主(zhu)持人(ren)：我国几次重(zhong)要会议都(dou)提到了粮食价格(ge)。在您(nin)看(kan)来，2024年国际(ji)粮食市场大幅波动是受(shou)什(shi)么因素影响？

程国强：2024年全球粮食增产，产销总体平衡。根据价格(ge)变化的机理，价格(ge)主(zhu)要受(shou)供需影响，如果生产大于需求(qiu)，那就意味(wei)着(zhe)整个粮价处(chu)于相对平稳状态(tai)。但(dan)实际(ji)上近20年来，全球范围内已经出现三次粮价大幅波动，分别是2008年、2012年和2022年。粮价主(zhu)要受(shou)供需影响，但(dan)并不是由供需决定的。全球粮价自2022年达(da)到顶峰后，一直处(chu)于下降(jiang)通道，由于地缘政治冲突、全球经济不景气，国际(ji)粮食市场出现波动。

这(zhe)反映了在全球粮食安全格(ge)局(ju)中，决定粮食安全形势的，除了供需基本面等传统因素，还有很多非传统因素，包括地缘政治冲突、气候(hou)变化、宏观经济形势等，特别是部分发(fa)展中国家农业生产能力不足，需要通过进口弥补缺口，全球粮食生产和贸易高度集中在少数国家，这(zhe)些国家政策的变化会影响粮食价格(ge)，使全球粮食安全面临(lin)更加复杂(za)的挑战(zhan)。

“三位一体”保障我国端牢饭碗

主(zhu)持人(ren)：说(shuo)完全球粮食市场，再来看(kan)我国粮食保障情况。我国主(zhu)要粮食品种有哪几大类？生产和进口情况如何？

程国强：我国粮食主(zhu)要有三类品种。一是谷物，比如大米、小麦、玉米、高粱、大麦等，每年产量大概6.4亿吨(dun)。二是豆类，比如大豆、绿豆、黑豆等，每年产量大概2300万吨(dun)。三是薯类，比如马铃薯、红薯，每年产量大概3000万吨(dun)。我国目前粮食的产量达(da)到7亿吨(dun)。

党的十八大以来，习近平总书记高度重(zhong)视(shi)粮食安全，提出新粮食安全观，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。保障粮食供需基本平衡，还有一些饲料粮需要通过国际(ji)市场来解决。我国每年进口粮食1.5亿吨(dun)左右，其(qi)中近1亿吨(dun)是大豆，除了榨油之外，大豆最重(zhong)要的用途是作为蛋白饲料原(yuan)料，我们养殖(zhi)所需的饲料中有10%至15%的蛋白含量需要通过进口来解决。

还有谷物进口，其(qi)中一部分就是小麦。主(zhu)要从品种调剂的角度来考虑，比如，从澳大利亚进口软质小麦、从加拿大进口强筋小麦，都(dou)是做糕点所需要的原(yuan)料，而国内生产的主(zhu)要是中筋小麦，所以每年约有1000万吨(dun)小麦进口。还有部分大米进口，在进口配额管理范围内调节，因此每年进口规模不大。

