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2025年(nian)中央一号文件提出，统筹县域城乡规(gui)划布(bu)局，顺应人口变化趋势，推动乡村全面振(zhen)兴与新(xin)型城镇化有(you)机(ji)结合，发挥县乡国土空(kong)间规(gui)划的(de)空(kong)间统筹和要素保(bao)障作用，促进城乡产业(ye)发展、基础设施、公共(gong)服务一体化。而在前不久(jiu)，中共(gong)中央、国务院印发的(de)《乡村全面振(zhen)兴规(gui)划（2024-2027年(nian)）》（以下简称《规(gui)划》）更明确(que)提出，“率先在县域内破除城乡二元结构”。怎样才(cai)能率先在县域内破除城乡二元结构？未来的(de)县域又该如何发展？新(xin)京报记者(zhe)采访了中国农业(ye)大学教(jiao)授、国家现代农业(ye)产业(ye)技术体系产业(ye)经济首席科学家韩一军。
韩一军。受访者(zhe)供图
新(xin)一轮农业(ye)转移(yi)人口市民化行动实施
中央一号文件指(zhi)出，健全农业(ye)转移(yi)人口市民化机(ji)制。而在《规(gui)划》中，则更具(ju)体地(di)提出，“实施新(xin)一轮农业(ye)转移(yi)人口市民化行动”。韩一军说，这说明，城乡融合发展到了关键时刻，在推动乡村全面振(zhen)兴中发挥着极其独特的(de)作用。
从农业(ye)国家转型为现代化国家，过去(qu)数十年(nian)中，工农城乡关系一直是(shi)国家治理的(de)重点。从新(xin)中国成立后，农业(ye)支持(chi)工业(ye)，乡村支持(chi)城市，到本世纪初这种(zhong)关系出现反转，开始构建以工补农、以城带乡，十八大之后进一步创新(xin)提出工农互惠、城乡一体。
韩一军说，“二十大进一步提出，城乡融合发展是(shi)中国式现代化的(de)必(bi)然要求，必(bi)须统筹新(xin)型工业(ye)化、新(xin)型城镇化和乡村全面振(zhen)兴，全面提高(gao)城乡规(gui)划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差(cha)别(bie)，促进城乡共(gong)同繁荣发展。应该说，新(xin)的(de)《规(gui)划》既是(shi)对二十大和二十届三中全会精神的(de)具(ju)体贯彻(che)落实，也是(shi)对推进我(wo)国城乡深度融合的(de)谋篇布(bu)局，是(shi)时间表，也是(shi)路线图，城乡关系又有(you)了新(xin)的(de)定位。”
《规(gui)划》提出的(de)“实施新(xin)一轮农业(ye)转移(yi)人口市民化行动”，可以看作是(shi)城乡持(chi)续(xu)融合的(de)重要举措。韩一军介绍，包括规(gui)划中提出的(de)完善(shan)“人地(di)钱挂钩”政策，推动城镇基本公共(gong)服务覆盖全部常住人口等，都是(shi)农业(ye)转移(yi)人口市民化的(de)途径，“事实上，2024年(nian)城镇化率已达到67%，我(wo)国的(de)城镇化已经到了中后期，尽管未来还会有(you)大量农业(ye)人口进入(ru)城镇，但同时，在一些(xie)大城市，已经出现了城市老(lao)年(nian)人口向乡村流动的(de)逆城市化现象。”
破除城乡二元结构，县域为何成为突破点
2025年(nian)中央一号文件提出，“顺应人口变化趋势，推动乡村全面振(zhen)兴与新(xin)型城镇化有(you)机(ji)结合”。《规(gui)划》进一步明确(que)指(zhi)出，“率先在县域内破除城乡二元结构，一体推进城镇和乡村规(gui)划、建设和治理，推动城乡基本公共(gong)服务均等化。”
这也是(shi)我(wo)国首次提出在县域内破除城乡二元结构。
“在中国，县域是(shi)非常重要的(de)行政单元，也是(shi)非常特殊的(de)经济区域。”韩一军介绍，“2013年(nian)到2023年(nian)之间，县域的(de)国民生(sheng)产总值大约占全国GDP的(de)一半(ban)左右，县域占全国90%的(de)国土面积、52%以上的(de)人口，县城还是(shi)城乡之间的(de)连接点、纽带中枢，天然具(ju)有(you)城乡融合发展优势。”
如何在县域内破除二元结构？韩一军说，“规(gui)划中首次提出优化城乡发展格(ge)局、提出在县域内破除城乡二元结构，这就意味着，未来要在县域内部率先实施更多(duo)融合发展的(de)政策措施，比如土地(di)、资金、人才(cai)、管理以及数据等各种(zhong)要素更加畅通流动。”
