▲任(ren)大(da)鹏。受(shou)访者供图

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本就不能买，宅(zhai)基地确(que)权登记“房地一体(ti)”

新京报：不允许城镇居民到农村(cun)购房、购宅(zhai)基地，不允许退休(xiu)干部到农村(cun)占(zhan)地建房，背后的制度与(yu)法律依据是什么？

任(ren)大(da)鹏：农村(cun)宅(zhai)基地制度是保障农村(cun)居民户有所居的基本制度。“一户一宅(zhai)”是农村(cun)宅(zhai)基地管理的基本原则。

根据土地管理法等法律规定(ding)，宅(zhai)基地的所有权归农民集体(ti)，符合条件的农村(cun)居民作为集体(ti)经济组织成(cheng)员，可以以户为单位依法申请取得农村(cun)集体(ti)土地建住宅(zhai)。根据2021年实施的土地管理法实施条例(li)第三十四条规定(ding)，申请取得农村(cun)宅(zhai)基地使用权需要(yao)具备以下要(yao)素(su)，一是申请人必须是农村(cun)居民，二是必须以户为单位申请，三是要(yao)符合法定(ding)程(cheng)序。所以，就农村(cun)宅(zhai)基地的权利主体(ti)而言(yan)，要(yao)与(yu)集体(ti)经济组织之间建立宅(zhai)基地使用权的法律关系(xi)，其适格主体(ti)必须是农村(cun)集体(ti)经济组织成(cheng)员。

城镇居民、退休(xiu)干部等都不具有农村(cun)集体(ti)经济组织成(cheng)员身份，根据法律法规的规定(ding)，不属(shu)于农村(cun)宅(zhai)基地的适格主体(ti)，因此不能到农村(cun)申请取得农民宅(zhai)基地。农村(cun)房屋的所有权与(yu)宅(zhai)基地使用权具有不可分割的关系(xi)，按照宅(zhai)基地确(que)权登记的“房地一体(ti)”原则，城镇居民到农村(cun)购房，必然(ran)要(yao)以取得宅(zhai)基地使用权为前(qian)提。城镇居民依法不能取得农村(cun)宅(zhai)基地使用权，也就当然(ran)不能到农村(cun)购房。退休(xiu)干部也是如此，不具有获得宅(zhai)基地使用权的主体(ti)资格，到农村(cun)占(zhan)地建房自然(ran)也没有法律依据。

新京报：宅(zhai)基地属(shu)于集体(ti)所有，并无外部交易的通道。之所以强(qiang)调禁(jin)止，是否已(yi)经出现(xian)变通的方式，可以由集体(ti)经济组织之外的人，甚至是城市居民购买？

任(ren)大(da)鹏：实践中，确(que)实存在着农村(cun)宅(zhai)基地私(si)下买卖的现(xian)象。依据法律和政策规定(ding)，农村(cun)宅(zhai)基地的资格权主体(ti)，只限于农村(cun)集体(ti)经济组织成(cheng)员。农村(cun)集体(ti)经济组织法明确(que)规定(ding)了集体(ti)经济组织成(cheng)员的认定(ding)条件，不具有集体(ti)成(cheng)员资格，也就当然(ran)不具有申请取得宅(zhai)基地的权利。为此，集体(ti)经济组织以外的人购买农村(cun)宅(zhai)基地，其行为应属(shu)无效。

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禁(jin)令背后，是保障公平与(yu)保护农民利益

新京报：为何不允许城镇居民、退休(xiu)干部到农村(cun)购房、建房？这一规定(ding)的目的是什么？

任(ren)大(da)鹏：中央(yang)一号文件的上述(shu)规定(ding)，其政策考量(liang)的核心是，第一，城镇居民到农村(cun)购房购宅(zhai)基地或者退休(xiu)干部到农村(cun)建房，会挤压有限的农村(cun)集体(ti)建设用地资源，甚至会挤占(zhan)农用地，威胁耕地红线。第二，农村(cun)宅(zhai)基地归集体(ti)所有，申请取得农村(cun)宅(zhai)基地使用权是农村(cun)居民作为集体(ti)经济组织成(cheng)员独有的基本权利，尤其是很(hen)多地方集体(ti)土地资源短缺，本集体(ti)经济组织成(cheng)员即使符合条件也不见得能够取得宅(zhai)基地，需要(yao)通过多种方式保障农村(cun)居民户有所居的权利。非农村(cun)集体(ti)经济组织成(cheng)员取得宅(zhai)基地，会损害农村(cun)集体(ti)经济组织成(cheng)员的法定(ding)权利，导致不公平现(xian)象。第三，农村(cun)宅(zhai)基地制度在相(xiang)关法律中有明确(que)规定(ding)，不具备主体(ti)资格的主体(ti)取得宅(zhai)基地使用权，于法无据。

新京报：也有声(sheng)音认为，干部退休(xiu)后回乡置产，可以帮助乡村(cun)发展，如何理解这两者之间的关系(xi)？

任(ren)大(da)鹏：中央(yang)政策和相(xiang)关法律，切实鼓励各类要(yao)素(su)包括(kuo)人才(cai)要(yao)素(su)融入乡村(cun)振兴中。乡村(cun)振兴促(cu)进法第二十八条第二款(kuan)和第三款(kuan)也有明确(que)规定(ding)，地方政府要(yao)支持和引(yin)导各类人才(cai)服务乡村(cun)振兴，乡镇、村(cun)集体(ti)也应当为返乡入乡，提供必要(yao)的生产生活服务和相(xiang)关福利待遇。退休(xiu)官员等人才(cai)返乡，对于实现(xian)乡村(cun)振兴目标提供人才(cai)支撑，是必要(yao)的，依法为返乡人才(cai)提供必要(yao)的生产生活条件，也确(que)实有助于人才(cai)在乡村(cun)做出贡献。

