主持人：我国几次重(zhong)要会议都提到了粮食(shi)价(jia)格。在您看来，2024年国际粮食(shi)市场(chang)大幅波动是受什么因素影响？

程国强：2024年全球粮食(shi)增产，产销总(zong)体平衡。根据价(jia)格变化的机理，价(jia)格主要受供需影响，如(ru)果生产大于需求，那(na)就意味着整(zheng)个粮价(jia)处于相对平稳状态(tai)。但实(shi)际上近20年来，全球范围内已经出现三次粮价(jia)大幅波动，分(fen)别是2008年、2012年和2022年。粮价(jia)主要受供需影响，但并不是由供需决定的。全球粮价(jia)自2022年达到顶峰(feng)后，一直处于下降通(tong)道，由于地缘(yuan)政治(zhi)冲突、全球经济不景气，国际粮食(shi)市场(chang)出现波动。

这反映了在全球粮食(shi)安全格局中，决定粮食(shi)安全形势的，除(chu)了供需基本(ben)面等传统因素，还有很多非传统因素，包括地缘(yuan)政治(zhi)冲突、气候变化、宏观经济形势等，特别是部分(fen)发展中国家农业生产能力(li)不足，需要通(tong)过进口弥补缺口，全球粮食(shi)生产和贸易高度集中在少数(shu)国家，这些国家政策的变化会影响粮食(shi)价(jia)格，使全球粮食(shi)安全面临更加复杂的挑战。

“三位(wei)一体”保障我国端牢饭碗

主持人：说完全球粮食(shi)市场(chang)，再来看我国粮食(shi)保障情况。我国主要粮食(shi)品种有哪几大类(lei)？生产和进口情况如(ru)何(he)？

程国强：我国粮食(shi)主要有三类(lei)品种。一是谷物(wu)，比如(ru)大米、小麦(mai)、玉米、高粱、大麦(mai)等，每年产量大概6.4亿(yi)吨。二是豆类(lei)，比如(ru)大豆、绿豆、黑豆等，每年产量大概2300万吨。三是薯(shu)类(lei)，比如(ru)马铃薯(shu)、红薯(shu)，每年产量大概3000万吨。我国目前粮食(shi)的产量达到7亿(yi)吨。

党的十八大以来，习近平总(zong)书记高度重(zhong)视粮食(shi)安全，提出新粮食(shi)安全观，确保谷物(wu)基本(ben)自给、口粮绝对安全。保障粮食(shi)供需基本(ben)平衡，还有一些饲料粮需要通(tong)过国际市场(chang)来解决。我国每年进口粮食(shi)1.5亿(yi)吨左右，其中近1亿(yi)吨是大豆，除(chu)了榨油之外，大豆最重(zhong)要的用途是作为蛋(dan)白饲料原料，我们养殖所需的饲料中有10%至15%的蛋(dan)白含量需要通(tong)过进口来解决。

还有谷物(wu)进口，其中一部分(fen)就是小麦(mai)。主要从(cong)品种调剂的角度来考虑，比如(ru)，从(cong)澳大利(li)亚进口软质小麦(mai)、从(cong)加拿大进口强筋小麦(mai)，都是做糕点所需要的原料，而国内生产的主要是中筋小麦(mai)，所以每年约有1000万吨小麦(mai)进口。还有部分(fen)大米进口，在进口配额管理范围内调节，因此(ci)每年进口规模不大。

从(cong)国家粮食(shi)安全保障体系来看，我们基本(ben)构建了“三位(wei)一体”保障机制。一是粮食(shi)综合生产能力(li)，以确保谷物(wu)基本(ben)自给、口粮绝对安全为核心。2024

