二是土(tu)地(di)市场(chang)化改革稳步(bu)推进。农村土(tu)地(di)制度改革稳妥(tuo)有序推进，试点集体经营性建设用地(di)入市流转，构建城(cheng)乡统一(yi)的(de)建设用地(di)市场(chang)，盘活农村闲置农房和宅(zhai)基(ji)地(di)，赋予农民(min)更加充分的(de)财产(chan)权益。自然资源部数据显示，2023年，全国350个县（市、区、旗）共试点完成农村集体经营性建设用地(di)入市719宗，成交金额185.2亿元。

三是农业(ye)农村优先(xian)发展投(tou)入保障机制持(chi)续完善(shan)。中央(yang)预算内投(tou)资、地(di)方政(zheng)府专项债券支(zhi)持(chi)力度不断加大，土(tu)地(di)出让收入用于农业(ye)农村的(de)比(bi)例稳步(bu)提高。2012年至2023年，国家(jia)财政(zheng)用于农林水事务的(de)支(zhi)出从1.2万亿元增至2.4万亿元，全国涉农贷款余额从17.6万亿元增至56.6万亿元。

四是现代流通体系逐步(bu)健全。县域商(shang)业(ye)体系加快建立，乡村物流网络、数字化建设水平稳步(bu)提升，截至2023年末，累计(ji)建成1200多(duo)个县级公共寄递配送中心(xin)、28.9万个村级寄递物流综合服(fu)务站、19万个村邮站。2023年，全国农村网络零售额达2.5万亿元，农产(chan)品网络零售额5870.3亿元。

五是产(chan)业(ye)融合发展水平进一(yi)步(bu)提升。城(cheng)乡产(chan)业(ye)布局优化、优势互(hu)补、关联紧密，打(da)造了一(yi)批产(chan)业(ye)融合发展平台，截至目前，各地(di)建设优势特色(se)产(chan)业(ye)集群220个、国家(jia)现代农业(ye)产(chan)业(ye)园(yuan)350个。2023年，农产(chan)品加工转化率达74%，农产(chan)品加工产(chan)值(zhi)与(yu)农业(ye)总产(chan)值(zhi)的(de)比(bi)值(zhi)为2.59∶1。随着产(chan)业(ye)链(lian)延伸、价值(zhi)链(lian)提升、农业(ye)功能拓(tuo)展，农业(ye)与(yu)文化、旅游、康(kang)养等产(chan)业(ye)加快融合，休闲农业(ye)、农村电商(shang)等新产(chan)业(ye)、新业(ye)态、新模式层出不穷，一(yi)二三产(chan)业(ye)融合呈现新局面。

我国城(cheng)乡融合发展成效显著，但仍面临农村资源要素激活不充分、公共资源配置不均衡(heng)等问题。具体来(lai)看，城(cheng)乡人口双向有序流动机制尚不健全，居住证制度与(yu)基(ji)本公共服(fu)务挂钩机制还不顺(shun)畅，户籍人口城(cheng)镇化率低于常(chang)住人口城(cheng)镇化率；城(cheng)乡二元土(tu)地(di)制度破解难，不能有效满(man)足(zu)城(cheng)乡融合发展的(de)土(tu)地(di)需求；农村金融市场(chang)发育较(jiao)为滞(zhi)后，融资难、融资贵等问题依然存在；闲置宅(zhai)基(ji)地(di)、废弃的(de)集体公益性建设用地(di)转变为集体经营性建设用地(di)入市仍存在一(yi)些堵(du)点和难点，农村集体资产(chan)配置效率有待提升。

如(ru)何(he)统筹推动城(cheng)乡融合向更大规模、更深层次、更高水平迈进，是新发展阶段亟待解决的(de)一(yi)个重大课题。城(cheng)乡融合通过要素自由流动优化资源配置，进而(er)实(shi)现分工分业(ye)和城(cheng)乡经济社会协调发展，其(qi)核心(xin)在于通过创(chuang)新体制机制，从根(gen)本上破除城(cheng)乡分割的(de)体制弊端，既打(da)开城(cheng)门，也开放乡村，建立统一(yi)的(de)商(shang)品市场(chang)与(yu)要素市场(chang)，高效配置劳动、资本、土(tu)地(di)和技术等要素，促进城(cheng)乡要素从单向流动转向平等交换、双向自由流动。

