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【观察者网专(zhuan)栏作者 洪(hong)中】
本周末，德国大(da)选将拉开(kai)帷(wei)幕，经济、移民、俄(e)乌(wu)也成为近日德国国内讨论的热点话(hua)题。特(te)别是近期因移民问题引发的阿沙芬堡案，更(geng)激起了德国社会、媒体和(he)政界关于如何应(ying)对难民问题的热烈讨论。各政治(zhi)党派对这一恶性事件的立场，可能(neng)对选民的投票意向产生重大(da)影响。
1月22日，一名28岁的阿富汗男子(zi)持刀袭击了一队正在(zai)游玩的幼儿(er)园儿(er)童，包括1名儿(er)童在(zai)内2人身亡，另有2人重伤。图为警(jing)察在(zai)阿沙芬堡案发现(xian)场德国国家电视一台
作为当前德国最大(da)的反对党，基督(du)教民主联(lian)盟/基督(du)教社会联(lian)盟（以下简称(cheng)“联(lian)盟党”）的总理候选人梅尔(er)茨(ci)决定主动出击，在(zai)阿沙芬堡事件发生二天(tian)后，就(jiu)提出了一项五点计划提案，要(yao)求现(xian)任(ren)政府收紧(jin)难民政策。
该五点计划的核心内容包括：
1）在(zai)德国与邻国接壤(rang)的所有边境(jing)实施永久性检查(cha)。
2）拒绝所有未持有效(xiao)入(ru)境(jing)证件的非欧盟公民入(ru)境(jing)，包括寻求政治(zhi)庇护者，理由是他们在(zai)德国的邻国已不(bu)再面临直接迫害。
3）依法应(ying)当被(bei)驱逐出境(jing)的人员不(bu)得(de)自由行动，必须(xu)拘(ju)留，以确(que)保(bao)顺利遣返。
4）联(lian)邦政府须(xu)加强对各州的遣返支持，联(lian)邦警(jing)察将被(bei)赋予(yu)更(geng)大(da)权限，可直接向法院申请“遣返保(bao)障拘(ju)留”或“出境(jing)准备拘(ju)留”。
5）依法应(ying)当被(bei)驱逐出境(jing)且有犯罪记录或被(bei)认定为公共(gong)安全威胁的人员，可被(bei)无限期拘(ju)留，直至(zhi)其自愿离境(jing)或被(bei)强制驱逐。
1）在(zai)德国与邻国接壤(rang)的所有边境(jing)实施永久性检查(cha)。
2）拒绝所有未持有效(xiao)入(ru)境(jing)证件的非欧盟公民入(ru)境(jing)，包括寻求政治(zhi)庇护者，理由是他们在(zai)德国的邻国已不(bu)再面临直接迫害。
3）依法应(ying)当被(bei)驱逐出境(jing)的人员不(bu)得(de)自由行动，必须(xu)拘(ju)留，以确(que)保(bao)顺利遣返。
4）联(lian)邦政府须(xu)加强对各州的遣返支持，联(lian)邦警(jing)察将被(bei)赋予(yu)更(geng)大(da)权限，可直接向法院申请“遣返保(bao)障拘(ju)留”或“出境(jing)准备拘(ju)留”。
5）依法应(ying)当被(bei)驱逐出境(jing)且有犯罪记录或被(bei)认定为公共(gong)安全威胁的人员，可被(bei)无限期拘(ju)留，直至(zhi)其自愿离境(jing)或被(bei)强制驱逐。
这五点计划内容曝光后，立即(ji)引发左派阵营的强烈反对。目前，联(lian)邦议会中的左派阵营包括执政党社会民主党和(he)绿党，以及在(zai)野(ye)的左翼党。