年我国粮食(shi)总(zong)产量迈上7亿(yi)吨台(tai)阶，最主要的贡(gong)献是小麦(mai)、水稻和玉米三大品种，目前整(zheng)体产销平衡，自给率在99%以上。玉米每年有2.8亿(yi)吨产量，基本(ben)上能够满足饲料粮需求。除(chu)此(ci)之外，豆类(lei)和薯(shu)类(lei)保持着5000万吨至5500万吨的水平，都是依靠国内粮食(shi)生产体系来实(shi)现的，这是保障粮食(shi)安全的根基。二是粮食(shi)储(chu)备调控体系，既有中央储(chu)备，也有地方储(chu)备，以应对突发事件、维护市场(chang)稳定为重(zhong)点。这套体系经历了历史的考验，包括2008年南方冰雪灾害、汶川大地震，以及近年来的全球粮食(shi)危机、新冠疫(yi)情冲击，这套储(chu)备调控体系成(cheng)功应对了粮食(shi)安全风险(xian)挑战。三是全球农产品供应链，有效利(li)用国际农产品市场(chang)和农业资源。国际市场(chang)的有效利(li)用弥补了国内农业资源不足，2023年我国农产品进口总(zong)额2340多亿(yi)美元，如(ru)果这些农产品在国内生产，可(ke)能需要近14亿(yi)亩种植面积。我国目前有19.29亿(yi)亩耕地，按照1.33的复种指(zhi)数(shu)，整(zheng)体种植面积约25.7亿(yi)亩，用来保障7亿(yi)吨粮食(shi)以及蔬(shu)菜、水果等农产品的生产，那(na)么缺口部分(fen)就通(tong)过进口来解决。

国内粮食(shi)综合生产能力(li)、粮食(shi)储(chu)备调控体系和全球农产品供应链，构成(cheng)了“三位(wei)一体”的粮食(shi)安全保障机制，保障每个人都能够吃饱(bao)饭、吃好饭，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

主持人：我国粮食(shi)产量连续多年保持在高平台(tai)上，2024年又出台(tai)新一轮千亿(yi)斤粮食(shi)产能提升行动方案，在这样的背景下，粮食(shi)供需为什么还有缺口？

程国强：我国小麦(mai)、水稻、玉米基本(ben)自给，口粮绝对安全，那(na)这个缺口在哪里呢？大豆。这就是为什么每年要通(tong)过国际市场(chang)进口近1亿(yi)吨大豆，因为蛋(dan)白饲料原料没有那(na)么多耕地来种。比如(ru)大豆和玉米是竞争性(xing)作物(wu)，如(ru)果保证了玉米基本(ben)自给，就没有办法保证大豆的供给。

从(cong)国家粮食(shi)安全形势来看，现在正处于历史上最好的时期，但也不能回避农业供给体系存在结构性(xing)短板。立足人多地少的基本(ben)国情，我们在部分(fen)产品上没有办法实(shi)现自给，只能通(tong)过国际市场(chang)来解决。所以，要推动农业对外开放，有效利(li)用好国际农产品市场(chang)和农业资源。

主持人：相较以往，2024年粮食(shi)进口同比下降，是什么原因？这是否意味着我国粮食(shi)供给体系正在发生变化？

程国强：应该说，供给体系有一些变化，但是不大。三大主粮能够实(shi)现基本(ben)自给，而且通(tong)过实(shi)施藏粮于地战略(lue)，能确保口粮绝对安全，但是在供给体系中，大豆的短板依然存在。我们实(shi)施了大豆行动计划，通(tong)过在东北开展轮作试点、在南方稳粮扩油，扩大油料作物(wu)的种植面积，使大豆产量恢复性(xing)增长，近几年产量超(chao)过2000万吨，但整(zheng)个需求是1.1亿(yi)吨，所以供需格局没有从(cong)根本(ben)上发生改变。

进口减(jian)少是因为前几年进口太多，并不是需求减(jian)少，也不是国内供给增加。当前全球粮价(jia)下行，我国粮价(jia)低迷，农民(min)种粮很难挣钱，部分(fen)产品进口对国内市场(chang)的影响值(zhi)得关注。如(ru)果每年粮食(shi)进口能够控制在1.5亿(yi)吨以内，对国内市场(chang)的影响会稍小一些，但是肉类(lei)、大豆的进口不可(ke)回避。