首先(xian)，健全农业(ye)转移人口市民(min)化配套政(zheng)策措施(shi)。推动财政(zheng)转移支(zhi)付与(yu)农业(ye)转移人口市民(min)化挂钩，完善(shan)中央(yang)财政(zheng)农业(ye)转移人口市民(min)化奖励(li)资金制度，鼓励(li)人口净流入省(sheng)份建立健全省(sheng)对下农业(ye)转移人口市民(min)化奖励(li)机制；完善(shan)奖补政(zheng)策，建立省(sheng)、市级财政(zheng)资金对吸纳落户人数较(jiao)多(duo)县（市、区）的(de)投(tou)资补助机制，加大预算内投(tou)资支(zhi)持(chi)力度；在县域内按照常(chang)住人口规模统筹公共资源配置，合理(li)调整人口流入流出地(di)区教师、医生等编制定额和基(ji)本公共服(fu)务设施(shi)布局。

其(qi)次，进一(yi)步(bu)深化户籍制度改革。剥离户籍的(de)附加福利，让户籍真(zhen)正(zheng)回归(gui)人口登(deng)记管理(li)功能。持(chi)续拓(tuo)宽农业(ye)转移人口在城(cheng)市落户通道，提升城(cheng)市开放度、包容性；城(cheng)市落户政(zheng)策要对租购房者(zhe)同等对待，允许租房常(chang)住人口在公共户口落户；探索实(shi)施(shi)农民(min)居住地(di)登(deng)记备案制度，不改变户口性质，不影响农村权益，消除其(qi)进城(cheng)的(de)后顾之忧。

再次，持(chi)续深化农村土(tu)地(di)制度改革。完善(shan)承包地(di)“三权分置”制度，探索承包权依法自愿有偿(chang)退出机制，强化对土(tu)地(di)经营权的(de)赋能和平等保护；加强探索宅(zhai)基(ji)地(di)自愿有偿(chang)退出机制，考虑允许依法取得的(de)宅(zhai)基(ji)地(di)在较(jiao)大范围内向符合条件的(de)农村集体经济组织(zhi)成员家(jia)庭转让；完善(shan)农村集体建设用地(di)制度，运(yun)用市场(chang)机制盘活乡村存量土(tu)地(di)和低效用地(di)。

最后，建立社会资本投(tou)资农业(ye)农村规范引导机制。明确社会资本作为农业(ye)农村发展的(de)协助者(zhe)、参与(yu)者(zhe)的(de)基(ji)本定位，为资本下乡提供基(ji)础设施(shi)、融资、用地(di)、人才聘用等配套政(zheng)策支(zhi)持(chi)，引导其(qi)投(tou)向短板弱项和关键环节；建立城(cheng)乡统一(yi)的(de)产(chan)权流转交易市场(chang)，健全产(chan)权价值(zhi)评估、交易流转机制，推动产(chan)权顺(shun)畅流转，促进要素融合发展。

发挥(hui)县域独(du)特优势汇聚强大动能

城(cheng)乡融合，重点在县域。在城(cheng)乡融合发展进程中，县域发挥(hui)了怎(zen)样的(de)龙头带动作用？

刘合光（中国农业(ye)科学院农业(ye)经济与(yu)发展研究所研究员）：党的(de)十八大以来(lai)，我国城(cheng)乡差距逐步(bu)缩小，城(cheng)乡融合程度不断加深。城(cheng)乡发展进入新阶段，县域作为重大突破口，成为推动城(cheng)乡融合发展的(de)重要支(zhi)撑。

为什么(me)说“城(cheng)乡融合，重点在县域”？

首先(xian)，县域在城(cheng)乡融合发展中占据重要位置。县域是推进城(cheng)乡融合发展的(de)腹地(di)，我国县域国土(tu)面积(ji)占全国90%左右，人口比(bi)重超50%，在县域实(shi)现城(cheng)乡融合发展，涉及空间广、人口多(duo)。县域作为国民(min)经济的(de)基(ji)本单元，是城(cheng)乡资源要素流动和配置的(de)枢纽，县域治理(li)是推进国家(jia)治理(li)体系和治理(li)能力现代化的(de)重要一(yi)环，搞活县域经济，将有效促进城(cheng)乡融合发展。

其(qi)次，县域是推进城(cheng)乡融合发展的(de)低成本区域。物体总是沿着阻力最小的(de)路(lu)径前进，社会发展同样沿着阻力最小的(de)路(lu)径进发。从经济实(shi)力看，大中城(cheng)市具有吸纳农业(ye)人口的(de)潜力，但是农民(min)落户大中城(cheng)市成本较(jiao)高，而(er)县域可以较(jiao)低成本吸纳农民(min)并提供有效公共产(chan)品供给，在推进城(cheng)乡融合发展过程中具有较(jiao)好的(de)经济性。

