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【观察者网专栏作者 洪中】
本周末，德国大选将拉开帷幕，经(jing)济、移民、俄乌也成为近日(ri)德国国内(nei)讨(tao)论的热点话题。特别是近期因移民问题引发(fa)的阿沙(sha)芬堡案，更激(ji)起了德国社会、媒体(ti)和政(zheng)界关于(yu)如何应对(dui)难民问题的热烈讨(tao)论。各政(zheng)治党派(pai)对(dui)这一恶(e)性事件的立场，可能对(dui)选民的投票意向产生重大影响。
1月22日(ri)，一名28岁的阿富汗男子持刀(dao)袭击了一队正在游玩的幼(you)儿园儿童，包括1名儿童在内(nei)2人身(shen)亡，另有2人重伤。图为警察在阿沙(sha)芬堡案发(fa)现场德国国家电(dian)视一台
作为当前德国最大的反对(dui)党，基(ji)督教民主(zhu)联盟/基(ji)督教社会联盟（以下简称“联盟党”）的总理(li)候选人梅尔茨决定主(zhu)动出击，在阿沙(sha)芬堡事件发(fa)生二天后，就(jiu)提出了一项五(wu)点计划提案，要求现任政(zheng)府收紧(jin)难民政(zheng)策。
该五(wu)点计划的核心内(nei)容包括：
1）在德国与邻国接壤的所有边境实施永久性检(jian)查。
2）拒(ju)绝所有未持有效入境证件的非(fei)欧盟公民入境，包括寻求政(zheng)治庇护者，理(li)由是他们在德国的邻国已(yi)不再(zai)面(mian)临直接迫害。
3）依法应当被驱逐出境的人员不得自由行(xing)动，必须拘留，以确保顺(shun)利遣返。
4）联邦政(zheng)府须加强对(dui)各州的遣返支持，联邦警察将被赋予更大权限，可直接向法院申请“遣返保障拘留”或“出境准备拘留”。
5）依法应当被驱逐出境且有犯罪记(ji)录或被认定为公共安全威胁的人员，可被无限期拘留，直至(zhi)其自愿离境或被强制驱逐。
1）在德国与邻国接壤的所有边境实施永久性检(jian)查。
2）拒(ju)绝所有未持有效入境证件的非(fei)欧盟公民入境，包括寻求政(zheng)治庇护者，理(li)由是他们在德国的邻国已(yi)不再(zai)面(mian)临直接迫害。
3）依法应当被驱逐出境的人员不得自由行(xing)动，必须拘留，以确保顺(shun)利遣返。
4）联邦政(zheng)府须加强对(dui)各州的遣返支持，联邦警察将被赋予更大权限，可直接向法院申请“遣返保障拘留”或“出境准备拘留”。
5）依法应当被驱逐出境且有犯罪记(ji)录或被认定为公共安全威胁的人员，可被无限期拘留，直至(zhi)其自愿离境或被强制驱逐。
这五(wu)点计划内(nei)容曝(pu)光后，立即(ji)引发(fa)左派(pai)阵营的强烈反对(dui)。目前，联邦议会中的左派(pai)阵营包括执政(zheng)党社会民主(zhu)党和绿党，以及在野的左翼党。
梅尔茨五(wu)点计划中的第一点要求在德国所有边境实施永久性检(jian)查，这实际上违背了《申根条约》的精神及欧盟内(nei)部边境自由流通的原则。欧盟的难民政(zheng)策规定，应在欧盟外部边境实施严格(ge)检(jian)查，入境难民需就(jiu)近登记(ji)申请庇护，而在庇护申请审核期间，难民应按照比例在各成员国内(nei)分摊安置。
按照这一政(zheng)策规定，寻求庇护者其实很难穿越(yue)其他成员国，直接抵达(da)地处(chu)欧盟中部的德国申请避(bi)难。作为欧盟大国，德国在难民安置比例上承担较(jiao)大份(fen)额，但仍(reng)远低于(yu)当前实际接纳的难民数量。
尽管欧盟的难民政(zheng)策表面(mian)上公平合(he)理(li)，实际执行(xing)中却问题重重。地中海沿岸国家，尤其是希腊和意大利，成为中东和非(fei)洲难民的主(zhu)要登陆点。陆地边境可筑墙(qiang)封锁，但面(mian)对(dui)海上难民潮(chao)，欧盟边防警察难以有效阻止登陆。一旦难民踏上欧盟土地，欧盟便有义务接受其避(bi)难申请，而不可能将其强行(xing)重新推入海中。
虽(sui)然来自中东和非(fei)洲的难民大多因战乱、宗教或政(zheng)治迫害而流离失所，但是他们希望在经(jing)济条件更优越(yue)的国家寻求庇护。希腊、克罗地亚及其他巴尔干国家，为了减少(shao)自身(shen)负担，往往默许难民继(ji)续向欧盟腹地迁移。
最具戏(xi)剧性的一幕发(fa)生在2015年(nian)9月至(zhi)10月，近三十万难民“兵临城下”，迫使(shi)时任德国总理(li)默克尔“开门投降”。这一年(nian)，德国共接收了89万名难民，主(zhu)要来自阿富汗、叙利亚和伊拉克。