守住(zhu)耕地这个粮食(shi)生产命根子

主持人：谈到粮食(shi)问题，有一个词被反复提及，那(na)就是“耕地红线(xian)”。目前划定的18亿(yi)亩耕地红线(xian)，是出于什么考虑？

程国强：18亿(yi)亩耕地红线(xian)在2006年首次提出，当时根据对粮食(shi)供求趋势的判断，结合人口增长趋势、食(shi)物(wu)消费结构等多方面因素，测算大概需要6亿(yi)吨粮食(shi)产量才能保证基本(ben)供给，对应的就是18亿(yi)亩耕地，考虑到1.33的复种指(zhi)数(shu)，对应每年农作物(wu)种植面积为24亿(yi)亩，按照粮食(shi)单产计算，正好可(ke)以达到6亿(yi)吨。所以，按照当时的技术水平、粮食(shi)单产水平，耕地不能少于18亿(yi)亩。随着工业化、城(cheng)镇化加快推进，各地发展经济需要大量土地，占用耕地现象普遍(bian)，造成(cheng)耕地每年减(jian)少1000万亩左右。按照这个趋势，18亿(yi)亩耕地红线(xian)很快就会被突破。党中央反复强调要守住(zhu)18亿(yi)亩耕地红线(xian)，实(shi)行耕地保护党政同责，也是保障粮食(shi)种植面积的需要。

主持人：随着土地流转和工商资本(ben)下乡，耕地“非农化”“非粮化”问题突出，您怎么看这个现象？

程国强：一个国家进入工业化中期阶段，随着工业化、城(cheng)镇化的推进，对土地的需求增加不可(ke)避免。同时，随着人口老龄化程度加深，以及农民(min)工向(xiang)非农部门(men)转移，农业方面也出现了重(zhong)大变化，大量工商资本(ben)、新型经营主体开始进入农业领域，基于其本(ben)身的需求，要保证投资不亏本(ben)可(ke)能不能只做农业，由此(ci)带来一些“非农化”“非粮化”问题。

主要有三方面因素。一是由于人口增长，加上工业化、城(cheng)镇化持续推进，对土地有刚性(xing)需求。二是农业比较效益低，经营主体要通(tong)过“非农化”拿回成(cheng)本(ben)、获得利(li)润。三是随着农民(min)工转移就业，农村土地流转过程中可(ke)能产生耕地“非粮化”问题。

主持人：耕地“非农化”“非粮化”治(zhi)理难度有多大？

程国强：近年来，中央和地方在抓耕地“非农化”“非粮化”治(zhi)理方面采取了很多措施，取得显著成(cheng)效。但这是一个非常复杂的问题，首先，经济利(li)益削弱种粮积极(ji)性(xing)，农业经营、种粮的比较效益低是导致耕地“非粮化”的根本(ben)动因。其次，一些“非粮化”的耕地种植经济作物(wu)后，整(zheng)治(zhi)难度大、成(cheng)本(ben)高，有的地方采取“一刀切(qie)”的方式，产生了很多值(zhi)得反思(si)的问题。再次，在协同监管上存在短板和不足，没有形成(cheng)系统有效的监管机制。

加强整(zheng)治(zhi)需严格耕地占补平衡管理并落实(shi)相关土地制度改革要求。制度建设方面，要加强耕地保护制度建设，全面落实(shi)监管主体责任，实(shi)行耕地保护党政同责。“非粮化”的一个重(zhong)要原因是种粮比较效益低，要采取综合措施，让农民(min)种粮能挣钱、能得利(li)。要深挖(wa)科技潜(qian)力(li)，不管是加强土地整(zheng)治(zhi)还是提高种粮收益，归根到底靠科技节本(ben)增效，通(tong)过提高单产、降低成(cheng)本(ben)保障农民(min)种粮收益，从(cong)根本(ben)上遏制耕地“非粮化”冲动。

