主(zhu)持人：我(wo)国几次重要会议都提到了粮食价(jia)格。在您看来，2024年国际(ji)粮食市场(chang)大幅波动是受什么因素影响？

程(cheng)国强：2024年全球粮食增产，产销(xiao)总体平衡。根据(ju)价(jia)格变化的(de)机理，价(jia)格主(zhu)要受供需影响，如果生产大于需求，那就(jiu)意味着整个粮价(jia)处于相对平稳状态。但(dan)实际(ji)上近20年来，全球范围内已经出(chu)现三次粮价(jia)大幅波动，分别是2008年、2012年和2022年。粮价(jia)主(zhu)要受供需影响，但(dan)并不是由供需决定的(de)。全球粮价(jia)自2022年达到顶峰后，一直处于下(xia)降通(tong)道，由于地缘政治冲(chong)突、全球经济不景气，国际(ji)粮食市场(chang)出(chu)现波动。

这反映了在全球粮食安全格局中，决定粮食安全形(xing)势的(de)，除了供需基本面等传统因素，还有很多非传统因素，包括(kuo)地缘政治冲(chong)突、气候变化、宏观经济形(xing)势等，特别是部分发展中国家农业生产能力不足，需要通(tong)过(guo)进口(kou)弥补缺口(kou)，全球粮食生产和贸易高(gao)度集中在少数国家，这些国家政策(ce)的(de)变化会影响粮食价(jia)格，使全球粮食安全面临更加复杂的(de)挑战(zhan)。

“三位一体”保障我(wo)国端牢饭碗

主(zhu)持人：说完全球粮食市场(chang)，再(zai)来看我(wo)国粮食保障情(qing)况。我(wo)国主(zhu)要粮食品种有哪几大类？生产和进口(kou)情(qing)况如何？

程(cheng)国强：我(wo)国粮食主(zhu)要有三类品种。一是谷(gu)物，比如大米、小麦、玉米、高(gao)粱、大麦等，每(mei)年产量大概6.4亿吨(dun)。二是豆类，比如大豆、绿豆、黑豆等，每(mei)年产量大概2300万吨(dun)。三是薯类，比如马(ma)铃薯、红薯，每(mei)年产量大概3000万吨(dun)。我(wo)国目前粮食的(de)产量达到7亿吨(dun)。

党的(de)十八大以来，习(xi)近平总书记高(gao)度重视粮食安全，提出(chu)新粮食安全观，确保谷(gu)物基本自给、口(kou)粮绝对安全。保障粮食供需基本平衡，还有一些饲料粮需要通(tong)过(guo)国际(ji)市场(chang)来解决。我(wo)国每(mei)年进口(kou)粮食1.5亿吨(dun)左右，其中近1亿吨(dun)是大豆，除了榨油之外，大豆最重要的(de)用途是作为蛋白饲料原料，我(wo)们养殖所需的(de)饲料中有10%至15%的(de)蛋白含量需要通(tong)过(guo)进口(kou)来解决。

还有谷(gu)物进口(kou)，其中一部分就(jiu)是小麦。主(zhu)要从品种调剂的(de)角度来考虑，比如，从澳大利亚进口(kou)软(ruan)质小麦、从加拿大进口(kou)强筋小麦，都是做(zuo)糕(gao)点(dian)所需要的(de)原料，而国内生产的(de)主(zhu)要是中筋小麦，所以每(mei)年约有1000万吨(dun)小麦进口(kou)。还有部分大米进口(kou)，在进口(kou)配额管理范围内调节，因此每(mei)年进口(kou)规模(mo)不大。

从国家粮食安全保障体系来看，我(wo)们基本构建(jian)了“三位一体”保障机制(zhi)。一是粮食综合生产能力，以确保谷(gu)物基本自给、口(kou)粮绝对安全为核心。2024

年我(wo)国粮食总产量迈上7亿吨(dun)台阶，最主(zhu)要的(de)贡献是小麦、水稻和玉米三大品种，目前整体产销(xiao)平衡，自给率在99%以上。玉米每(mei)年有2.8亿吨(dun)产量，基本上能够满足饲料粮需求。除此之外，豆类和薯类保持着5000万吨(dun)至5500万吨(dun)的(de)水平，都是依靠国内粮食生产体系来实现的(de)，这是保障粮食安全的(de)根基。二是粮食储备调控体系，既有中央储备，也有地方储备，以应对突发事件、维护市场(chang)稳定为重点(dian)。这套(tao)体系经历了历史的(de)考验，包括(kuo)2008年南方冰(bing)雪灾害、汶川大地震，以及近年来的(de)全球粮食危机、新冠疫情(qing)冲(chong)击，这套(tao)储备调控体系成功应对了粮食安全风险(xian)挑战(zhan)。三是全球农产品供应链，有效利用国际(ji)农产品市场(chang)和农业资源(yuan)。国际(ji)市场(chang)的(de)有效利用弥补了国内农业资源(yuan)不足，2023年我(wo)国农产品进口(kou)总额2340多亿美元，如果这些农产品在国内生产，可能需要近14亿亩种植面积。我(wo)国目前有19.29亿亩耕地，按照1.33的(de)复种指数，整体种植面积约25.7亿亩，用来保障7亿吨(dun)粮食以及蔬(shu)菜、水果等农产品的(de)生产，那么缺口(kou)部分就(jiu)通(tong)过(guo)进口(kou)来解决。

