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【观察者网专栏作者 洪中】
本周末，德国大选将拉开帷幕，经济、移民(min)、俄乌也成为近日德国国内讨论(lun)的热点话题。特(te)别是近期因移民(min)问(wen)题引发(fa)的阿沙芬堡案，更激起了德国社(she)会、媒体和政界关于如何应对难民(min)问(wen)题的热烈讨论(lun)。各政治党派对这一(yi)恶(e)性事件的立(li)场，可(ke)能对选民(min)的投票(piao)意向产生重大影响(xiang)。
1月22日，一(yi)名(ming)28岁的阿富汗男子持刀袭击了一(yi)队正在(zai)游玩的幼儿园儿童，包(bao)括1名(ming)儿童在(zai)内2人身亡，另有2人重伤(shang)。图为警察在(zai)阿沙芬堡案发(fa)现场德国国家(jia)电视一(yi)台
作为当前(qian)德国最大的反对党，基督教民(min)主联盟/基督教社(she)会联盟（以(yi)下简称“联盟党”）的总理候选人梅(mei)尔茨决定主动出击，在(zai)阿沙芬堡事件发(fa)生二天后，就提出了一(yi)项五(wu)点计划提案，要求现任政府收紧难民(min)政策。
该五(wu)点计划的核心内容包(bao)括：
1）在(zai)德国与邻(lin)国接壤的所有边境实施永久(jiu)性检查。
2）拒绝所有未持有效入境证件的非欧盟公民(min)入境，包(bao)括寻求政治庇护者，理由是他们在(zai)德国的邻(lin)国已不再(zai)面临直接迫害(hai)。
3）依法应当被(bei)驱逐出境的人员不得自由行(xing)动，必须拘留(liu)，以(yi)确保(bao)顺利遣返(fan)。
4）联邦政府须加强对各州的遣返(fan)支持，联邦警察将被(bei)赋予更大权限，可(ke)直接向法院申请“遣返(fan)保(bao)障拘留(liu)”或“出境准备拘留(liu)”。
5）依法应当被(bei)驱逐出境且有犯罪记录或被(bei)认定为公共安全威胁的人员，可(ke)被(bei)无限期拘留(liu)，直至其自愿离境或被(bei)强制驱逐。
1）在(zai)德国与邻(lin)国接壤的所有边境实施永久(jiu)性检查。
2）拒绝所有未持有效入境证件的非欧盟公民(min)入境，包(bao)括寻求政治庇护者，理由是他们在(zai)德国的邻(lin)国已不再(zai)面临直接迫害(hai)。
3）依法应当被(bei)驱逐出境的人员不得自由行(xing)动，必须拘留(liu)，以(yi)确保(bao)顺利遣返(fan)。
4）联邦政府须加强对各州的遣返(fan)支持，联邦警察将被(bei)赋予更大权限，可(ke)直接向法院申请“遣返(fan)保(bao)障拘留(liu)”或“出境准备拘留(liu)”。
5）依法应当被(bei)驱逐出境且有犯罪记录或被(bei)认定为公共安全威胁的人员，可(ke)被(bei)无限期拘留(liu)，直至其自愿离境或被(bei)强制驱逐。
这五(wu)点计划内容曝光后，立(li)即引发(fa)左派阵营的强烈反对。目前(qian)，联邦议会中的左派阵营包(bao)括执(zhi)政党社(she)会民(min)主党和绿(lu)党，以(yi)及在(zai)野的左翼党。
梅(mei)尔茨五(wu)点计划中的第一(yi)点要求在(zai)德国所有边境实施永久(jiu)性检查，这实际上违(wei)背了《申根条约》的精神及欧盟内部边境自由流通的原则。欧盟的难民(min)政策规定，应在(zai)欧盟外部边境实施严格检查，入境难民(min)需就近登记申请庇护，而在(zai)庇护申请审核期间，难民(min)应按照比例(li)在(zai)各成员国内分摊安置。
按照这一(yi)政策规定，寻求庇护者其实很难穿(chuan)越其他成员国，直接抵(di)达地处欧盟中部的德国申请避难。作为欧盟大国，德国在(zai)难民(min)安置比例(li)上承(cheng)担较大份额，但仍远(yuan)低于当前(qian)实际接纳的难民(min)数量。
尽管欧盟的难民(min)政策表面上公平合(he)理，实际执(zhi)行(xing)中却问(wen)题重重。地中海沿岸国家(jia)，尤其是希腊和意大利，成为中东(dong)和非洲难民(min)的主要登陆点。陆地边境可(ke)筑墙(qiang)封锁(suo)，但面对海上难民(min)潮(chao)，欧盟边防警察难以(yi)有效阻止登陆。一(yi)旦难民(min)踏上欧盟土(tu)地，欧盟便有义务接受其避难申请，而不可(ke)能将其强行(xing)重新推入海中。
虽(sui)然(ran)来(lai)自中东(dong)和非洲的难民(min)大多因战乱、宗教或政治迫害(hai)而流离失(shi)所，但是他们希望(wang)在(zai)经济条件更优越的国家(jia)寻求庇护。希腊、克罗地亚及其他巴尔干国家(jia)，为了减少自身负担，往往默许难民(min)继续向欧盟腹地迁移。
最具戏剧性的一(yi)幕发(fa)生在(zai)2015年9月至10月，近三十万难民(min)“兵临城下”，迫使时任德国总理默克尔“开门投降”。这一(yi)年，德国共接收了89万名(ming)难民(min)，主要来(lai)自阿富汗、叙利亚和伊拉克。