主持人：您提到“严格耕地占补平衡管理”，具体怎么平衡？

程国强：在工业化、城(cheng)镇化推进过程中，占用多少耕地须补充多少耕地，这叫占补平衡。过去出现了一些偏差，比如(ru)，把好地占了，补的是差地，这叫“狸猫换太子”。中央经济工作会议提出“严格耕地占补平衡管理”，应该说要求更高了、措施更严了，通(tong)过提高占地成(cheng)本(ben)、降低占地需求，争取少占地、不占地，尽可(ke)能不占好地。

具体怎么操作？一是明确耕地占补平衡原则，坚持“以补定占”，数(shu)量与质量并重(zhong)，不能像过去一样占好地、补差地，这是原则性(xing)问题。二是进一步拓宽并补充耕地来源，尤其是开展退化耕地的治(zhi)理，推进耕地后备资源开发。三是加强耕地保护与监管，严格落实(shi)耕地保护制度，加强耕地占补平衡责任考核，强化执法力(li)度。四是提升耕地质量，推进高标(biao)准农田(tian)建设，实(shi)施耕地质量保护与提升行动。五是完善占补平衡落实(shi)机制，改进占补平衡落实(shi)方式，明确各级政府的责任和义(yi)务，确保可(ke)操作、能执行。

主持人：确立18亿(yi)亩耕地红线(xian)后，我国农业资源开发模式进行了怎样的调整(zheng)？

程国强：农业资源开发主要有三个方面。一是对撂(liao)荒地进行综合利(li)用，包括对流转过程中无(wu)人耕种的土地，通(tong)过综合治(zhi)理来加强利(li)用。二是改革耕地占补平衡制度，将(jiang)非农建设以及造林、种树、种果等各类(lei)占用耕地行为纳入耕地占补平衡管理，通(tong)过实(shi)施“大占补”，确保省域内耕地总(zong)量实(shi)现动态(tai)平衡。三是拓展农业生产空间(jian)，树立大农业观、大资源观，面向(xiang)整(zheng)个国土资源开发农业资源，综合利(li)用改造盐碱(jian)地等，创新开发模式。

农业科技创新要补上短板弱项

主持人：2024年中央农村工作会议提到“强化农业科技和装(zhuang)备支撑”，我国农业科技创新水平如(ru)何(he)？

程国强：从(cong)世(shi)界范围看，我国农业科技创新水平已迈入第(di)一方阵，取得了显著进展和突破。全国农业科技进步贡(gong)献率已达63.2%，较2012年的54.5%提高了近9个百分(fen)点。农作物(wu)良种覆盖率近年达到96%，对粮食(shi)增产的贡(gong)献率达45%。种业创新方面，小麦(mai)、玉米等都有创新品种，特别是玉米生物(wu)育种产业化快速(su)发展。农机装(zhuang)备水平提升，我国农作物(wu)耕种收综合机械化率超(chao)过73%，小麦(mai)基本(ben)实(shi)现全程机械化，玉米、水稻的耕种收机械化率在80%以上，还有大宗经济作物(wu)、设施农业、农产品初加工等领域，机械化水平也大幅提高。农业生产从(cong)主要依靠人力(li)畜力(li)向(xiang)依靠机械动力(li)转变，为提高劳动生产率、土地产出率和资源利(li)用率发挥了非常重(zhong)要的作用。

主持人：有数(shu)据显示，我国每年有6000项至7000项农业科技成(cheng)果面世(shi)，但成(cheng)果转化率只有30%至40%，也就是说，农业科技成(cheng)果的转化率较低，您怎么看？

