乡融合的重要举措。各试验区依托当地资源(yuan)禀赋和特(te)色优势，聚焦“土特(te)产”，搭建城乡产业协同发展平台，培(pei)育(yu)新产业新业态，提升价值链、完善利益链，做(zuo)大做(zuo)强特(te)色产业取得明显(xian)成效。重庆市大力培(pei)育(yu)“一(yi)主两辅”乡村生态特(te)色产业，着力开展品牌建设(she)并推进集聚发展，累计建设(she)国家优势特(te)色产业集群9个、现代农业产业园12个、农业产业强镇39个，全市生态特(te)色产业综合产值达5200亿元。实践证明，产业是发展的根基，走城乡融合发展之路，需(xu)充分挖掘地方特(te)色、强化产业协同、健全利益联动机制，以城乡产业协同发展引领乡村经济多元化发展。

三是促进城乡基础设(she)施一(yi)体化发展、基本公共服务均等化供给，深入探索有利于公共资源(yuan)高效合理配(pei)置的体制机制。各试验区坚(jian)持把公共基础设(she)施建设(she)的重点(dian)放在乡村，开展城乡基础设(she)施统一(yi)规划建设(she)和管护；推动公共服务、社会(hui)事业向农村延伸覆盖(gai)，推进城乡基本公共服务实现标准统一(yi)和提升。江西省鹰潭市统筹推进城乡基础设(she)施布局，全面构(gou)建城乡供水、污水处理、公路交(jiao)通(tong)、电商物流、垃圾(ji)处理“五张网”；通(tong)过整乡或整村组建物业中心、聘请物业公司(si)等方式，为农民提供卫生保洁、农机租赁、农具停放、水电安装等优质便捷的服务，实现“物业进乡村”全覆盖(gai)。实践证明，推动城乡融合发展见实效，需(xu)聚焦基础设(she)施和公共服务等农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，抓好办成一(yi)批重点(dian)实事，着力提高其获(huo)得感、幸福(fu)感、安全感。

四是拓(tuo)宽增收致(zhi)富渠道，加快形成有利于农民收入持续增长的体制机制。各试验区不(bu)断强化现代农民职业技能培(pei)训(xun)，完善农民工输出地与输入地的劳务对接机制，确保农民工与城镇职工享有平等的就业权利，深化农村集体产权制度改革，多措并举促进农民增收致(zhi)富。江苏宁锡常接合片区以推动高质量充分就业提高工资性收入、以支(zhi)持多元化创业提高经营性收入、以完善强农惠农富农支(zhi)持制度提高转移性收入、以深化产权制度改革提高财产性收入，2023年(nian)试验片区内5区（市）的农民收入均值达37884元，比2019年(nian)提高35.57%，是全国城乡收入差距最小的地区之一(yi)。实践证明，构(gou)建城乡融合发展新格局，要坚(jian)持以人民为中心的发展思想，实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益，千方百计拓(tuo)宽农民增收致(zhi)富渠道，促进农民农村共同富裕。 （来源(yuan)：经济日报）