尽管欧盟承(cheng)诺接纳因战乱而来(lai)到欧洲的难民(min)，但欧盟各国在(zai)安置难民(min)问(wen)题上立(li)场分歧，互不相(xiang)让。匈牙利和波兰更是公开声明拒绝接受任何难民(min)安置。
梅(mei)尔茨在(zai)提案中指出，既然(ran)欧盟无法执(zhi)行(xing)自身制定的难民(min)政策，德国只能依靠自身力量改变现状。左派阵营则认为，如果采纳梅(mei)尔茨的主张，实质上是削弱欧盟根基，长远(yuan)来(lai)看可(ke)能导致欧盟的瓦(wa)解。
一(yi)条充气船上载着129名(ming)难民(min)漂渡(du)地中海德国新闻(wen)社(she)
梅(mei)尔茨五(wu)点计划中的第二点，实际上意味着德国不再(zai)直接接受任何难民(min)，包(bao)括寻求政治庇护者。由于德国在(zai)二战期间大规模迫害(hai)犹太人和政治异见者，部分幸存者设法逃离，他们在(zai)包(bao)括中国在(zai)内的多个国家(jia)获得了政治庇护。因此，战后德国在(zai)基本法第16a条中明确规定：受政治迫害(hai)者享有庇护权。
德国左派阵营认为，向所有政治避难者提供庇护，是德国对历史反省和伦理责任的体现。如今(jin)若放弃这一(yi)承(cheng)诺，无异于偏离德国长期以(yi)来(lai)对二战历史的深刻检讨与“永不再(zai)犯”的基本立(li)场。
梅(mei)尔茨五(wu)点计划中的第三点和第五(wu)点，要求德国政府对所有应被(bei)遣返(fan)的难民(min)实施拘留(liu)，直至他们被(bei)遣返(fan)出境。这一(yi)要求首先与现行(xing)法律(lu)相(xiang)冲突。
目前(qian)，对应被(bei)遣返(fan)的难民(min)进(jin)行(xing)拘留(liu)的法律(lu)依据是针对外国人的《居留(liu)法》。但《居留(liu)法》第62条明确规定，只有在(zai)其他方式无效的情况下才可(ke)实施拘留(liu)，而且对于有未成年人的家(jia)庭，原则上不得实施拘留(liu)。显然(ran)，这一(yi)法律(lu)条款背后的考量是人道主义原则。
根据《居留(liu)法》第62条，拘留(liu)分为“出境准备拘留(liu)”和“遣返(fan)保(bao)证拘留(liu)”。出境准备拘留(liu)适用于遣返(fan)判决已定但仍在(zai)组织实施的非法移民(min)，最长不得超过(guo)六周。遣返(fan)保(bao)证拘留(liu)针对有潜逃嫌疑，且遣返(fan)判决将在(zai)三个月内作出的非法移民(min)，最长也就十八个月。
梅(mei)尔茨提出的“对所有应被(bei)遣返(fan)的难民(min)实施拘留(liu)，且可(ke)以(yi)无限期拘留(liu)”，显然(ran)不符合(he)现行(xing)法律(lu)。此外，无论(lun)是“出境准备拘留(liu)”还(hai)是“遣返(fan)保(bao)证拘留(liu)”，都属于行(xing)政拘留(liu)，关押场所不是普通监狱，而是专门设立(li)的“遣返(fan)人员拘留(liu)所”。如果按照梅(mei)尔茨的设想，德国需要新建大量这样的拘留(liu)设施。梅(mei)尔茨自己也清楚(chu)，他的这一(yi)设想在(zai)短期内是无法实现的。
梅(mei)尔茨五(wu)点计划中的第四点，要求赋予联邦警察直接向法院提出拘留(liu)申请的权利。然(ran)而，按照现行(xing)法律(lu)，只有外国人管理局才有权提出此类申请。梅(mei)尔茨的本意是绕过(guo)外国人管理局，减少行(xing)政扯(che)皮，提高执(zhi)行(xing)效率。但这一(yi)做法破(po)坏了德国当前(qian)“公、检、法”和政府机构之间的分权平衡，直接扩大了警察的司法影响(xiang)力。
此外，德国左翼精英对扩大警察权限一(yi)直保(bao)持高度(du)警惕，因为他们仍记得希特(te)勒时代盖世太保(bao)的历史。
梅(mei)尔茨在(zai)联邦议会解释五(wu)点计划提案德国联邦议会
按德国现行(xing)法律(lu)来(lai)看，难民(min)本不该成为德国社(she)会的一(yi)个大问(wen)题。避难者入境后申请庇护，住在(zai)政府安置的住所等待外国人管理局的决定。如果申请获批，他们可(ke)以(yi)合(he)法居留(liu)并工作；如果申请被(bei)拒，必须自行(xing)离境或被(bei)强制遣返(fan)。如果避难者不服外国人管理局的决定，可(ke)以(yi)向法院上诉。
但在(zai)实际操作中，各联邦州外国人管理局的办事效率差(cha)距极大。据媒体报(bao)道，莱法州平均只需5个月，而勃兰登堡州则长达39个月。如果避难申请者不服，继续上诉到法院，案件再(zai)拖上几年是常有的事。
人手不足是外国人管理局和法院办案缓慢的主要原因，而由于德国政府财政紧张，这一(yi)问(wen)题长期得不到解决。在(zai)这漫长的等待中，一(yi)些避难者心理崩溃，患上精神疾病；一(yi)些人受极端思想影响(xiang)，最终(zhong)走上极端化的道路，其实并不足为奇。