公共(gong)服务的(de)差(cha)异，是(shi)社会关注的(de)焦点，也是(shi)消除城乡差(cha)距的(de)重要领域。韩一军说，“基础设施和公共(gong)服务，都是(shi)农业(ye)农村现代化的(de)重要部分，这些(xie)年(nian)来，我(wo)国的(de)乡村水电路气网等硬件设施建设取得了明显成效，绝(jue)大部分地(di)方，实现了硬化路入(ru)户，自(zi)来水、天然气也越来越向乡村普及。这方面的(de)建设仍在持(chi)续(xu)，未来乡村的(de)生(sheng)活和居(ju)住环境也更优越。在公共(gong)服务方面，农民更加关注教(jiao)育、医疗、养老(lao)等内容，规(gui)划提出的(de)破除城乡二元结构，意味着需要给农村的(de)教(jiao)育、医疗和养老(lao)等领域持(chi)续(xu)加大投入(ru)，城乡公共(gong)服务的(de)均等化呈加快趋势。”
乡村六大产业(ye)，有(you)五类需要城乡融合
针(zhen)对县域发展，多(duo)个中央一号文件中都曾特别(bie)提及。今年(nian)的(de)中央一号文件中，也仍然提出要着力壮(zhuang)大县域富民产业(ye)。
韩一军介绍，目前，全国县域经济的(de)规(gui)模(mo)达到60万(wan)亿元左右，我(wo)国农业(ye)产业(ye)及其相关产业(ye)，大约占GDP的(de)16.24%，其中大部分布(bu)局在县域。与此同时，县域还是(shi)消费(fei)潜力巨(ju)大的(de)市场，2023年(nian)，中国县域社会消费(fei)品零售总额占比46.3%。有(you)预测显示，到2030年(nian)，中国有(you)66%的(de)个人消费(fei)增量都将来自(zi)县域。
2019年(nian)发布(bu)的(de)《国务院关于促进乡村产业(ye)振(zhen)兴的(de)指(zhi)导(dao)意见》中，将乡村产业(ye)归纳为现代种(zhong)养业(ye)、乡土特色产业(ye)、农产品加工流通业(ye)、乡村休闲旅(lu)游业(ye)、乡村新(xin)型服务业(ye)、乡村信息产业(ye)六大类。韩一军介绍，这六大类产业(ye)，除了第(di)一个种(zhong)养业(ye)之外(wai)，其余五类的(de)发展，本质上都需要进一步破除县域内的(de)二元结构，这也是(shi)今年(nian)的(de)中央一号文件和《规(gui)划》共(gong)同强调的(de)。比如中央一号文件提出，“开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的(de)全域土地(di)综合整治”。《规(gui)划》中则提出，“构建城乡统一的(de)建设用地(di)市场”。举例来说，发展农产品加工业(ye)，最大的(de)难题可能就是(shi)用地(di)，在城乡二元结构下，很难解决，但通过统一的(de)要素市场，就有(you)可能解决这个问题。
县域的(de)未来，城乡融合的(de)图景
2018年(nian)，我(wo)国出台首个《国家乡村振(zhen)兴战略规(gui)划（2018-2022年(nian)）》，而前不久(jiu)印发的(de)《乡村全面振(zhen)兴规(gui)划（2024-2027年(nian)）》，是(shi)我(wo)国的(de)第(di)二个乡村振(zhen)兴规(gui)划。要理解今年(nian)的(de)中央一号文件，就要放在乡村全面振(zhen)兴规(gui)划的(de)大背景下深刻领会。
韩一军介绍，和第(di)一个规(gui)划相比，此次发布(bu)的(de)规(gui)划更加具(ju)体和明确(que)，比如提出了2027和2035两个年(nian)度目标，到2027年(nian)，乡村振(zhen)兴战略提出已经10年(nian)，所以规(gui)划提出要取得突破性进展，2035年(nian)是(shi)我(wo)国全面实现社会主义(yi)现代化，这最后的(de)阶段中，实现农业(ye)农村现代化是(shi)重中之重。
而要实现这一目标，县域的(de)发展无疑是(shi)最重要的(de)部分。韩一军介绍，从产业(ye)发展的(de)角度看，乡村产业(ye)仍面临着许多(duo)挑战，比如人才(cai)，乡村现代产业(ye)需要更多(duo)专业(ye)的(de)人才(cai)，从哪里来？要从城市来。在过去(qu)，城乡之间的(de)差(cha)别(bie)，使(shi)得乡村的(de)吸(xi)引力不足，而乡村产业(ye)的(de)发展程度，也不足以吸(xi)引足够的(de)人才(cai)。除了人才(cai)，还有(you)资金、市场。韩一军说，从资金上来说，需要吸(xi)引更多(duo)社会力量加入(ru)，也必(bi)然要求城乡融合进一步推进、二元壁垒进一步破除。
“随着产业(ye)、文化、人才(cai)、组织、生(sheng)态五大振(zhen)兴的(de)不断(duan)推进，乡村的(de)活力会一点点回来，这个活力的(de)根基，基于产业(ye)发展，而产业(ye)的(de)发展，必(bi)然会进一步加快城乡融合的(de)进程。我(wo)相信，未来乡村会越来越美，基础设施会越来越完善(shan)，公共(gong)服务会越来越丰(feng)富，必(bi)将吸(xi)引越来越多(duo)的(de)城里人，去(qu)乡村创新(xin)创业(ye)，这样我(wo)国城乡深度融合的(de)目标也就实现了。”韩一军说。
新(xin)京报记者(zhe) 周怀宗
编辑 张树婧 校对 李立军