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我国(guo)13个粮食主产区，承担了(le)绝大(da)部分的粮食安(an)全任务，而如果单纯横向比较，粮食主产区中的某些省份却可能是“财政穷省”。中国(guo)饭碗一起(qi)端，粮安(an)责任一起(qi)扛，今年的中央一号文(wen)件，要求启动实(shi)施了(le)一条(tiao)关键政策(ce)。
2月23日，《中共中央 国(guo)务院关于进一步(bu)深化农村改革扎实(shi)推进乡村全面振兴的意见》正式对外发布，一号文(wen)件继续聚(ju)焦“三(san)农”议题。文(wen)件指出，今年将启动实(shi)施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿，做好资金筹集和分配。
如何理解“粮食产销区省际横向利益补偿”？机制有何具体背景？中国(guo)农业大(da)学经济管理学院教授(shou)蔡海龙告(gao)诉新京报记(ji)者，该机制将进一步(bu)落实(shi)中央与地方对粮食安(an)全的双主体责任，调动种粮积极性，让粮食主产区更直接(jie)地得到获得感。
蔡海龙。受访者供图
背景：13个主产区是粮食增产主力军
粮食产销区省际横向利益补偿机制并非首次亮相中央一号文(wen)件。新京报记(ji)者注意到，在2024年的中央一号文(wen)件中就曾提及，要“探索建(jian)立粮食产销区省际横向利益补偿机制，深化多渠道产销协作”。
如何理解“粮食产销区省际横向利益补偿”？蔡海龙告(gao)诉记(ji)者，一般来说可以(yi)将其(qi)理解为粮食主销区对于粮食主产区给予一定财力上的补偿，以(yi)进一步(bu)调动粮食主产区的种粮积极性。
“事实(shi)上，当我们谈(tan)及‘粮食生产的积极性’时，一般分为两个方面，一方面是通过健全收益保障机制，调动种粮农民(min)的积极性。另(ling)一方面，则是通过健全利益补偿机制，保障主产区地方政府抓粮的积极性。”蔡海龙说，其(qi)中利益补偿机制，也分为横向补偿与纵向补偿。
纵向补偿机制一直存在，蔡海龙介绍，主要包括(kuo)中央一直以(yi)来给予粮食主产区的财政支持。而横向补偿，则体现的是粮食主销区向主产区的补偿。
横向补偿机制，基于我国(guo)粮食生产格局的变(bian)化。根据粮食产量、播种面积等数据来划(hua)分，我国(guo)31个省份可被(bei)划(hua)为13个粮食主产区、7个主销区和11个产销平衡区。
蔡海龙指出，进入21世纪以(yi)来，从数据看，我国(guo)7个粮食主销区的整体粮食产量呈现下降趋势，占全国(guo)粮食生产的比重有所降低。11个产销平衡区虽然产量有所增加，但增长幅度仍然低于全国(guo)。这也意味着，近年来13个粮食主产区成(cheng)为了(le)我国(guo)粮食产量增量的主要来源，“其(qi)中，可以(yi)说一部分省份，承担了(le)极其(qi)重要的粮食增产任务，另(ling)一个角度，也可以(yi)说目前13个粮食主产区，承担了(le)绝大(da)部分的国(guo)家粮食安(an)全任务。”
考(kao)量：不能让重农抓粮的主产区吃亏
不可否认的是，粮食所能产生的收益是较低的，如果在耕地上选择(ze)种植高附加值的经济作物，通常收益会更高。蔡海龙也提到，甚至在早些年间，许多地方为了(le)城镇化发展，一度牺牲了(le)部分耕地用于非农化的用途。大(da)量的土地在城市(shi)化过程中成(cheng)为了(le)非农产业的依托。所以(yi)不难发现，经济发达(da)地区，客观而言(yan)其(qi)实(shi)并没有承担更多的粮食生产责任，人们也能清晰地感知到经济发展过程中带(dai)来的区域之间不平衡的问题。
除(chu)了(le)区域发展不平衡的现状，蔡海龙告(gao)诉记(ji)者，如果粮食生产过度集中在部分区域，其(qi)实(shi)也会带(dai)来风险，“比如，但凡遇到极端天气和反(fan)常气候环境(jing)，就会对全国(guo)粮食产量产生影响。同时，主产区在资源环境(jing)、水资源方面也承担较大(da)压力。”