再次，县域为城(cheng)乡融合发展提供了关键的(de)文化场(chang)域。在县域生活的(de)广大人民(min)群众具有强大的(de)文化认同和紧密的(de)情感链(lian)接，县域是他们浸(jin)润其(qi)中的(de)家(jia)园(yuan)。以县域为切入点，可以充分发挥(hui)文化传(chuan)承优势，在文化融合协同中坚持(chi)城(cheng)乡一(yi)体，更好推进城(cheng)乡经济社会融合发展。

在城(cheng)乡融合发展进程中，县域的(de)龙头带动作用体现在以下方面。

一(yi)是优化资源配置。通过实(shi)施(shi)“千万工程”，浙江省(sheng)累计(ji)吸引超过3000亿元社会资本投(tou)入乡村，带动近百万农民(min)就业(ye)。浙江经验充分证明，县域成为城(cheng)市资源向乡村辐射的(de)前沿阵地(di)。作为传(chuan)统劳务输出大省(sheng)的(de)湖北，面对县（市）人口流动出现转折性变化，在返乡人口多(duo)于外出务工人口、县城(cheng)人口快速增加的(de)情况下，推动就地(di)城(cheng)镇化，开展城(cheng)镇和产(chan)业(ye)“双集中”试点，形成了“人口集中、产(chan)业(ye)集聚、功能集成、要素集约”的(de)发展态势，资源配置进一(yi)步(bu)优化，有力促进了城(cheng)乡融合发展。

二是统筹基(ji)础设施(shi)建设与(yu)公共服(fu)务供给。浙江省(sheng)推动“千万工程”持(chi)续深化，在城(cheng)乡基(ji)础设施(shi)建设方面有新突破，农村等级公路(lu)比(bi)例达100%，率先(xian)基(ji)本实(shi)现城(cheng)乡同质饮水，5G网络实(shi)现重点行政(zheng)村全覆盖。湖北省(sheng)嘉鱼县在扩大公共服(fu)务供给方面表现突出，该县精准掌握群众返乡进城(cheng)意愿和需求，制定出台17项综合性民(min)生政(zheng)策，优化服(fu)务供给，对标地(di)级市标准，推进紧密型(xing)教联体、医共体、养联体，让农村群众享受到大城(cheng)市品质的(de)公共服(fu)务。

三是统筹城(cheng)乡基(ji)层治理(li)。以县域为突破口推进城(cheng)乡治理(li)一(yi)体化，便于构建区域联动、上下协同、全面覆盖、精细管理(li)的(de)共建共治共享的(de)城(cheng)乡基(ji)层治理(li)格(ge)局。以浙江省(sheng)嘉兴市为例，该市深入推进数字化基(ji)层治理(li)，以一(yi)块智慧大屏让消防、安防等数据信息(xi)实(shi)时展现，同时建立“立方众治”平台，矛盾处理(li)、小区管理(li)、垃圾分类等都纳入平台，并融合多(duo)元主体实(shi)现共治共享，有效提高了社区治理(li)的(de)精准性。

四是夯实(shi)产(chan)业(ye)基(ji)础支(zhi)撑。城(cheng)乡融合发展，产(chan)业(ye)是支(zhi)撑。湖北省(sheng)积(ji)极发展县域富民(min)产(chan)业(ye)，着力做(zuo)好“土(tu)特产(chan)”文章、发展精深加工、促进农旅融合，持(chi)续强化农业(ye)品牌培育，围绕重点农业(ye)产(chan)业(ye)链(lian)出台了“虾十条”“米九条”“茶十条”等优势产(chan)业(ye)政(zheng)策，目前全省(sheng)85个涉农县市区均有1个至2个主推区域品牌，为城(cheng)乡融合发展夯实(shi)了产(chan)业(ye)基(ji)础支(zhi)撑。