尽管欧盟承诺接纳因战乱而来到欧洲的难民，但欧盟各国在安置难民问题上立场分歧，互不相让(rang)。匈牙利和波兰更是公开声明拒(ju)绝接受任何难民安置。
梅尔茨在提案中指出，既然欧盟无法执行(xing)自身(shen)制定的难民政(zheng)策，德国只能依靠自身(shen)力量改变现状。左派(pai)阵营则认为，如果采纳梅尔茨的主(zhu)张，实质上是削弱欧盟根基(ji)，长远来看(kan)可能导致欧盟的瓦解。
一条充气(qi)船上载着129名难民漂渡地中海德国新闻社
梅尔茨五(wu)点计划中的第二点，实际上意味着德国不再(zai)直接接受任何难民，包括寻求政(zheng)治庇护者。由于(yu)德国在二战期间大规模(mo)迫害犹太人和政(zheng)治异见者，部分幸存者设法逃离，他们在包括中国在内(nei)的多个国家获得了政(zheng)治庇护。因此，战后德国在基(ji)本法第16a条中明确规定：受政(zheng)治迫害者享有庇护权。
德国左派(pai)阵营认为，向所有政(zheng)治避(bi)难者提供庇护，是德国对(dui)历史(shi)反省和伦理(li)责(ze)任的体(ti)现。如今若放(fang)弃这一承诺，无异于(yu)偏离德国长期以来对(dui)二战历史(shi)的深刻(ke)检(jian)讨(tao)与“永不再(zai)犯”的基(ji)本立场。
梅尔茨五(wu)点计划中的第三点和第五(wu)点，要求德国政(zheng)府对(dui)所有应被遣返的难民实施拘留，直至(zhi)他们被遣返出境。这一要求首先与现行(xing)法律相冲突。
目前，对(dui)应被遣返的难民进行(xing)拘留的法律依据(ju)是针对(dui)外国人的《居留法》。但《居留法》第62条明确规定，只有在其他方式无效的情(qing)况下才可实施拘留，而且对(dui)于(yu)有未成年(nian)人的家庭，原则上不得实施拘留。显然，这一法律条款背后的考(kao)量是人道主(zhu)义原则。
根据(ju)《居留法》第62条，拘留分为“出境准备拘留”和“遣返保证拘留”。出境准备拘留适用于(yu)遣返判决已(yi)定但仍(reng)在组织实施的非(fei)法移民，最长不得超过六周。遣返保证拘留针对(dui)有潜逃嫌(xian)疑，且遣返判决将在三个月内(nei)作出的非(fei)法移民，最长也就(jiu)十八个月。
梅尔茨提出的“对(dui)所有应被遣返的难民实施拘留，且可以无限期拘留”，显然不符合(he)现行(xing)法律。此外，无论是“出境准备拘留”还是“遣返保证拘留”，都(dou)属于(yu)行(xing)政(zheng)拘留，关押场所不是普通监(jian)狱，而是专门设立的“遣返人员拘留所”。如果按照梅尔茨的设想，德国需要新建大量这样的拘留设施。梅尔茨自己(ji)也清楚，他的这一设想在短期内(nei)是无法实现的。
梅尔茨五(wu)点计划中的第四点，要求赋予联邦警察直接向法院提出拘留申请的权利。然而，按照现行(xing)法律，只有外国人管理(li)局才有权提出此类申请。梅尔茨的本意是绕过外国人管理(li)局，减少(shao)行(xing)政(zheng)扯皮，提高执行(xing)效率。但这一做法破坏了德国当前“公、检(jian)、法”和政(zheng)府机构之间的分权平衡，直接扩大了警察的司法影响力。
此外，德国左翼精英对(dui)扩大警察权限一直保持高度警惕，因为他们仍(reng)记(ji)得希特勒时代(dai)盖世太保的历史(shi)。
梅尔茨在联邦议会解释五(wu)点计划提案德国联邦议会
按德国现行(xing)法律来看(kan)，难民本不该成为德国社会的一个大问题。避(bi)难者入境后申请庇护，住在政(zheng)府安置的住所等待外国人管理(li)局的决定。如果申请获批，他们可以合(he)法居留并工作；如果申请被拒(ju)，必须自行(xing)离境或被强制遣返。如果避(bi)难者不服外国人管理(li)局的决定，可以向法院上诉。
但在实际操(cao)作中，各联邦州外国人管理(li)局的办事效率差距极大。据(ju)媒体(ti)报(bao)道，莱(lai)法州平均只需5个月，而勃兰登堡州则长达(da)39个月。如果避(bi)难申请者不服，继(ji)续上诉到法院，案件再(zai)拖上几年(nian)是常(chang)有的事。
人手不足是外国人管理(li)局和法院办案缓慢的主(zhu)要原因，而由于(yu)德国政(zheng)府财政(zheng)紧(jin)张，这一问题长期得不到解决。在这漫长的等待中，一些避(bi)难者心理(li)崩溃，患上精神疾病(bing)；一些人受极端思想影响，最终走上极端化的道路，其实并不足为奇。