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2月23日(ri)，《中共中央 国务院(yuan)关于进一(yi)步深化农村改革 扎实推进乡村全面振(zhen)兴的意见》（下称《意见》）发布。这是(shi)党的十(shi)八大以来第(di)13个指导“三农”工作的中央一(yi)号文件。
农业(ye)农村部农研中心研究员张照(zhao)新在接受(shou)澎湃新闻记者采访(fang)时表示(shi)，此次中央一(yi)号文件，有(you)三个特(te)点。
一(yi)是(shi)突出守正创新。2025年(nian)中央一(yi)号文件在架构上(shang)仍然延续了前3年(nian)底(di)线(xian)任务、重点任务的架构，但主题鲜(xian)明，围绕着二十(shi)届(jie)三中全会提出的城乡融(rong)合发展(zhan)，在乡村建设、农村土(tu)地改革、投融(rong)资机制和城镇化方(fang)面部署(shu)了一(yi)系列重大改革举(ju)措，可谓“老瓶装新酒”。
二是(shi)突出政策集成。在促进粮食增产上(shang)，强(qiang)调“加大高(gao)产高(gao)效模式集成推广力度，推进水(shui)肥一(yi)体化，促进大面积增产”；在市场调控上(shang)，强(qiang)调要“完善农产品贸易与生产协调机制”；在产业(ye)发展(zhan)上(shang)，既明确要“发展(zhan)乡村特(te)色产业(ye)”，又强(qiang)调要“完善联农带农机制”；在城乡融(rong)合发展(zhan)上(shang)，推进农村土(tu)地制度改革的同时，又对进城农民(min)市民(min)化进行部署(shu)。
三是(shi)注重划(hua)红线(xian)。农村改革涉及面广、具体情(qing)形又比较复杂。很多时候需要发挥地方(fang)政府部门的积极性，因地制宜地推动(dong)改革。部署(shu)各项改革举(ju)措的同时，突出划(hua)出改革的红线(xian)，在延续以往耕地保护、耕地利用和生态保护等一(yi)系列红线(xian)的同时，在农村资源(yuan)资产管(guan)理改革中，明确提出“不(bu)允许城镇居民(min)到农村购买农房、宅基地，不(bu)允许退休(xiu)干部到农村占地建房”，为农房盘活利用划(hua)出了红线(xian)。同时，对于集体经济发展(zhan)，也明确“不(bu)对集体收入提硬性目标(biao)，严(yan)控集体经营风险和债务”的底(di)线(xian)要求。这些红线(xian)和底(di)线(xian)，为各地贯彻落(luo)实中央各项改革举(ju)措提供明确了政策边界(jie)。
深化农村土(tu)地制度改革
农业(ye)农村部农村经济研究中心主任金文成表示(shi)，今年(nian)中央一(yi)号文件是(shi)聚焦贯彻落(luo)实党的二十(shi)届(jie)三中全会来推进乡村全面振(zhen)兴，所以“改革”的意味最浓。要用“改革”这个法宝来破解农业(ye)农村高(gao)质量发展(zhan)面临的难题和挑战，从而实现乡村的全面振(zhen)兴。
改革的重点，首(shou)要就是(shi)“深化农村土(tu)地制度改革”，在“三块地”上(shang)要进一(yi)步下功夫。
“承包地”，要抓好(hao)土(tu)地承包30年(nian)到期，再延长30年(nian)的试(shi)点工作，由原来的几(ji)个省试(shi)点进一(yi)步推动(dong)扩大整省试(shi)点的范围，确保承包地总体稳定(ding)顺延来实现土(tu)地承包关系的稳定(ding)和完善。
中国社会科学(xue)院(yuan)政治学(xue)研究所副研究员陈明在接受(shou)澎湃新闻记者采访(fang)时表示(shi)，此次文件明确了第(di)二轮(lun)土(tu)地承包到期后再延长30年(nian)试(shi)点的具体实施原则。“特(te)别重要的一(yi)个概念是(shi)，确保绝大多数农户承包地总体顺延、保持稳定(ding)。具体到承包地，过去一(yi)般的提法是(shi)保持土(tu)地承包关系稳定(ding)并(bing)长久不(bu)变。土(tu)地承包关系的解释空间大，可以解释为具体的承包地块，也可以理解为农户和集体之(zhi)间的承包关系，但地块儿(er)可能会调。这次文件非常明确提出，具体的承包地不(bu)变，这是(shi)一(yi)个非常重大的举(ju)措，为这项工作定(ding)调，有(you)利于总体上(shang)保持农村土(tu)地承包制度长期的稳定(ding)。”
