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2025年中(zhong)央一号(hao)文(wen)件提出，统(tong)筹(chou)县(xian)域城乡(xiang)规划布局，顺(shun)应人口变化趋势，推动乡(xiang)村全面(mian)振兴与新型城镇化有机结合，发挥(hui)县(xian)乡(xiang)国土空间规划的空间统(tong)筹(chou)和要素保(bao)障作用(yong)，促(cu)进城乡(xiang)产业发展、基础设施(shi)、公共服务一体化。而在前不(bu)久，中(zhong)共中(zhong)央、国务院印发的《乡(xiang)村全面(mian)振兴规划（2024-2027年）》（以下简称《规划》）更明确提出，“率先在县(xian)域内破除城乡(xiang)二元结构”。怎(zen)样才能率先在县(xian)域内破除城乡(xiang)二元结构？未来的县(xian)域又该如何发展？新京(jing)报记者采访了(le)中(zhong)国农业大学教授、国家现代农业产业技术体系产业经济首席科学家韩一军。
韩一军。受(shou)访者供图
新一轮农业转移人口市民化行动实施(shi)
中(zhong)央一号(hao)文(wen)件指出，健全农业转移人口市民化机制。而在《规划》中(zhong)，则更具体地提出，“实施(shi)新一轮农业转移人口市民化行动”。韩一军说，这(zhe)说明，城乡(xiang)融合发展到了(le)关键时刻，在推动乡(xiang)村全面(mian)振兴中(zhong)发挥(hui)着极其(qi)独特的作用(yong)。
从农业国家转型为(wei)现代化国家，过去数十年中(zhong)，工(gong)农城乡(xiang)关系一直是国家治理的重点。从新中(zhong)国成立后，农业支持工(gong)业，乡(xiang)村支持城市，到本世纪初这(zhe)种关系出现反转，开(kai)始构建以工(gong)补农、以城带乡(xiang)，十八大之(zhi)后进一步创新提出工(gong)农互惠、城乡(xiang)一体。
韩一军说，“二十大进一步提出，城乡(xiang)融合发展是中(zhong)国式现代化的必然要求，必须统(tong)筹(chou)新型工(gong)业化、新型城镇化和乡(xiang)村全面(mian)振兴，全面(mian)提高城乡(xiang)规划、建设、治理融合水平(ping)，促(cu)进城乡(xiang)要素平(ping)等交(jiao)换、双向(xiang)流动，缩小(xiao)城乡(xiang)差别，促(cu)进城乡(xiang)共同(tong)繁荣(rong)发展。应该说，新的《规划》既(ji)是对二十大和二十届三中(zhong)全会精神的具体贯彻落实，也是对推进我国城乡(xiang)深度融合的谋篇布局，是时间表，也是路线图，城乡(xiang)关系又有了(le)新的定位。”
《规划》提出的“实施(shi)新一轮农业转移人口市民化行动”，可以看作是城乡(xiang)持续融合的重要举(ju)措。韩一军介绍(shao)，包(bao)括规划中(zhong)提出的完善“人地钱挂钩(gou)”政策，推动城镇基本公共服务覆盖全部常(chang)住(zhu)人口等，都是农业转移人口市民化的途径，“事实上，2024年城镇化率已达到67%，我国的城镇化已经到了(le)中(zhong)后期，尽管未来还会有大量农业人口进入城镇，但同(tong)时，在一些大城市，已经出现了(le)城市老年人口向(xiang)乡(xiang)村流动的逆城市化现象。”
破除城乡(xiang)二元结构，县(xian)域为(wei)何成为(wei)突破点
2025年中(zhong)央一号(hao)文(wen)件提出，“顺(shun)应人口变化趋势，推动乡(xiang)村全面(mian)振兴与新型城镇化有机结合”。《规划》进一步明确指出，“率先在县(xian)域内破除城乡(xiang)二元结构，一体推进城镇和乡(xiang)村规划、建设和治理，推动城乡(xiang)基本公共服务均等化。”
这(zhe)也是我国首次(ci)提出在县(xian)域内破除城乡(xiang)二元结构。
“在中(zhong)国，县(xian)域是非常(chang)重要的行政单(dan)元，也是非常(chang)特殊的经济区(qu)域。”韩一军介绍(shao)，“2013年到2023年之(zhi)间，县(xian)域的国民生产总值大约占全国GDP的一半左右，县(xian)域占全国90%的国土面(mian)积、52%以上的人口，县(xian)城还是城乡(xiang)之(zhi)间的连接点、纽带中(zhong)枢，天(tian)然具有城乡(xiang)融合发展优势。”
如何在县(xian)域内破除二元结构？韩一军说，“规划中(zhong)首次(ci)提出优化城乡(xiang)发展格局、提出在县(xian)域内破除城乡(xiang)二元结构，这(zhe)就(jiu)意味着，未来要在县(xian)域内部率先实施(shi)更多融合发展的政策措施(shi)，比如土地、资金、人才、管理以及数据等各种要素更加畅通流动。”