从国家粮食安全保障体系来看(kan)，我们基本构建了“三位一体”保障机制。一是粮食综合生产能力，以确保谷物基本自给、口粮绝对安全为核心。2024

年我国粮食总产量迈上7亿吨(dun)台(tai)阶，最主(zhu)要的贡献是小麦、水稻和玉米三大品种，目前整体产销平衡，自给率在99%以上。玉米每年有2.8亿吨(dun)产量，基本上能够满足饲料粮需求(qiu)。除此之外，豆类和薯类保持着(zhe)5000万吨(dun)至5500万吨(dun)的水平，都(dou)是依靠国内粮食生产体系来实现的，这(zhe)是保障粮食安全的根基。二是粮食储备调控体系，既有中央储备，也(ye)有地方储备，以应(ying)对突发(fa)事件、维护市场稳定为重(zhong)点。这(zhe)套体系经历了历史的考验，包括2008年南方冰雪灾害、汶川大地震，以及近年来的全球粮食危机、新冠疫情冲击，这(zhe)套储备调控体系成功(gong)应(ying)对了粮食安全风险挑战(zhan)。三是全球农产品供应(ying)链(lian)，有效(xiao)利用国际(ji)农产品市场和农业资源。国际(ji)市场的有效(xiao)利用弥补了国内农业资源不足，2023年我国农产品进口总额2340多亿美元(yuan)，如果这(zhe)些农产品在国内生产，可能需要近14亿亩种植面积。我国目前有19.29亿亩耕地，按(an)照1.33的复种指数，整体种植面积约25.7亿亩，用来保障7亿吨(dun)粮食以及蔬菜、水果等农产品的生产，那么缺口部分就通过进口来解决。

国内粮食综合生产能力、粮食储备调控体系和全球农产品供应(ying)链(lian)，构成了“三位一体”的粮食安全保障机制，保障每个人(ren)都(dou)能够吃饱饭、吃好饭，确保中国人(ren)的饭碗牢牢端在自己手中。

主(zhu)持人(ren)：我国粮食产量连续(xu)多年保持在高平台(tai)上，2024年又出台(tai)新一轮千亿斤粮食产能提升行动方案，在这(zhe)样的背景下，粮食供需为什(shi)么还有缺口？

程国强：我国小麦、水稻、玉米基本自给，口粮绝对安全，那这(zhe)个缺口在哪里呢？大豆。这(zhe)就是为什(shi)么每年要通过国际(ji)市场进口近1亿吨(dun)大豆，因为蛋白饲料原(yuan)料没有那么多耕地来种。比如大豆和玉米是竞争性作物，如果保证(zheng)了玉米基本自给，就没有办法保证(zheng)大豆的供给。

从国家粮食安全形势来看(kan)，现在正(zheng)处(chu)于历史上最好的时期，但(dan)也(ye)不能回(hui)避农业供给体系存(cun)在结构性短板(ban)。立足人(ren)多地少的基本国情，我们在部分产品上没有办法实现自给，只能通过国际(ji)市场来解决。所以，要推动农业对外开放，有效(xiao)利用好国际(ji)农产品市场和农业资源。

主(zhu)持人(ren)：相较以往(wang)，2024年粮食进口同比下降(jiang)，是什(shi)么原(yuan)因？这(zhe)是否(fou)意味(wei)着(zhe)我国粮食供给体系正(zheng)在发(fa)生变化？

程国强：应(ying)该说(shuo)，供给体系有一些变化，但(dan)是不大。三大主(zhu)粮能够实现基本自给，而且通过实施藏粮于地战(zhan)略(lue)，能确保口粮绝对安全，但(dan)是在供给体系中，大豆的短板(ban)依然存(cun)在。我们实施了大豆行动计划(hua)，通过在东北(bei)开展轮作试点、在南方稳粮扩油，扩大油料作物的种植面积，使大豆产量恢(hui)复性增长，近几年产量超(chao)过2000万吨(dun)，但(dan)整个需求(qiu)是1.1亿吨(dun)，所以供需格(ge)局(ju)没有从根本上发(fa)生改变。

进口减少是因为前几年进口太多，并不是需求(qiu)减少，也(ye)不是国内供给增加。当前全球粮价下行，我国粮价低(di)迷(mi)，农民种粮很难挣钱，部分产品进口对国内市场的影响值得关注。如果每年粮食进口能够控制在1.5亿吨(dun)以内，对国内市场的影响会稍小一些，但(dan)是肉(rou)类、大豆的进口不可回(hui)避。

