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今年中央(yang)一号文件针(zhen)对性(xing)地对于城镇居民(min)到(dao)农村购房(fang)、购宅基地和退休干部到(dao)农村占地建房(fang)做出禁止性(xing)规定，更具政策导向性(xing)和权威性(xing)。
全文2999字，阅(yue)读约需8分钟
新京报记者 周怀宗 编辑 张树婧 校对 李立军
2025年中央(yang)一号文件已经发(fa)布，明确划定了(le)红线与(yu)禁区：“不允许城镇居民(min)到(dao)农村购买农房(fang)、宅基地，不允许退休干部到(dao)农村占地建房(fang)。”
实际上，这与(yu)今年1月自然资源部、农业农村部印发(fa)的通(tong)知一脉相承(cheng)。两部门当时发(fa)文要(yao)求：严禁违法违规买卖宅基地和违规搞合作建房(fang)；严禁城镇居民(min)到(dao)农村购买宅基地和住房(fang)；不得以所谓(wei)的“特殊资格权”、村民(min)决议等(deng)变相给回乡退休干部等(deng)非农村集(ji)体经济组织成员分配宅基地建房(fang)。
为何不允许城镇居民(min)到(dao)农村购房(fang)或购买宅基地？为何不允许退休干部到(dao)农村占地建房(fang)？政策背后，隐含着怎(zen)样的深意(yi)？新京报记者为此采访了(le)中国农业大学农业与(yu)农村法制(zhi)研究中心主任任大鹏。他表示(shi)，城镇居民(min)、退休干部等(deng)都不具有农村集(ji)体经济组织成员身(shen)份，取得宅基地于法无据，而这一规定的背后，既为保护(hu)耕(geng)地资源，更有保护(hu)农民(min)根(gen)本权益的重(zhong)大意(yi)义。
▲任大鹏。受(shou)访者供图
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本就(jiu)不能买，宅基地确权登记“房(fang)地一体”
新京报：不允许城镇居民(min)到(dao)农村购房(fang)、购宅基地，不允许退休干部到(dao)农村占地建房(fang)，背后的制(zhi)度与(yu)法律依据是什么？
任大鹏：农村宅基地制(zhi)度是保障农村居民(min)户有所居的基本制(zhi)度。“一户一宅”是农村宅基地管理(li)的基本原则(ze)。
根(gen)据土地管理(li)法等(deng)法律规定，宅基地的所有权归农民(min)集(ji)体，符(fu)合条件的农村居民(min)作为集(ji)体经济组织成员，可以以户为单(dan)位依法申请取得农村集(ji)体土地建住宅。根(gen)据2021年实施的土地管理(li)法实施条例第三十四条规定，申请取得农村宅基地使用权需要(yao)具备(bei)以下要(yao)素，一是申请人必须是农村居民(min)，二(er)是必须以户为单(dan)位申请，三是要(yao)符(fu)合法定程序。所以，就(jiu)农村宅基地的权利主体而言，要(yao)与(yu)集(ji)体经济组织之间建立宅基地使用权的法律关系，其适格主体必须是农村集(ji)体经济组织成员。
城镇居民(min)、退休干部等(deng)都不具有农村集(ji)体经济组织成员身(shen)份，根(gen)据法律法规的规定，不属于农村宅基地的适格主体，因此不能到(dao)农村申请取得农民(min)宅基地。农村房(fang)屋的所有权与(yu)宅基地使用权具有不可分割的关系，按照宅基地确权登记的“房(fang)地一体”原则(ze)，城镇居民(min)到(dao)农村购房(fang)，必然要(yao)以取得宅基地使用权为前提。城镇居民(min)依法不能取得农村宅基地使用权，也就(jiu)当然不能到(dao)农村购房(fang)。退休干部也是如(ru)此，不具有获得宅基地使用权的主体资格，到(dao)农村占地建房(fang)自然也没有法律依据。
新京报：宅基地属于集(ji)体所有，并无外部交易的通(tong)道。之所以强调禁止，是否已经出现变通(tong)的方式，可以由集(ji)体经济组织之外的人，甚(shen)至是城市居民(min)购买？
任大鹏：实践中，确实存在着农村宅基地私下买卖的现象。依据法律和政策规定，农村宅基地的资格权主体，只限于农村集(ji)体经济组织成员。农村集(ji)体经济组织法明确规定了(le)集(ji)体经济组织成员的认定条件，不具有集(ji)体成员资格，也就(jiu)当然不具有申请取得宅基地的权利。为此，集(ji)体经济组织以外的人购买农村宅基地，其行为应属无效。
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禁令(ling)背后，是保障公平与(yu)保护(hu)农民(min)利益
新京报：为何不允许城镇居民(min)、退休干部到(dao)农村购房(fang)、建房(fang)？这一规定的目的是什么？
任大鹏：中央(yang)一号文件的上述规定，其政策考量的核(he)心是，第一，城镇居民(min)到(dao)农村购房(fang)购宅基地或者退休干部到(dao)农村建房(fang)，会挤压有限的农村集(ji)体建设用地资源，甚(shen)至会挤占农用地，威胁耕(geng)地红线。第二(er)，农村宅基地归集(ji)体所有，申请取得农村宅基地使用权是农村居民(min)作为集(ji)体经济组织成员独有的基本权利，尤(you)其是很多地方集(ji)体土地资源短缺，本集(ji)体经济组织成员即使符(fu)合条件也不见(jian)得能够取得宅基地，需要(yao)通(tong)过多种方式保障农村居民(min)户有所居的权利。非农村集(ji)体经济组织成员取得宅基地，会损害农村集(ji)体经济组织成员的法定权利，导致不公平现象。第三，农村宅基地制(zhi)度在相关法律中有明确规定，不具备(bei)主体资格的主体取得宅基地使用权，于法无据。