推动县域在城(cheng)乡融合发展中释放更强大动能，一(yi)方面，要引入增量主体、注入合作发展的(de)新生力量。可考虑把(ba)东西部合作经验创(chuang)新性运(yun)用于统筹推进县域城(cheng)乡融合发展；采取“千校(xiao)兴镇”“万企兴万村”“科技小院”等方式，把(ba)有实(shi)力的(de)科技主体和教育主体引入县域；以建立“强村公司”和“强镇公司”的(de)方式，激活县域沉睡的(de)资源和资产(chan)。另一(yi)方面，要加强规划布局。科学预判城(cheng)乡人口变动趋势、尊重城(cheng)乡经济社会发展规律，提高规划的(de)科学性和全局协同性，通盘考虑土(tu)地(di)利用、产(chan)业(ye)发展、居民(min)点建设等任务；坚持(chi)城(cheng)乡一(yi)体，提升村庄规划编制和城(cheng)镇建设规划的(de)协调性；统筹规划和优化城(cheng)乡产(chan)业(ye)发展、基(ji)础设施(shi)和公共服(fu)务布局。此外，需进一(yi)步(bu)完善(shan)体制机制，为县域城(cheng)乡融合发展赋能。构建开放创(chuang)新的(de)发展机制，通过开发新要素、推进要素优化组合、强化体制机制改革，为城(cheng)乡融合发展增活力、添动力；构建合作共赢的(de)发展机制，在教育、医疗卫生、养老保障等方面推动形成城(cheng)乡发展共同体；构建绿色(se)协调的(de)发展机制，以资源节约、环境友好的(de)方式推进城(cheng)乡建设，拓(tuo)宽城(cheng)乡发展空间，塑(su)造要素有序自由流动、基(ji)本公共服(fu)务均等化、资源环境可承载的(de)城(cheng)乡融合发展新格(ge)局。

持(chi)续释放融合发展试验区示范效应

2019年，国家(jia)发展改革委等部门确定11个国家(jia)城(cheng)乡融合发展试验区，各试验区深入探索、先(xian)行先(xian)试，形成了哪些可推广的(de)典型(xing)经验？

高鸣(ming)（农业(ye)农村部农村经济研究中心(xin)研究员）：国家(jia)城(cheng)乡融合发展试验区先(xian)行先(xian)试，主要聚焦于建立城(cheng)乡有序流动的(de)人口迁徙制度、搭建城(cheng)乡产(chan)业(ye)协同发展平台、健全农民(min)持(chi)续增收体制机制等11项重点任务，积(ji)极探索具有可复(fu)制、可推广价值(zhi)的(de)典型(xing)经验。近年来(lai)，各试验区围绕重点任务，坚持(chi)农业(ye)农村优先(xian)发展，守正(zheng)创(chuang)新、先(xian)立后破，深入探索城(cheng)乡融合发展体制机制改革，取得显著成效，改革试验区的(de)示范带动效应得到充分释放。

试验区内人口流动更加合理(li)有序，土(tu)地(di)、资金、技术等要素在城(cheng)乡之间双向自由流动的(de)制度性通道基(ji)本打(da)通，经济增速保持(chi)在较(jiao)快区间，资源利用效率、要素配置效率持(chi)续提升。试验区内城(cheng)乡产(chan)业(ye)发展更加协同、农民(min)持(chi)续增收的(de)体制机制不断优化，城(cheng)乡居民(min)之间收入、生活水平差距逐步(bu)缩小，为促进农民(min)农村共同富裕提供了重要支(zhi)撑。

党的(de)二十届三中全会和2024年中央(yang)经济工作会议对城(cheng)乡融合发展作出重要部署，凸显了重塑(su)城(cheng)乡关系的(de)重要性、紧迫性。总结推广国家(jia)城(cheng)乡融合发展试验区的(de)典型(xing)经验，有利于在更大范围内释放改革效应，为构建城(cheng)乡融合发展新格(ge)局提供支(zhi)撑。

一(yi)是聚焦人才、土(tu)地(di)、资金等要素，不断健全有利于城(cheng)乡要素双向流动和平等交换的(de)体制机制。消弭城(cheng)乡之间的(de)要素流动限制，是建设全国统一(yi)大市场(chang)、构建新发展格(ge)局的(de)重要内容。各试验区充分发挥(hui)经济体制改革的(de)牵(qian)引作用，不断破除妨碍城(cheng)乡要素合理(li)配置的(de)体制机制壁垒(lei)，促进各类要素更多(duo)向乡村流动，努力在乡村形成人才、土(tu)地(di)、资金、产(chan)业(ye)、信息(xi)汇聚的(de)良性循环。河(he)南省(sheng)许昌市大力推行科技副(fu)乡（镇）长制度，累计(ji)选派超过150名专家(jia)人才到基(ji)层服(fu)务，促进科技成果转化服(fu)务加速下沉农村；制定农村集体经营性建设用地(di)入市实(shi)施(shi)办法，2020年以来(lai)累计(ji)入市交易农村集体经营性建设用地(di)共21宗、789.22亩，成交金额3.89亿元。实(shi)践证明，重塑(su)新型(xing)城(cheng)乡关系，需持(chi)续打(da)通城(cheng)乡要素双向流动和平等交换的(de)制度性通道，不断形成有利于乡村发展的(de)健全的(de)要素市场(chang)。