“宅基地”，就是(shi)农民(min)合法取得的住(zhu)房。《意见》提出，探索农户合法拥有(you)的住(zhu)房通过出租、入股、合作等方(fang)式盘活利用的有(you)效实现形式。不(bu)允许城镇居民(min)到农村购买农房、宅基地，不(bu)允许退休(xiu)干部到农村占地建房。
陈明指出，以往的改革性文件一(yi)般是(shi)鼓励、探索、引导，否定(ding)性的举(ju)例较少。这次专门列了两个不(bu)允许，“实际上(shang)在现实中能够发现，是(shi)存在这种情(qing)况(kuang)的。这两个不(bu)允许，一(yi)方(fang)面是(shi)将这种做法先及时刹车，另一(yi)方(fang)面要注意后续的工作。已经发生的这种情(qing)况(kuang)不(bu)受(shou)法律和政策保护，但如果(guo)已经存在，房地一(yi)体确权的时候，怎(zen)么去掌握尺度，怎(zen)么进一(yi)步应对和处理，就很考验各地在政策问题上(shang)的智慧(hui)。”
“集体建设用地”，要进行入市改革，重点是(shi)完善集体和农民(min)的利益分配关系，确保建设用地的存量入市，严(yan)格控制增量，让农民(min)在入市过程中分享财产收益。
首(shou)提农业(ye)新质生产力
《意见》首(shou)次提出农业(ye)新质生产力。
具体来看，《意见》提出，推进农业(ye)科技力量协同攻关。以科技创新引领先进生产要素集聚，因地制宜发展(zhan)农业(ye)新质生产力。瞄准加快(kuai)突破关键核心技术，强(qiang)化农业(ye)科研资源(yuan)力量统筹，培育农业(ye)科技领军企业(ye)。深入实施种业(ye)振(zhen)兴行动(dong)，发挥“南繁硅谷(gu)”等重大农业(ye)科研平台作用，加快(kuai)攻克一(yi)批突破性品种。继续推进生物育种产业(ye)化。推动(dong)农机装备高(gao)质量发展(zhan)，加快(kuai)国产先进适用农机装备等研发应用，推进老旧农机报废更新。支(zhi)持发展(zhan)智慧(hui)农业(ye)，拓(tuo)展(zhan)人工智能、数据、低(di)空等技术应用场景。
中国社会科学(xue)院(yuan)农村发展(zhan)研究所、农产品贸易与政策研究室主任、研究员胡冰(bing)川在接受(shou)澎湃新闻记者采访(fang)时表示(shi)，2025年(nian)中央一(yi)号文件提出“因地制宜发展(zhan)农业(ye)新质生产力”，为农业(ye)农村现代化发展(zhan)指明了新方(fang)向。以生物育种、无人机、人工智能、数字技术等为代表的新兴技术，正逐步融(rong)入农业(ye)领域，成为推动(dong)农业(ye)变革的关键力量。
胡冰(bing)川指出，发展(zhan)农业(ye)新质生产力，不(bu)仅需要技术创新，更需要构建与之(zhi)相适应的体制机制和科技创新体系。一(yi)方(fang)面，政府应加大对农业(ye)科技的投入，强(qiang)化农业(ye)科研资源(yuan)统筹，培育农业(ye)科技领军企业(ye)，打造像“南繁硅谷(gu)”这样的重大农业(ye)科研平台，集中力量攻克关键核心技术。另一(yi)方(fang)面，要加强(qiang)产学(xue)研合作，促进科技成果(guo)的转化与应用，让先进技术真正落(luo)地田间地头(tou)。
“此外，还需重视农业(ye)人才培养，培育一(yi)批既懂农业(ye)又掌握现代技术的复合型人才，为农业(ye)新质生产力发展(zhan)提供智力支(zhi)持。只有(you)多方(fang)协同、共同发力，才能充分释放农业(ye)新质生产力的巨(ju)大潜能，推动(dong)我国从农业(ye)大国迈向农业(ye)强(qiang)国，实现农业(ye)农村现代化的宏伟目标(biao)。”胡冰(bing)川说。
对于2025年(nian)中央一(yi)号文件明确提出的“加快(kuai)国产先进适用农机装备等研发应用”，江苏大学(xue)中国农业(ye)装备产业(ye)发展(zhan)研究院(yuan)副院(yuan)长张宗毅在接受(shou)澎湃新闻记者采访(fang)时指出，这一(yi)提法对于确保国家(jia)重要农产品供给安全具有(you)重要意义。