守住耕地这(zhe)个粮食生产命根子

主(zhu)持人(ren)：谈到粮食问题，有一个词被反复提及，那就是“耕地红线”。目前划(hua)定的18亿亩耕地红线，是出于什(shi)么考虑？

程国强：18亿亩耕地红线在2006年首次提出，当时根据对粮食供求(qiu)趋势的判断，结合人(ren)口增长趋势、食物消费结构等多方面因素，测算大概需要6亿吨(dun)粮食产量才能保证(zheng)基本供给，对应(ying)的就是18亿亩耕地，考虑到1.33的复种指数，对应(ying)每年农作物种植面积为24亿亩，按(an)照粮食单产计算，正(zheng)好可以达(da)到6亿吨(dun)。所以，按(an)照当时的技术水平、粮食单产水平，耕地不能少于18亿亩。随着(zhe)工业化、城镇化加快推进，各地发(fa)展经济需要大量土地，占用耕地现象普遍，造成耕地每年减少1000万亩左右。按(an)照这(zhe)个趋势，18亿亩耕地红线很快就会被突破。党中央反复强调要守住18亿亩耕地红线，实行耕地保护党政同责，也(ye)是保障粮食种植面积的需要。

主(zhu)持人(ren)：随着(zhe)土地流转和工商资本下乡，耕地“非农化”“非粮化”问题突出，您(nin)怎么看(kan)这(zhe)个现象？

程国强：一个国家进入工业化中期阶段，随着(zhe)工业化、城镇化的推进，对土地的需求(qiu)增加不可避免。同时，随着(zhe)人(ren)口老龄化程度加深(shen)，以及农民工向非农部门(men)转移，农业方面也(ye)出现了重(zhong)大变化，大量工商资本、新型经营主(zhu)体开始进入农业领域，基于其(qi)本身的需求(qiu)，要保证(zheng)投(tou)资不亏本可能不能只做农业，由此带来一些“非农化”“非粮化”问题。

主(zhu)要有三方面因素。一是由于人(ren)口增长，加上工业化、城镇化持续(xu)推进，对土地有刚性需求(qiu)。二是农业比较效(xiao)益(yi)低(di)，经营主(zhu)体要通过“非农化”拿回(hui)成本、获得利润。三是随着(zhe)农民工转移就业，农村土地流转过程中可能产生耕地“非粮化”问题。

主(zhu)持人(ren)：耕地“非农化”“非粮化”治理难度有多大？

程国强：近年来，中央和地方在抓耕地“非农化”“非粮化”治理方面采取了很多措施，取得显著成效(xiao)。但(dan)这(zhe)是一个非常(chang)复杂(za)的问题，首先，经济利益(yi)削弱种粮积极性，农业经营、种粮的比较效(xiao)益(yi)低(di)是导致耕地“非粮化”的根本动因。其(qi)次，一些“非粮化”的耕地种植经济作物后，整治难度大、成本高，有的地方采取“一刀切”的方式，产生了很多值得反思的问题。再次，在协同监管上存(cun)在短板(ban)和不足，没有形成系统有效(xiao)的监管机制。

加强整治需严格(ge)耕地占补平衡管理并落实相关土地制度改革要求(qiu)。制度建设方面，要加强耕地保护制度建设，全面落实监管主(zhu)体责任，实行耕地保护党政同责。“非粮化”的一个重(zhong)要原(yuan)因是种粮比较效(xiao)益(yi)低(di)，要采取综合措施，让农民种粮能挣钱、能得利。要深(shen)挖科技潜力，不管是加强土地整治还是提高种粮收益(yi)，归根到底靠科技节本增效(xiao)，通过提高单产、降(jiang)低(di)成本保障农民种粮收益(yi)，从根本上遏制耕地“非粮化”冲动。