新京报：也有声音认为，干部退休后回乡置产(chan)，可以帮助乡村发(fa)展，如(ru)何理(li)解这两者之间的关系？
任大鹏：中央(yang)政策和相关法律，切实鼓励各类要(yao)素包括人才(cai)要(yao)素融(rong)入乡村振兴中。乡村振兴促进法第二(er)十八条第二(er)款和第三款也有明确规定，地方政府要(yao)支持和引导各类人才(cai)服(fu)务乡村振兴，乡镇、村集(ji)体也应当为返乡入乡，提供必要(yao)的生产(chan)生活服(fu)务和相关福利待遇。退休官员等(deng)人才(cai)返乡，对于实现乡村振兴目标提供人才(cai)支撑，是必要(yao)的，依法为返乡人才(cai)提供必要(yao)的生产(chan)生活条件，也确实有助于人才(cai)在乡村做出贡献。
但是，支持人才(cai)返乡，与(yu)允许其在农村购房(fang)和购买农民(min)宅基地，是两个不同的概念(nian)。这里有两个问(wen)题需要(yao)厘(li)清，一是退休干部返乡，并不见(jian)得一定属于乡村振兴人才(cai)返乡。二(er)是对人才(cai)的支持方式有多种形式，例如(ru)在居住保障上，土地管理(li)法第六十二(er)条第六款规定，“鼓励农村集(ji)体经济组织及其成员盘(pan)活利用闲(xian)置宅基地和闲(xian)置住宅。”返乡人才(cai)租住农民(min)的闲(xian)置住宅，同样可以解决其必需的生活条件。
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亮相一号文件，更具政策导向性(xing)
新京报：如(ru)果允许农村房(fang)屋、宅基地自由交易，会出现怎(zen)样的问(wen)题？
任大鹏：农村宅基地具有特殊属性(xing)，其使用权行使主体、权利内容和权利行使的限制(zhi)等(deng)，在法律中有明确规定，因此不属于可以自由流通(tong)的财产(chan)。如(ru)果允许农村房(fang)屋和宅基地自由交易，会损害农村集(ji)体经济组织及其成员的权利，损害相关法律的权威性(xing)。
新京报：这种禁止已在法律和此前的部委要(yao)求中明确体现，为何还要(yao)出现在中央(yang)一号文件中继(ji)续强调？
任大鹏：对于农村宅基地的管理(li)，需要(yao)遵循土地管理(li)法、土地管理(li)法实施条例等(deng)法律法规确立的制(zhi)度。与(yu)相关部门的规定相比，今年中央(yang)一号文件针(zhen)对性(xing)地对于城镇居民(min)到(dao)农村购房(fang)、购宅基地和退休干部到(dao)农村占地建房(fang)做出禁止性(xing)规定，更具政策导向性(xing)和权威性(xing)，对于切实深化农村土地制(zhi)度改革，赋予农民(min)更加充分的财产(chan)权益具有重(zhong)要(yao)意(yi)义。同时，禁令(ling)的实施，意(yi)味着相关制(zhi)度会进一步明确和细化，有助于妥善处理(li)人才(cai)下乡和农村宅基地管理(li)过程中出现的矛盾，有效矫(jiao)正在农村宅基地管理(li)中存在的一些(xie)错误做法。
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禁止购房(fang)购地，是否会影响“新农人”？
新京报：这些(xie)年，我国一直在鼓励盘(pan)活宅基地等(deng)农村闲(xian)置资源，禁令(ling)是否会影响资源盘(pan)活？
任大鹏：农村宅基地问(wen)题具有历史(shi)和现实复杂性(xing)。关于农村宅基地改革，中央(yang)多次强调要(yao)稳慎推进。从实践看(kan)，随着大量农民(min)向城市迁徙，农村宅基地闲(xian)置状况显著，导致了(le)各项建设中紧缺的建设用地资源浪费。各地在盘(pan)活利用闲(xian)置宅基地改革的试点过程中，有很多创新和探索。根(gen)据中央(yang)要(yao)求，闲(xian)置宅基地及其他资源的盘(pan)活利用，必须符(fu)合相关法律的规定，切实做到(dao)改革于法有据。如(ru)根(gen)据乡村振兴促进法第六十七条的规定，盘(pan)活农村存量建设用地，应当优先(xian)满足乡村产(chan)业、公共(gong)服(fu)务设施和农民(min)住宅用地合理(li)需求。
新京报：到(dao)乡村创业的年轻人，也会产(chan)生置产(chan)需求，如(ru)果一直租房(fang)，是否会影响“新农人”的热情？怎(zen)么才(cai)能让乡村留住这些(xie)人才(cai)？
任大鹏：年轻人返乡创业，对于乡村产(chan)业发(fa)展和文化繁荣等(deng)，都具有重(zhong)要(yao)意(yi)义，各地应当采取多种激励措施引导城市人才(cai)下乡，推动专业人才(cai)服(fu)务乡村。有条件的地方，可以为新农人购房(fang)或者租住农民(min)房(fang)屋给予补贴，但不应当允许新农人等(deng)通(tong)过购买农村宅基地和农民(min)住宅的方式解决生活条件。乡村要(yao)留住人才(cai)，更重(zhong)要(yao)的是为年轻人提供就(jiu)业和发(fa)展机会，而不是突破法律和政策的边界。
值班编辑 古丽