“近年(nian)来，我国国产高(gao)端农机关键零部件、大宗经济作物农机技术进步较快(kuai)。研发出了拖拉机HMT无级变速器、采棉(mian)机的采摘头(tou)、打捆机的打结器等，此外装载北斗导航、传感器的各类(lei)智能农机也开始大规模应用。市场上(shang)销售应用的拖拉机、谷(gu)物联合收获机、插秧(yang)机、采棉(mian)机、甘蔗(zhe)收获机国产化率大多超过80%，部分在90%以上(shang)，保障了我国重要农产品供给安全。”
张宗毅指出，整体来说我国农机的可靠性还需进一(yi)步提高(gao)，智能化水(shui)平还远远不(bu)够，一(yi)些果(guo)蔬(shu)茶经济作物部分环节还无机可用。未来，随着国产先进适用农机装备的研发应用力度进一(yi)步加大，相信这些问题可以迎刃而解。
农村土(tu)地资源(yuan)盘活利用迎来新空间
《意见》提出，在耕地总量不(bu)减少、永久基本农田布局基本稳定(ding)的前提下，开展(zhan)以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全域土(tu)地综(zong)合整治。
张照(zhao)新表示(shi)，“全域土(tu)地整治”为农村土(tu)地资源(yuan)盘活利用带来新空间。
“随着人口、产业(ye)和要素的重新布局，乡村的各类(lei)土(tu)地资源(yuan)如何更有(you)效利用成为新课(ke)题。但是(shi)由于现有(you)土(tu)地管(guan)理政策对永久基本农田利用有(you)极其严(yan)格的限制，导致部分乡村所在地、中心村发展(zhan)面临土(tu)地制约(yue)。今年(nian)中央一(yi)号文件提出‘在耕地总量不(bu)减少、永久基本农田基本稳定(ding)的前提下，开展(zhan)以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全域土(tu)地综(zong)合整治’为解决这一(yi)难题提供了思路(lu)。”
他(ta)认为，这一(yi)政策将允许地方(fang)在全域土(tu)地整治中，在不(bu)减少耕地总量和永久基本农田的基础上(shang)，可以适当重新安排农业(ye)生产、生活的空间布局，从而更为有(you)效利用资源(yuan)。
陈明表示(shi)，过去部分地方(fang)各种土(tu)地类(lei)型的布局不(bu)是(shi)很合理，在县域的统筹下，以乡镇为基本实施单元，可以在总量不(bu)减少的情(qing)况(kuang)下，对土(tu)地布局做一(yi)些调整。“这也与此前中央农村工作会议(yi)提出的改进和完善占补平衡制度相衔接。”
《意见》提出，提高(gao)村庄(zhuang)规划(hua)编制质量和实效，不(bu)得要求村庄(zhuang)规划(hua)编制全覆盖，对不(bu)需要编制的可在县乡国土(tu)空间规划(hua)中管(guan)控引导或出台通则式管(guan)理规定(ding)。
对此，陈明表示(shi)，这是(shi)对过去部分地方(fang)在村庄(zhuang)规划(hua)编制上(shang)的盲目性做法的纠偏，有(you)一(yi)些村庄(zhuang)是(shi)不(bu)需要编制村庄(zhuang)规划(hua)的。“对不(bu)需要编制的可在县乡国土(tu)空间规划(hua)中管(guan)控引导或出台通则式管(guan)理规定(ding)，这是(shi)比较务实的一(yi)个举(ju)措。”
《意见》还提出，推进新增耕地规范管(guan)理和合理利用。
陈明表示(shi)，以前有(you)一(yi)些土(tu)地，特(te)别是(shi)北方(fang)五省（东北三省加内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区）的土(tu)地，过去多年(nian)里(li)已经形成了一(yi)些新增耕地，但调查的时候没有(you)反映(ying)出来。国土(tu)三调及后续的变更调查，使(shi)得这些新增耕地都反映(ying)到了数字和纸面上(shang)，就是(shi)一(yi)般意义上(shang)的新增耕地。
“现在，这些新增耕地怎(zen)么合理规范使(shi)用，承包制度怎(zen)么衔接，这是(shi)要探索的新问题。”陈明说。