主(zhu)持人(ren)：您(nin)提到“严格(ge)耕地占补平衡管理”，具体怎么平衡？

程国强：在工业化、城镇化推进过程中，占用多少耕地须补充多少耕地，这(zhe)叫占补平衡。过去(qu)出现了一些偏差，比如，把好地占了，补的是差地，这(zhe)叫“狸猫换太子”。中央经济工作会议提出“严格(ge)耕地占补平衡管理”，应(ying)该说(shuo)要求(qiu)更高了、措施更严了，通过提高占地成本、降(jiang)低(di)占地需求(qiu)，争取少占地、不占地，尽可能不占好地。

具体怎么操(cao)作？一是明确耕地占补平衡原(yuan)则，坚持“以补定占”，数量与质量并重(zhong)，不能像过去(qu)一样占好地、补差地，这(zhe)是原(yuan)则性问题。二是进一步拓宽并补充耕地来源，尤其(qi)是开展退(tui)化耕地的治理，推进耕地后备资源开发(fa)。三是加强耕地保护与监管，严格(ge)落实耕地保护制度，加强耕地占补平衡责任考核，强化执法力度。四是提升耕地质量，推进高标准(zhun)农田建设，实施耕地质量保护与提升行动。五是完善占补平衡落实机制，改进占补平衡落实方式，明确各级政府的责任和义务，确保可操(cao)作、能执行。

主(zhu)持人(ren)：确立18亿亩耕地红线后，我国农业资源开发(fa)模式进行了怎样的调整？

程国强：农业资源开发(fa)主(zhu)要有三个方面。一是对撂(liao)荒地进行综合利用，包括对流转过程中无人(ren)耕种的土地，通过综合治理来加强利用。二是改革耕地占补平衡制度，将非农建设以及造林、种树、种果等各类占用耕地行为纳入耕地占补平衡管理，通过实施“大占补”，确保省(sheng)域内耕地总量实现动态(tai)平衡。三是拓展农业生产空间，树立大农业观、大资源观，面向整个国土资源开发(fa)农业资源，综合利用改造盐碱地等，创(chuang)新开发(fa)模式。

农业科技创(chuang)新要补上短板(ban)弱项

主(zhu)持人(ren)：2024年中央农村工作会议提到“强化农业科技和装(zhuang)备支(zhi)撑”，我国农业科技创(chuang)新水平如何？

程国强：从世界范围看(kan)，我国农业科技创(chuang)新水平已迈入第一方阵，取得了显著进展和突破。全国农业科技进步贡献率已达(da)63.2%，较2012年的54.5%提高了近9个百分点。农作物良种覆盖率近年达(da)到96%，对粮食增产的贡献率达(da)45%。种业创(chuang)新方面，小麦、玉米等都(dou)有创(chuang)新品种，特别是玉米生物育种产业化快速发(fa)展。农机装(zhuang)备水平提升，我国农作物耕种收综合机械化率超(chao)过73%，小麦基本实现全程机械化，玉米、水稻的耕种收机械化率在80%以上，还有大宗经济作物、设施农业、农产品初加工等领域，机械化水平也(ye)大幅提高。农业生产从主(zhu)要依靠人(ren)力畜力向依靠机械动力转变，为提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率发(fa)挥了非常(chang)重(zhong)要的作用。

主(zhu)持人(ren)：有数据显示，我国每年有6000项至7000项农业科技成果面世，但(dan)成果转化率只有30%至40%，也(ye)就是说(shuo)，农业科技成果的转化率较低(di)，您(nin)怎么看(kan)？

程国强：确实，农业科技创(chuang)新在取得重(zhong)要成就的同时，也(ye)还存(cun)在很多短板(ban)和弱项，你(ni)说(shuo)的这(zhe)个问题就非常(chang)突出。

首先，科研成果与产业需求(qiu)不匹配。高校(xiao)科研院所对农业科技创(chuang)新的评价指标过于注重(zhong)理论期刊、学术成果数量，很多成果不是为了满足产业需要、现实需要，更多是为了发(fa)论文，怎样改变这(zhe)个指挥棒(bang)是重(zhong)要的科技体制改革课题。另外，很多科学研究(jiu)缺乏市场导向，有些成果具有较高的创(chuang)新价值与技术含量，但(dan)是怎么通过产业化应(ying)用产生经济效(xiao)益(yi)，还缺乏必要的转化机制，产学研用一体的链(lian)条没有建立起来。

