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我国(guo)13个粮食主产区，承(cheng)担了绝大部分的粮食安(an)全任务，而如果单纯横向比较，粮食主产区中的某些省份却可能是“财政穷省”。中国(guo)饭碗一起端，粮安(an)责任一起扛，今年的中央一号文(wen)件，要求启动实施了一条(tiao)关(guan)键政策。
2月23日，《中共中央 国(guo)务院关(guan)于进一步深化农村改革扎(zha)实推进乡村全面振兴的意见》正(zheng)式对外(wai)发布，一号文(wen)件继续(xu)聚焦(jiao)“三农”议题。文(wen)件指出，今年将启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿，做好资金(jin)筹集和分配。
如何(he)理解“粮食产销区省际横向利益补偿”？机制有(you)何(he)具体背景？中国(guo)农业大学经济(ji)管理学院教(jiao)授蔡海龙告(gao)诉新京报(bao)记者(zhe)，该机制将进一步落(luo)实中央与(yu)地方对粮食安(an)全的双主体责任，调动种粮积极性，让粮食主产区更直接(jie)地得到获得感(gan)。
蔡海龙。受访者(zhe)供图
背景：13个主产区是粮食增产主力(li)军
粮食产销区省际横向利益补偿机制并非首次亮相中央一号文(wen)件。新京报(bao)记者(zhe)注(zhu)意到，在(zai)2024年的中央一号文(wen)件中就曾提及，要“探索(suo)建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，深化多(duo)渠道产销协作”。
如何(he)理解“粮食产销区省际横向利益补偿”？蔡海龙告(gao)诉记者(zhe)，一般来说可以将其理解为(wei)粮食主销区对于粮食主产区给予(yu)一定(ding)财力(li)上的补偿，以进一步调动粮食主产区的种粮积极性。
“事实上，当我们谈及‘粮食生产的积极性’时，一般分为(wei)两(liang)个方面，一方面是通(tong)过健(jian)全收益保障机制，调动种粮农民的积极性。另一方面，则(ze)是通(tong)过健(jian)全利益补偿机制，保障主产区地方政府抓粮的积极性。”蔡海龙说，其中利益补偿机制，也分为(wei)横向补偿与(yu)纵向补偿。
纵向补偿机制一直存在(zai)，蔡海龙介绍，主要包括中央一直以来给予(yu)粮食主产区的财政支持。而横向补偿，则(ze)体现的是粮食主销区向主产区的补偿。
横向补偿机制，基于我国(guo)粮食生产格局的变化。根据粮食产量、播种面积等(deng)数据来划分，我国(guo)31个省份可被划为(wei)13个粮食主产区、7个主销区和11个产销平衡(heng)区。
蔡海龙指出，进入21世纪以来，从(cong)数据看，我国(guo)7个粮食主销区的整体粮食产量呈现下降趋势，占全国(guo)粮食生产的比重有(you)所降低。11个产销平衡(heng)区虽(sui)然产量有(you)所增加，但增长幅度(du)仍然低于全国(guo)。这也意味(wei)着，近年来13个粮食主产区成为(wei)了我国(guo)粮食产量增量的主要来源，“其中，可以说一部分省份，承(cheng)担了极其重要的粮食增产任务，另一个角度(du)，也可以说目前13个粮食主产区，承(cheng)担了绝大部分的国(guo)家粮食安(an)全任务。”
考量：不能让重农抓粮的主产区吃亏
不可否认的是，粮食所能产生的收益是较低的，如果在(zai)耕地上选(xuan)择种植高附加值(zhi)的经济(ji)作物，通(tong)常(chang)收益会(hui)更高。蔡海龙也提到，甚至在(zai)早些年间，许(xu)多(duo)地方为(wei)了城镇化发展，一度(du)牺牲了部分耕地用于非农化的用途。大量的土地在(zai)城市化过程中成为(wei)了非农产业的依托。所以不难发现，经济(ji)发达地区，客观而言其实并没(mei)有(you)承(cheng)担更多(duo)的粮食生产责任，人们也能清晰(xi)地感(gan)知(zhi)到经济(ji)发展过程中带(dai)来的区域之间不平衡(heng)的问题。