梅尔(er)茨(ci)五点计划中的第一点要(yao)求在(zai)德国所有边境(jing)实施永久性检查(cha)，这实际上(shang)违背了《申根条约》的精神及欧盟内部边境(jing)自由流通的原则。欧盟的难民政策规定，应(ying)在(zai)欧盟外(wai)部边境(jing)实施严格检查(cha)，入(ru)境(jing)难民需就(jiu)近登记申请庇护，而(er)在(zai)庇护申请审核期间(jian)，难民应(ying)按照比例在(zai)各成员国内分摊安置。
按照这一政策规定，寻求庇护者其实很难穿越其他成员国，直接抵(di)达地处欧盟中部的德国申请避难。作为欧盟大(da)国，德国在(zai)难民安置比例上(shang)承担较大(da)份额，但仍远(yuan)低(di)于当前实际接纳的难民数量。
尽管(guan)欧盟的难民政策表面上(shang)公平合理，实际执行中却问题重重。地中海(hai)沿(yan)岸国家，尤其是希腊和(he)意大(da)利，成为中东和(he)非洲难民的主要(yao)登陆(lu)点。陆(lu)地边境(jing)可筑墙(qiang)封锁，但面对海(hai)上(shang)难民潮，欧盟边防警(jing)察难以有效(xiao)阻止(zhi)登陆(lu)。一旦(dan)难民踏上(shang)欧盟土地，欧盟便(bian)有义务接受其避难申请，而(er)不(bu)可能(neng)将其强行重新推入(ru)海(hai)中。
虽然(ran)来自中东和(he)非洲的难民大(da)多因战乱(luan)、宗教或政治(zhi)迫害而(er)流离失所，但是他们希望在(zai)经济条件更(geng)优越的国家寻求庇护。希腊、克罗地亚及其他巴尔(er)干国家，为了减少自身负(fu)担，往往默许难民继续向欧盟腹地迁移。
最具戏(xi)剧性的一幕发生在(zai)2015年9月至(zhi)10月，近三十万难民“兵临城下”，迫使时任(ren)德国总理默克尔(er)“开(kai)门投降”。这一年，德国共(gong)接收了89万名难民，主要(yao)来自阿富汗、叙利亚和(he)伊拉克。
尽管(guan)欧盟承诺接纳因战乱(luan)而(er)来到欧洲的难民，但欧盟各国在(zai)安置难民问题上(shang)立场分歧，互不(bu)相让。匈牙利和(he)波兰更(geng)是公开(kai)声明拒绝接受任(ren)何难民安置。
梅尔(er)茨(ci)在(zai)提案中指出，既然(ran)欧盟无法执行自身制定的难民政策，德国只能(neng)依靠自身力量改变现(xian)状。左派阵营则认为，如果采纳梅尔(er)茨(ci)的主张，实质上(shang)是削弱欧盟根基，长远(yuan)来看可能(neng)导(dao)致欧盟的瓦解。
一条充气船上(shang)载着129名难民漂渡地中海(hai)德国新闻社
梅尔(er)茨(ci)五点计划中的第二点，实际上(shang)意味着德国不(bu)再直接接受任(ren)何难民，包括寻求政治(zhi)庇护者。由于德国在(zai)二战期间(jian)大(da)规模迫害犹太人和(he)政治(zhi)异见者，部分幸存者设(she)法逃离，他们在(zai)包括中国在(zai)内的多个国家获得(de)了政治(zhi)庇护。因此，战后德国在(zai)基本法第16a条中明确(que)规定：受政治(zhi)迫害者享有庇护权。
德国左派阵营认为，向所有政治(zhi)避难者提供庇护，是德国对历史反省和(he)伦理责任(ren)的体现(xian)。如今若放弃这一承诺，无异于偏离德国长期以来对二战历史的深刻检讨与“永不(bu)再犯”的基本立场。
梅尔(er)茨(ci)五点计划中的第三点和(he)第五点，要(yao)求德国政府对所有应(ying)被(bei)遣返的难民实施拘(ju)留，直至(zhi)他们被(bei)遣返出境(jing)。这一要(yao)求首先(xian)与现(xian)行法律相冲突。