公共服务的差异，是社会关注的焦(jiao)点，也是消除城乡(xiang)差距的重要领域。韩一军说，“基础设施(shi)和公共服务，都是农业农村现代化的重要部分，这(zhe)些年来，我国的乡(xiang)村水电路气网等硬件设施(shi)建设取得了(le)明显成效，绝大部分地方，实现了(le)硬化路入户，自来水、天(tian)然气也越(yue)来越(yue)向(xiang)乡(xiang)村普及。这(zhe)方面(mian)的建设仍在持续，未来乡(xiang)村的生活和居(ju)住(zhu)环境(jing)也更优越(yue)。在公共服务方面(mian)，农民更加关注教育、医疗(liao)、养老等内容，规划提出的破除城乡(xiang)二元结构，意味着需要给农村的教育、医疗(liao)和养老等领域持续加大投入，城乡(xiang)公共服务的均等化呈加快趋势。”
乡(xiang)村六大产业，有五类(lei)需要城乡(xiang)融合
针对县(xian)域发展，多个中(zhong)央一号(hao)文(wen)件中(zhong)都曾特别提及。今年的中(zhong)央一号(hao)文(wen)件中(zhong)，也仍然提出要着力壮大县(xian)域富民产业。
韩一军介绍(shao)，目前，全国县(xian)域经济的规模达到60万(wan)亿元左右，我国农业产业及其(qi)相关产业，大约占GDP的16.24%，其(qi)中(zhong)大部分布局在县(xian)域。与此同(tong)时，县(xian)域还是消费潜力巨大的市场，2023年，中(zhong)国县(xian)域社会消费品零售(shou)总额占比46.3%。有预测显示，到2030年，中(zhong)国有66%的个人消费增量都将来自县(xian)域。
2019年发布的《国务院关于促(cu)进乡(xiang)村产业振兴的指导意见》中(zhong)，将乡(xiang)村产业归纳为(wei)现代种养业、乡(xiang)土特色产业、农产品加工(gong)流通业、乡(xiang)村休闲旅游(you)业、乡(xiang)村新型服务业、乡(xiang)村信息产业六大类(lei)。韩一军介绍(shao)，这(zhe)六大类(lei)产业，除了(le)第一个种养业之(zhi)外，其(qi)余五类(lei)的发展，本质上都需要进一步破除县(xian)域内的二元结构，这(zhe)也是今年的中(zhong)央一号(hao)文(wen)件和《规划》共同(tong)强调的。比如中(zhong)央一号(hao)文(wen)件提出，“开(kai)展以县(xian)域为(wei)统(tong)筹(chou)单(dan)元、以乡(xiang)镇为(wei)基本实施(shi)单(dan)元的全域土地综合整治”。《规划》中(zhong)则提出，“构建城乡(xiang)统(tong)一的建设用(yong)地市场”。举(ju)例(li)来说，发展农产品加工(gong)业，最(zui)大的难(nan)题可能就(jiu)是用(yong)地，在城乡(xiang)二元结构下，很难(nan)解决(jue)，但通过统(tong)一的要素市场，就(jiu)有可能解决(jue)这(zhe)个问题。
县(xian)域的未来，城乡(xiang)融合的图景
2018年，我国出台首个《国家乡(xiang)村振兴战(zhan)略规划（2018-2022年）》，而前不(bu)久印发的《乡(xiang)村全面(mian)振兴规划（2024-2027年）》，是我国的第二个乡(xiang)村振兴规划。要理解今年的中(zhong)央一号(hao)文(wen)件，就(jiu)要放在乡(xiang)村全面(mian)振兴规划的大背景下深刻领会。
韩一军介绍(shao)，和第一个规划相比，此次(ci)发布的规划更加具体和明确，比如提出了(le)2027和2035两(liang)个年度目标，到2027年，乡(xiang)村振兴战(zhan)略提出已经10年，所以规划提出要取得突破性进展，2035年是我国全面(mian)实现社会主义现代化，这(zhe)最(zui)后的阶段中(zhong)，实现农业农村现代化是重中(zhong)之(zhi)重。
而要实现这(zhe)一目标，县(xian)域的发展无疑是最(zui)重要的部分。韩一军介绍(shao)，从产业发展的角度看，乡(xiang)村产业仍面(mian)临着许多挑战(zhan)，比如人才，乡(xiang)村现代产业需要更多专(zhuan)业的人才，从哪里来？要从城市来。在过去，城乡(xiang)之(zhi)间的差别，使得乡(xiang)村的吸引力不(bu)足，而乡(xiang)村产业的发展程度，也不(bu)足以吸引足够(gou)的人才。除了(le)人才，还有资金、市场。韩一军说，从资金上来说，需要吸引更多社会力量加入，也必然要求城乡(xiang)融合进一步推进、二元壁垒进一步破除。
“随着产业、文(wen)化、人才、组(zu)织、生态(tai)五大振兴的不(bu)断推进，乡(xiang)村的活力会一点点回来，这(zhe)个活力的根基，基于产业发展，而产业的发展，必然会进一步加快城乡(xiang)融合的进程。我相信，未来乡(xiang)村会越(yue)来越(yue)美，基础设施(shi)会越(yue)来越(yue)完善，公共服务会越(yue)来越(yue)丰(feng)富，必将吸引越(yue)来越(yue)多的城里人，去乡(xiang)村创新创业，这(zhe)样我国城乡(xiang)深度融合的目标也就(jiu)实现了(le)。”韩一军说。
新京(jing)报记者 周怀宗
编辑 张树婧 校对 李立军