除了区域发展不平衡(heng)的现状(zhuang)，蔡海龙告(gao)诉记者(zhe)，如果粮食生产过度(du)集中在(zai)部分区域，其实也会(hui)带(dai)来风险，“比如，但凡(fan)遇到极端天气和反常(chang)气候环境，就会(hui)对全国(guo)粮食产量产生影响。同时，主产区在(zai)资源环境、水资源方面也承(cheng)担较大压(ya)力(li)。”
在(zai)特定(ding)视角下，粮食产量集中的省份，成就了粮食生产大省，但也让有(you)些省份相比较而言可能成了经济(ji)弱省、财政穷省。“当然，我们不能完全说区域间发展的差距就是因为(wei)生产粮食造成的，但是在(zai)客观上确实形成了这样的局面。”蔡海龙说。
四年多(duo)前，2020年中央农村工作会(hui)议首次提出地方各级党委和政府要扛起粮食安(an)全的政治责任，实行(xing)“党政同责”。饭碗一起端，责任一起扛，不论主产区、主销区、产销平衡(heng)区，都(dou)有(you)保面积、保产量的责任，都(dou)要结合当年粮食生产目标。因此，粮食产量目标写进了此后的四份中央一号文(wen)件和历年各省政府工作报(bao)告(gao)。也是在(zai)当年的会(hui)议上，中央提出对完成粮食生产任务较好尤其是增幅增量较大的省份，决不能让重农抓粮吃亏。
蔡海龙提到，早在(zai)2023年底召开的中央经济(ji)工作会(hui)议上就提出，要探索(suo)建立粮食产销区省际横向利益补偿机制，争(zheng)取迈(mai)出实质性步伐。今年一号文(wen)件中要求“启动实施中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿”，启动与(yu)探索(suo)之间，措辞的变化也代表着，在(zai)过去一年，关(guan)于这个关(guan)键机制的顶层设计已经完成，粮食产销区省际横向利益补偿迈(mai)出了实质性步伐。
警惕：横向补偿机制并非粮食生产责任的交易
政策今年启动落(luo)地后，粮食产销区省际横向利益补偿会(hui)带(dai)来什么？
蔡海龙认为(wei)，补偿机制的建立，意味(wei)着粮食主销区将对粮食主产区提供可感(gan)可知(zhi)的横向财力(li)补偿。事实上，我国(guo)此前已建立起了纵向补偿和产销区“横向合作”为(wei)主的政策体系。其中，纵向补偿即包括如最低收购价等(deng)在(zai)内的，由中央财政支持的各类补贴(tie)政策，横向合作则(ze)包括主销区到主产区建立粮食生产基地等(deng)合作形式，“但这种横向合作，通(tong)常(chang)并不容易让种粮户和地方感(gan)受到获得感(gan)。”
文(wen)件中提及的横向补偿，则(ze)需要主销区将相应的补偿资金(jin)交给中央，之后由中央向主产区分配，可以通(tong)过“真(zhen)金(jin)白银”让主产区获得补偿实感(gan)。
同时，蔡海龙指出，机制的建立，也将更好地落(luo)实中央与(yu)地方的对粮食安(an)全的双主体的责任，“横向补偿建立以后，进一步压(ya)实了地方政府对本地区的粮食安(an)全主体责任，也会(hui)遏(e)制粮食主销区牺牲粮食生产换取其他发展的决策冲动。”
此外(wai)，蔡海龙特别强调，在(zai)政策和机制启动执行(xing)的过程中，还需要牢记粮食安(an)全的“底线思维”。他说，即便主销区给予(yu)了财力(li)补偿，我国(guo)的“饭碗”也仍需各省一起齐心协力(li)端稳，“粮食安(an)全责任其实分为(wei)两(liang)部分，一个是基本责任，一个是可交易的责任。中央一直强调，对现有(you)的各地区种植粮食的面积不下降不减(jian)少，这代表即使建立了这样的横向利益补偿机制，主销区也不能通(tong)过财力(li)，来交易免除自己应承(cheng)担的粮食安(an)全责任。”
对于主产区来说，补偿机制也并非鼓励无(wu)限增产，而是应该结合本地区资源条(tiao)件，以及生态(tai)发展规划等(deng)因素，合理地确定(ding)增产目标。“不能把横向补偿，作为(wei)一种粮食安(an)全生产责任的交易。”蔡海龙说。
新京报(bao)记者(zhe) 田杰雄
编辑 张树婧 校对 李立军