程国强：确实(shi)，农业科技创新在取得重(zhong)要成(cheng)就的同时，也还存在很多短板和弱项，你说的这个问题就非常突出。

首先，科研成(cheng)果与产业需求不匹配。高校科研院所对农业科技创新的评(ping)价(jia)指(zhi)标(biao)过于注重(zhong)理论期刊、学术成(cheng)果数(shu)量，很多成(cheng)果不是为了满足产业需要、现实(shi)需要，更多是为了发论文，怎样改变这个指(zhi)挥棒(bang)是重(zhong)要的科技体制改革课题。另外，很多科学研究缺乏市场(chang)导向(xiang)，有些成(cheng)果具有较高的创新价(jia)值(zhi)与技术含量，但是怎么通(tong)过产业化应用产生经济效益，还缺乏必要的转化机制，产学研用一体的链条没有建立起来。

其次，缺乏有转化实(shi)力(li)的主体。我国农业企(qi)业规模较小，盈利(li)能力(li)还比较弱，对战略(lue)性(xing)、长期投资缺乏规划和意愿。当然，农业科技成(cheng)果转化确实(shi)周(zhou)期长、风险(xian)高，让很多企(qi)业望而却步。所以，需要吸引社会资本(ben)、金融机构进入，目前科技金融机制创新相对来讲还比较滞后。

再次，推广(guang)体系不够完善。最需要技术的是基层，而基层技术力(li)量相对薄弱。目前农业科技推广(guang)主要依靠政府主导，缺乏市场(chang)化运作就难以满足多样化需求，怎样处理好政府与市场(chang)的关系，是完善科技创新体系、推广(guang)体系、转化体系要突破的一个重(zhong)大课题。

确保农民(min)种粮增产增收

主持人：又到一年春耕季，有一个问题大家比较关注，就是“谁(shui)来种粮”？为什么反复强调健全种粮农民(min)收益保障机制？

程国强：随着农村人口老龄化，同时大规模农业转移人口进入城(cheng)市，“谁(shui)来种粮”的问题一直是个重(zhong)大课题。这也是为什么反复强调要推进农业经营体制机制创新、培育新型农业经营主体。

从(cong)种粮的角度来看，由于农业是自然再生产和经济再生产交织的产业，既面临市场(chang)风险(xian)，种的粮食(shi)能不能卖出去、卖个好价(jia)格没有办法把握，同时受自然风险(xian)影响非常大，种粮农民(min)困难比较多、压(ya)力(li)很大。反复强调要健全种粮农民(min)收益保障机制，就是要让农民(min)种粮不亏本(ben)、有钱挣，这样才能有效提高和保护他们种粮的积极(ji)性(xing)。

现在的问题是，种粮确实(shi)很难挣钱。首先，种粮成(cheng)本(ben)持续上涨(zhang)。相较2004年，粮食(shi)生产成(cheng)本(ben)增长了1.4倍左右，但亩均(jun)产值(zhi)增长不到1倍，成(cheng)本(ben)的上涨(zhang)速(su)度远远高于价(jia)格上涨(zhang)。其次，现有政策为保护农民(min)种粮积极(ji)性(xing)发挥了重(zhong)要作用，但还有较大提升空间(jian)。比如(ru)，有地的农户通(tong)过“一卡通(tong)”都能拿到农业补贴，而不是根据种粮实(shi)际情况进行补贴，导致补贴政策效能不高；保险(xian)政策方面，主要是完全成(cheng)本(ben)保险(xian)和种植收入保险(xian)，在操作机制上还有较大完善空间(jian)。再次，仍需探索适合我国国情的增收机制。农民(min)种粮后怎么让粮食(shi)增值(zhi)？一些新型农业经营主体的探索值(zhi)得借鉴。我们在江西调研发现，除(chu)了生产环节，新型农业经营主体还通(tong)过烘干、收储(chu)、物(wu)流、加工环节延伸粮食(shi)产业链，尽管也帮农户托(tuo)管土地，但是不担心亏本(ben)，因为粮食(shi)收上来以后，通(tong)过加工销售可(ke)以实(shi)现大幅度增值(zhi)，从(cong)而弥补上游的损失。所以，健全种粮农民(min)收益保障机制，除(chu)了强化政策保障，还要构建完整(zheng)的粮食(shi)产业链，真正让农民(min)种粮增收。