目前，对应(ying)被(bei)遣返的难民进(jin)行拘(ju)留的法律依据是针对外(wai)国人的《居留法》。但《居留法》第62条明确(que)规定，只有在(zai)其他方式无效(xiao)的情况下才可实施拘(ju)留，而(er)且对于有未成年人的家庭，原则上(shang)不(bu)得(de)实施拘(ju)留。显然(ran)，这一法律条款背后的考量是人道(dao)主义原则。
根据《居留法》第62条，拘(ju)留分为“出境(jing)准备拘(ju)留”和(he)“遣返保(bao)证拘(ju)留”。出境(jing)准备拘(ju)留适用于遣返判决已定但仍在(zai)组织(zhi)实施的非法移民，最长不(bu)得(de)超过六周。遣返保(bao)证拘(ju)留针对有潜逃嫌疑，且遣返判决将在(zai)三个月内作出的非法移民，最长也就(jiu)十八个月。
梅尔(er)茨(ci)提出的“对所有应(ying)被(bei)遣返的难民实施拘(ju)留，且可以无限期拘(ju)留”，显然(ran)不(bu)符合现(xian)行法律。此外(wai)，无论是“出境(jing)准备拘(ju)留”还是“遣返保(bao)证拘(ju)留”，都(dou)属于行政拘(ju)留，关押场所不(bu)是普通监(jian)狱，而(er)是专(zhuan)门设(she)立的“遣返人员拘(ju)留所”。如果按照梅尔(er)茨(ci)的设(she)想(xiang)，德国需要(yao)新建(jian)大(da)量这样的拘(ju)留设(she)施。梅尔(er)茨(ci)自己也清楚，他的这一设(she)想(xiang)在(zai)短期内是无法实现(xian)的。
梅尔(er)茨(ci)五点计划中的第四点，要(yao)求赋予(yu)联(lian)邦警(jing)察直接向法院提出拘(ju)留申请的权利。然(ran)而(er)，按照现(xian)行法律，只有外(wai)国人管(guan)理局才有权提出此类申请。梅尔(er)茨(ci)的本意是绕过外(wai)国人管(guan)理局，减少行政扯皮，提高执行效(xiao)率。但这一做法破(po)坏了德国当前“公、检、法”和(he)政府机构之间(jian)的分权平衡，直接扩大(da)了警(jing)察的司法影响力。
此外(wai)，德国左翼精英对扩大(da)警(jing)察权限一直保(bao)持高度(du)警(jing)惕，因为他们仍记得(de)希特(te)勒(le)时代盖世太保(bao)的历史。
梅尔(er)茨(ci)在(zai)联(lian)邦议会解释五点计划提案德国联(lian)邦议会
按德国现(xian)行法律来看，难民本不(bu)该成为德国社会的一个大(da)问题。避难者入(ru)境(jing)后申请庇护，住(zhu)在(zai)政府安置的住(zhu)所等待外(wai)国人管(guan)理局的决定。如果申请获批(pi)，他们可以合法居留并工作；如果申请被(bei)拒，必须(xu)自行离境(jing)或被(bei)强制遣返。如果避难者不(bu)服外(wai)国人管(guan)理局的决定，可以向法院上(shang)诉。
但在(zai)实际操作中，各联(lian)邦州外(wai)国人管(guan)理局的办事效(xiao)率差(cha)距极大(da)。据媒体报道(dao)，莱法州平均只需5个月，而(er)勃兰登堡州则长达39个月。如果避难申请者不(bu)服，继续上(shang)诉到法院，案件再拖上(shang)几年是常(chang)有的事。
人手不(bu)足(zu)是外(wai)国人管(guan)理局和(he)法院办案缓慢的主要(yao)原因，而(er)由于德国政府财政紧(jin)张，这一问题长期得(de)不(bu)到解决。在(zai)这漫长的等待中，一些避难者心理崩溃，患上(shang)精神疾病；一些人受极端思想(xiang)影响，最终走上(shang)极端化的道(dao)路，其实并不(bu)足(zu)为奇。