二是推动特色(se)产(chan)业(ye)加速集聚，持(chi)续完善(shan)有利于乡村经济多(duo)元化发展的(de)体制机制。产(chan)业(ye)振兴是乡村振兴的(de)重中之重，产(chan)业(ye)融合是推动城(cheng)乡融合的(de)重要举措。各试验区依托(tuo)当地(di)资源禀赋和特色(se)优势，聚焦“土(tu)特产(chan)”，搭建城(cheng)乡产(chan)业(ye)协同发展平台，培育新产(chan)业(ye)新业(ye)态，提升价值(zhi)链(lian)、完善(shan)利益链(lian)，做(zuo)大做(zuo)强特色(se)产(chan)业(ye)取得明显成效。重庆市大力培育“一(yi)主两辅”乡村生态特色(se)产(chan)业(ye)，着力开展品牌建设并推进集聚发展，累计(ji)建设国家(jia)优势特色(se)产(chan)业(ye)集群9个、现代农业(ye)产(chan)业(ye)园(yuan)12个、农业(ye)产(chan)业(ye)强镇39个，全市生态特色(se)产(chan)业(ye)综合产(chan)值(zhi)达5200亿元。实(shi)践证明，产(chan)业(ye)是发展的(de)根(gen)基(ji)，走城(cheng)乡融合发展之路(lu)，需充分挖掘地(di)方特色(se)、强化产(chan)业(ye)协同、健全利益联动机制，以城(cheng)乡产(chan)业(ye)协同发展引领乡村经济多(duo)元化发展。

三是促进城(cheng)乡基(ji)础设施(shi)一(yi)体化发展、基(ji)本公共服(fu)务均等化供给，深入探索有利于公共资源高效合理(li)配置的(de)体制机制。各试验区坚持(chi)把(ba)公共基(ji)础设施(shi)建设的(de)重点放在乡村，开展城(cheng)乡基(ji)础设施(shi)统一(yi)规划建设和管护；推动公共服(fu)务、社会事业(ye)向农村延伸覆盖，推进城(cheng)乡基(ji)本公共服(fu)务实(shi)现标准统一(yi)和提升。江西省(sheng)鹰潭市统筹推进城(cheng)乡基(ji)础设施(shi)布局，全面构建城(cheng)乡供水、污水处理(li)、公路(lu)交通、电商(shang)物流、垃圾处理(li)“五张(zhang)网”；通过整乡或整村组建物业(ye)中心(xin)、聘请物业(ye)公司等方式，为农民(min)提供卫生保洁、农机租赁、农具停放、水电安装等优质便捷的(de)服(fu)务，实(shi)现“物业(ye)进乡村”全覆盖。实(shi)践证明，推动城(cheng)乡融合发展见(jian)实(shi)效，需聚焦基(ji)础设施(shi)和公共服(fu)务等农民(min)群众最关心(xin)、最直(zhi)接、最现实(shi)的(de)利益问题，抓好办成一(yi)批重点实(shi)事，着力提高其(qi)获得感、幸福感、安全感。

四是拓(tuo)宽增收致富渠道，加快形成有利于农民(min)收入持(chi)续增长的(de)体制机制。各试验区不断强化现代农民(min)职业(ye)技能培训，完善(shan)农民(min)工输出地(di)与(yu)输入地(di)的(de)劳务对接机制，确保农民(min)工与(yu)城(cheng)镇职工享有平等的(de)就业(ye)权利，深化农村集体产(chan)权制度改革，多(duo)措并举促进农民(min)增收致富。江苏宁(ning)锡常(chang)接合片区以推动高质量充分就业(ye)提高工资性收入、以支(zhi)持(chi)多(duo)元化创(chuang)业(ye)提高经营性收入、以完善(shan)强农惠农富农支(zhi)持(chi)制度提高转移性收入、以深化产(chan)权制度改革提高财产(chan)性收入，2023年试验片区内5区（市）的(de)农民(min)收入均值(zhi)达37884元，比(bi)2019年提高35.57%，是全国城(cheng)乡收入差距最小的(de)地(di)区之一(yi)。实(shi)践证明，构建城(cheng)乡融合发展新格(ge)局，要坚持(chi)以人民(min)为中心(xin)的(de)发展思(si)想(xiang)，实(shi)现好、维护好、发展好广大农民(min)群众的(de)根(gen)本利益，千方百计(ji)拓(tuo)宽农民(min)增收致富渠道，促进农民(min)农村共同富裕。 （来(lai)源：经济日报）