在特定视角下，粮食产量集中的省份，成(cheng)就了(le)粮食生产大(da)省，但也让有些省份相比较而言(yan)可能成(cheng)了(le)经济弱省、财政穷省。“当然，我们不能完全说区域间发展的差(cha)距就是因为生产粮食造成(cheng)的，但是在客观上确实(shi)形成(cheng)了(le)这样的局面。”蔡海龙说。
四年多前，2020年中央农村工作会议首次提出地方各级党委和政府要扛起(qi)粮食安(an)全的政治责任，实(shi)行“党政同责”。饭碗一起(qi)端，责任一起(qi)扛，不论主产区、主销区、产销平衡区，都有保面积、保产量的责任，都要结合当年粮食生产目标。因此，粮食产量目标写(xie)进了(le)此后的四份中央一号文(wen)件和历年各省政府工作报告(gao)。也是在当年的会议上，中央提出对完成(cheng)粮食生产任务较好尤其(qi)是增幅增量较大(da)的省份，决不能让重农抓粮吃亏。
蔡海龙提到，早在2023年底召开的中央经济工作会议上就提出，要探索建(jian)立粮食产销区省际横向利益补偿机制，争取迈出实(shi)质性步(bu)伐。今年一号文(wen)件中要求“启动实(shi)施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿”，启动与探索之间，措辞的变(bian)化也代表着，在过去一年，关于这个关键机制的顶层(ceng)设计(ji)已(yi)经完成(cheng)，粮食产销区省际横向利益补偿迈出了(le)实(shi)质性步(bu)伐。
警惕：横向补偿机制并非粮食生产责任的交易
政策(ce)今年启动落地后，粮食产销区省际横向利益补偿会带(dai)来什么(me)？
蔡海龙认为，补偿机制的建(jian)立，意味着粮食主销区将对粮食主产区提供可感可知的横向财力补偿。事实(shi)上，我国(guo)此前已(yi)建(jian)立起(qi)了(le)纵向补偿和产销区“横向合作”为主的政策(ce)体系。其(qi)中，纵向补偿即(ji)包括(kuo)如最低收购价等在内的，由中央财政支持的各类补贴政策(ce)，横向合作则包括(kuo)主销区到主产区建(jian)立粮食生产基地等合作形式，“但这种横向合作，通常并不容易让种粮户(hu)和地方感受到获得感。”
文(wen)件中提及的横向补偿，则需要主销区将相应的补偿资金交给中央，之后由中央向主产区分配，可以(yi)通过“真金白银”让主产区获得补偿实(shi)感。
同时，蔡海龙指出，机制的建(jian)立，也将更好地落实(shi)中央与地方的对粮食安(an)全的双主体的责任，“横向补偿建(jian)立以(yi)后，进一步(bu)压实(shi)了(le)地方政府对本地区的粮食安(an)全主体责任，也会遏制粮食主销区牺牲粮食生产换取其(qi)他(ta)发展的决策(ce)冲动。”
此外，蔡海龙特别强调，在政策(ce)和机制启动执行的过程中，还需要牢记(ji)粮食安(an)全的“底线思维”。他(ta)说，即(ji)便主销区给予了(le)财力补偿，我国(guo)的“饭碗”也仍需各省一起(qi)齐心协力端稳，“粮食安(an)全责任其(qi)实(shi)分为两部分，一个是基本责任，一个是可交易的责任。中央一直强调，对现有的各地区种植粮食的面积不下降不减少(shao)，这代表即(ji)使建(jian)立了(le)这样的横向利益补偿机制，主销区也不能通过财力，来交易免除(chu)自(zi)己应承担的粮食安(an)全责任。”
对于主产区来说，补偿机制也并非鼓励(li)无限增产，而是应该结合本地区资源条(tiao)件，以(yi)及生态发展规划(hua)等因素，合理地确定增产目标。“不能把(ba)横向补偿，作为一种粮食安(an)全生产责任的交易。”蔡海龙说。
新京报记(ji)者 田杰雄
编(bian)辑 张树婧 校对 李立军