但是，支持人才(cai)返乡，与(yu)允许其在农村(cun)购房和购买农民宅(zhai)基地，是两个不同的概念。这里(li)有两个问题需要(yao)厘清(qing)，一是退休(xiu)干部返乡，并不见得一定(ding)属(shu)于乡村(cun)振兴人才(cai)返乡。二是对人才(cai)的支持方式有多种形(xing)式，例(li)如在居住保障上，土地管理法第六十二条第六款(kuan)规定(ding)，“鼓励农村(cun)集体(ti)经济组织及其成(cheng)员盘(pan)活利用闲置宅(zhai)基地和闲置住宅(zhai)。”返乡人才(cai)租住农民的闲置住宅(zhai)，同样可以解决其必需的生活条件。

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亮相(xiang)一号文件，更具政策导向性(xing)

新京报：如果允许农村(cun)房屋、宅(zhai)基地自由交易，会出现(xian)怎样的问题？

任(ren)大(da)鹏：农村(cun)宅(zhai)基地具有特殊属(shu)性(xing)，其使用权行使主体(ti)、权利内容和权利行使的限制等，在法律中有明确(que)规定(ding)，因此不属(shu)于可以自由流通的财(cai)产。如果允许农村(cun)房屋和宅(zhai)基地自由交易，会损害农村(cun)集体(ti)经济组织及其成(cheng)员的权利，损害相(xiang)关法律的权威性(xing)。

新京报：这种禁(jin)止已(yi)在法律和此前(qian)的部委要(yao)求中明确(que)体(ti)现(xian)，为何还要(yao)出现(xian)在中央(yang)一号文件中继续强(qiang)调？

任(ren)大(da)鹏：对于农村(cun)宅(zhai)基地的管理，需要(yao)遵(zun)循土地管理法、土地管理法实施条例(li)等法律法规确(que)立的制度。与(yu)相(xiang)关部门的规定(ding)相(xiang)比，今年中央(yang)一号文件针对性(xing)地对于城镇居民到农村(cun)购房、购宅(zhai)基地和退休(xiu)干部到农村(cun)占(zhan)地建房做出禁(jin)止性(xing)规定(ding)，更具政策导向性(xing)和权威性(xing)，对于切实深化农村(cun)土地制度改革，赋予农民更加充(chong)分的财(cai)产权益具有重要(yao)意义。同时，禁(jin)令的实施，意味着相(xiang)关制度会进一步明确(que)和细化，有助于妥善处理人才(cai)下乡和农村(cun)宅(zhai)基地管理过程(cheng)中出现(xian)的矛盾，有效矫正在农村(cun)宅(zhai)基地管理中存在的一些错误做法。

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禁(jin)止购房购地，是否会影响“新农人”？

新京报：这些年，我(wo)国(guo)一直在鼓励盘(pan)活宅(zhai)基地等农村(cun)闲置资源，禁(jin)令是否会影响资源盘(pan)活？

任(ren)大(da)鹏：农村(cun)宅(zhai)基地问题具有历史和现(xian)实复杂性(xing)。关于农村(cun)宅(zhai)基地改革，中央(yang)多次强(qiang)调要(yao)稳慎推进。从实践看，随着大(da)量(liang)农民向城市迁徙，农村(cun)宅(zhai)基地闲置状况(kuang)显著，导致了各项(xiang)建设中紧(jin)缺的建设用地资源浪费(fei)。各地在盘(pan)活利用闲置宅(zhai)基地改革的试点过程(cheng)中，有很(hen)多创新和探索(suo)。根据中央(yang)要(yao)求，闲置宅(zhai)基地及其他资源的盘(pan)活利用，必须符合相(xiang)关法律的规定(ding)，切实做到改革于法有据。如根据乡村(cun)振兴促(cu)进法第六十七条的规定(ding)，盘(pan)活农村(cun)存量(liang)建设用地，应当优先满足乡村(cun)产业、公共服务设施和农民住宅(zhai)用地合理需求。

新京报：到乡村(cun)创业的年轻人，也会产生置产需求，如果一直租房，是否会影响“新农人”的热(re)情？怎么才(cai)能让乡村(cun)留住这些人才(cai)？

任(ren)大(da)鹏：年轻人返乡创业，对于乡村(cun)产业发展和文化繁荣等，都具有重要(yao)意义，各地应当采取多种激励措施引(yin)导城市人才(cai)下乡，推动专业人才(cai)服务乡村(cun)。有条件的地方，可以为新农人购房或者租住农民房屋给予补贴，但不应当允许新农人等通过购买农村(cun)宅(zhai)基地和农民住宅(zhai)的方式解决生活条件。乡村(cun)要(yao)留住人才(cai)，更重要(yao)的是为年轻人提供就业和发展机会，而不是突破(po)法律和政策的边界。

值班编辑 古丽