其(qi)次，缺乏有转化实力的主(zhu)体。我国农业企业规模较小，盈利能力还比较弱，对战(zhan)略(lue)性、长期投(tou)资缺乏规划(hua)和意愿。当然，农业科技成果转化确实周(zhou)期长、风险高，让很多企业望而却步。所以，需要吸引社会资本、金融机构进入，目前科技金融机制创(chuang)新相对来讲还比较滞后。

再次，推广体系不够完善。最需要技术的是基层，而基层技术力量相对薄弱。目前农业科技推广主(zhu)要依靠政府主(zhu)导，缺乏市场化运作就难以满足多样化需求(qiu)，怎样处(chu)理好政府与市场的关系，是完善科技创(chuang)新体系、推广体系、转化体系要突破的一个重(zhong)大课题。

确保农民种粮增产增收

主(zhu)持人(ren)：又到一年春耕季，有一个问题大家比较关注，就是“谁来种粮”？为什(shi)么反复强调健全种粮农民收益(yi)保障机制？

程国强：随着(zhe)农村人(ren)口老龄化，同时大规模农业转移人(ren)口进入城市，“谁来种粮”的问题一直是个重(zhong)大课题。这(zhe)也(ye)是为什(shi)么反复强调要推进农业经营体制机制创(chuang)新、培育新型农业经营主(zhu)体。

从种粮的角度来看(kan)，由于农业是自然再生产和经济再生产交(jiao)织的产业，既面临(lin)市场风险，种的粮食能不能卖出去(qu)、卖个好价格(ge)没有办法把握(wo)，同时受(shou)自然风险影响非常(chang)大，种粮农民困难比较多、压力很大。反复强调要健全种粮农民收益(yi)保障机制，就是要让农民种粮不亏本、有钱挣，这(zhe)样才能有效(xiao)提高和保护他(ta)们种粮的积极性。

现在的问题是，种粮确实很难挣钱。首先，种粮成本持续(xu)上涨。相较2004年，粮食生产成本增长了1.4倍左右，但(dan)亩均(jun)产值增长不到1倍，成本的上涨速度远远高于价格(ge)上涨。其(qi)次，现有政策为保护农民种粮积极性发(fa)挥了重(zhong)要作用，但(dan)还有较大提升空间。比如，有地的农户通过“一卡通”都(dou)能拿到农业补贴，而不是根据种粮实际(ji)情况进行补贴，导致补贴政策效(xiao)能不高；保险政策方面，主(zhu)要是完全成本保险和种植收入保险，在操(cao)作机制上还有较大完善空间。再次，仍需探索适合我国国情的增收机制。农民种粮后怎么让粮食增值？一些新型农业经营主(zhu)体的探索值得借鉴。我们在江西(xi)调研发(fa)现，除了生产环节，新型农业经营主(zhu)体还通过烘干、收储、物流、加工环节延(yan)伸粮食产业链(lian)，尽管也(ye)帮农户托管土地，但(dan)是不担心亏本，因为粮食收上来以后，通过加工销售可以实现大幅度增值，从而弥补上游的损失。所以，健全种粮农民收益(yi)保障机制，除了强化政策保障，还要构建完整的粮食产业链(lian)，真正(zheng)让农民种粮增收。