“纵横结合”构建利(li)益补偿(chang)机制

主持人：我国粮食(shi)生产布局是如(ru)何(he)确定的？

程国强：基于我国农业资源条件，粮食(shi)生产形成(cheng)了几大区域。一个是粮食(shi)主产区，全国共有13个主产区，过去粮食(shi)生产相对比较均(jun)衡，现在近80%的粮食(shi)在主产区生产。一个是产销平衡区，粮食(shi)既不调出也不调进，产量和销量相对平衡。还有一个是粮食(shi)主销区，粮食(shi)产量和需求存在缺口。从(cong)目前粮食(shi)生产布局来看，逐步向(xiang)粮食(shi)主产区集中，由此(ci)带来的问题是，如(ru)果不能实(shi)现粮食(shi)均(jun)衡生产，意味着粮食(shi)主产区的压(ya)力(li)和负(fu)担会越来越重(zhong)，过去所说的“高产穷县”“粮食(shi)大县、经济弱县”的趋势会越来越显著，进而影响地方经济发展。

产销平衡区、主销区的产能逐步下降，不利(li)于国家粮食(shi)安全保障。所以，要坚持粮食(shi)安全党政同责，在支持主产区抓好粮食(shi)生产的同时，也要求产销平衡区、主销区抓好粮食(shi)安全、粮食(shi)生产。

主持人：粮食(shi)主产区提供了全国超(chao)70%的粮食(shi)，但经济发展普遍(bian)落后于主销区，主要原因是什么？

程国强：总(zong)的来讲，主产区为保障国家粮食(shi)安全作出了巨大贡(gong)献，但也产生了一些溢出效应。一方面，按照全国主体功能区规划，粮食(shi)主产区作为提供农产品的主体功能区，属于限制开发区域，严格限制进行大规模的工业化生产和城(cheng)镇化建设，严禁违规占用耕地从(cong)事非农建设，这在客观上限制了城(cheng)镇化扩张。另一方面，由于种粮比较效益低，付出了较多发展经济的机会成(cheng)本(ben)。而且，由于对粮食(shi)产量有要求，高标(biao)准农田(tian)建设等需要进行相应的资金配套，主产区要动用财(cai)力(li)来推动农业基础设施建设，别的发展机会就少一些。而非主产区可(ke)以有更多机会发展二三产业，经济发达，财(cai)政富裕，主产区与其的差距会进一步拉大。

主持人：这种情况下，如(ru)何(he)有效调动粮食(shi)主产区重(zhong)农抓粮积极(ji)性(xing)？

程国强：中央采取了很多措施，比如(ru)对产粮大县实(shi)行以财(cai)政转移支付为主的纵向(xiang)补偿(chang)机制，对保护和提高主产区重(zhong)农抓粮积极(ji)性(xing)发挥了重(zhong)要作用。但是随着经济发展，仅靠纵向(xiang)补偿(chang)不能满足需求，还要调动非主产区的积极(ji)性(xing)，因此(ci)提出建立省际横向(xiang)利(li)益补偿(chang)机制，也就是主销区对主产区进行必要的利(li)益补偿(chang)。

2024年中央农村工作会议提出，启动实(shi)施中央统筹下的粮食(shi)产销区省际横向(xiang)利(li)益补偿(chang)。也就是说，除(chu)了纵向(xiang)利(li)益补偿(chang)机制，横向(xiang)利(li)益补偿(chang)机制也要尽快建立。在这个过程中，应把握几个重(zhong)点：怎样确定补贴额度，主销区究竟要拿多少钱来补偿(chang)主产区；采取怎样的方式补偿(chang)；主产区有多大规模的资金需求要通(tong)过横向(xiang)补偿(chang)，补偿(chang)的标(biao)准是多少；等等。在政策实(shi)施过程中，要做好顶层设计，特别是要在实(shi)际操作中把这些关键问题解决好。（本(ben)文来源：经济日报 主持人：经济日报记者 谢 慧）