“纵横结合”构建利益(yi)补偿机制

主(zhu)持人(ren)：我国粮食生产布局(ju)是如何确定的？

程国强：基于我国农业资源条件，粮食生产形成了几大区域。一个是粮食主(zhu)产区，全国共有13个主(zhu)产区，过去(qu)粮食生产相对比较均(jun)衡，现在近80%的粮食在主(zhu)产区生产。一个是产销平衡区，粮食既不调出也(ye)不调进，产量和销量相对平衡。还有一个是粮食主(zhu)销区，粮食产量和需求(qiu)存(cun)在缺口。从目前粮食生产布局(ju)来看(kan)，逐步向粮食主(zhu)产区集中，由此带来的问题是，如果不能实现粮食均(jun)衡生产，意味(wei)着(zhe)粮食主(zhu)产区的压力和负担会越来越重(zhong)，过去(qu)所说(shuo)的“高产穷县(xian)”“粮食大县(xian)、经济弱县(xian)”的趋势会越来越显著，进而影响地方经济发(fa)展。

产销平衡区、主(zhu)销区的产能逐步下降(jiang)，不利于国家粮食安全保障。所以，要坚持粮食安全党政同责，在支(zhi)持主(zhu)产区抓好粮食生产的同时，也(ye)要求(qiu)产销平衡区、主(zhu)销区抓好粮食安全、粮食生产。

主(zhu)持人(ren)：粮食主(zhu)产区提供了全国超(chao)70%的粮食，但(dan)经济发(fa)展普遍落后于主(zhu)销区，主(zhu)要原(yuan)因是什(shi)么？

程国强：总的来讲，主(zhu)产区为保障国家粮食安全作出了巨大贡献，但(dan)也(ye)产生了一些溢出效(xiao)应(ying)。一方面，按(an)照全国主(zhu)体功(gong)能区规划(hua)，粮食主(zhu)产区作为提供农产品的主(zhu)体功(gong)能区，属于限制开发(fa)区域，严格(ge)限制进行大规模的工业化生产和城镇化建设，严禁违规占用耕地从事非农建设，这(zhe)在客观上限制了城镇化扩张。另一方面，由于种粮比较效(xiao)益(yi)低(di)，付(fu)出了较多发(fa)展经济的机会成本。而且，由于对粮食产量有要求(qiu)，高标准(zhun)农田建设等需要进行相应(ying)的资金配套，主(zhu)产区要动用财力来推动农业基础设施建设，别的发(fa)展机会就少一些。而非主(zhu)产区可以有更多机会发(fa)展二三产业，经济发(fa)达(da)，财政富裕，主(zhu)产区与其(qi)的差距会进一步拉大。

主(zhu)持人(ren)：这(zhe)种情况下，如何有效(xiao)调动粮食主(zhu)产区重(zhong)农抓粮积极性？

程国强：中央采取了很多措施，比如对产粮大县(xian)实行以财政转移支(zhi)付(fu)为主(zhu)的纵向补偿机制，对保护和提高主(zhu)产区重(zhong)农抓粮积极性发(fa)挥了重(zhong)要作用。但(dan)是随着(zhe)经济发(fa)展，仅靠纵向补偿不能满足需求(qiu)，还要调动非主(zhu)产区的积极性，因此提出建立省(sheng)际(ji)横向利益(yi)补偿机制，也(ye)就是主(zhu)销区对主(zhu)产区进行必要的利益(yi)补偿。

2024年中央农村工作会议提出，启动实施中央统筹下的粮食产销区省(sheng)际(ji)横向利益(yi)补偿。也(ye)就是说(shuo)，除了纵向利益(yi)补偿机制，横向利益(yi)补偿机制也(ye)要尽快建立。在这(zhe)个过程中，应(ying)把握(wo)几个重(zhong)点：怎样确定补贴额度，主(zhu)销区究(jiu)竟要拿多少钱来补偿主(zhu)产区；采取怎样的方式补偿；主(zhu)产区有多大规模的资金需求(qiu)要通过横向补偿，补偿的标准(zhun)是多少；等等。在政策实施过程中，要做好顶层设计，特别是要在实际(ji)操(cao)作中把这(zhe)些关键问题解决好。 （主(zhu)持人(ren) 经济日报记者 谢 慧 来源：经济日报）