国内粮食综合生产能力、粮食储备调控体系和全球农产品供应链，构成了“三位一体”的(de)粮食安全保障机制(zhi)，保障每(mei)个人都能够吃饱饭、吃好饭，确保中国人的(de)饭碗牢牢端在自己手中。

主(zhu)持人：我(wo)国粮食产量连续多年保持在高(gao)平台上，2024年又出(chu)台新一轮(lun)千(qian)亿斤粮食产能提升行动方案，在这样的(de)背景下(xia)，粮食供需为什么还有缺口(kou)？

程(cheng)国强：我(wo)国小麦、水稻、玉米基本自给，口(kou)粮绝对安全，那这个缺口(kou)在哪里呢？大豆。这就(jiu)是为什么每(mei)年要通(tong)过(guo)国际(ji)市场(chang)进口(kou)近1亿吨(dun)大豆，因为蛋白饲料原料没有那么多耕地来种。比如大豆和玉米是竞争性作物，如果保证了玉米基本自给，就(jiu)没有办法保证大豆的(de)供给。

从国家粮食安全形(xing)势来看，现在正处于历史上最好的(de)时期，但(dan)也不能回(hui)避(bi)农业供给体系存在结构性短(duan)板。立足人多地少的(de)基本国情(qing)，我(wo)们在部分产品上没有办法实现自给，只能通(tong)过(guo)国际(ji)市场(chang)来解决。所以，要推动农业对外开放，有效利用好国际(ji)农产品市场(chang)和农业资源(yuan)。

主(zhu)持人：相较以往，2024年粮食进口(kou)同比下(xia)降，是什么原因？这是否意味着我(wo)国粮食供给体系正在发生变化？

程(cheng)国强：应该说，供给体系有一些变化，但(dan)是不大。三大主(zhu)粮能够实现基本自给，而且通(tong)过(guo)实施藏粮于地战(zhan)略，能确保口(kou)粮绝对安全，但(dan)是在供给体系中，大豆的(de)短(duan)板依然存在。我(wo)们实施了大豆行动计划，通(tong)过(guo)在东北开展轮(lun)作试点(dian)、在南方稳粮扩油，扩大油料作物的(de)种植面积，使大豆产量恢复性增长，近几年产量超过(guo)2000万吨(dun)，但(dan)整个需求是1.1亿吨(dun)，所以供需格局没有从根本上发生改变。

进口(kou)减(jian)少是因为前几年进口(kou)太多，并不是需求减(jian)少，也不是国内供给增加。当前全球粮价(jia)下(xia)行，我(wo)国粮价(jia)低迷，农民种粮很难挣钱，部分产品进口(kou)对国内市场(chang)的(de)影响值得关注。如果每(mei)年粮食进口(kou)能够控制(zhi)在1.5亿吨(dun)以内，对国内市场(chang)的(de)影响会稍小一些，但(dan)是肉类、大豆的(de)进口(kou)不可回(hui)避(bi)。

守住耕地这个粮食生产命(ming)根子

主(zhu)持人：谈到粮食问题(ti)，有一个词被反复提及，那就(jiu)是“耕地红线”。目前划定的(de)18亿亩耕地红线，是出(chu)于什么考虑？

程(cheng)国强：18亿亩耕地红线在2006年首次提出(chu)，当时根据(ju)对粮食供求趋势的(de)判断，结合人口(kou)增长趋势、食物消费结构等多方面因素，测算大概需要6亿吨(dun)粮食产量才能保证基本供给，对应的(de)就(jiu)是18亿亩耕地，考虑到1.33的(de)复种指数，对应每(mei)年农作物种植面积为24亿亩，按照粮食单产计算，正好可以达到6亿吨(dun)。所以，按照当时的(de)技(ji)术水平、粮食单产水平，耕地不能少于18亿亩。随着工业化、城镇化加快推进，各地发展经济需要大量土(tu)地，占用耕地现象普遍，造成耕地每(mei)年减(jian)少1000万亩左右。按照这个趋势，18亿亩耕地红线很快就(jiu)会被突破。党中央反复强调要守住18亿亩耕地红线，实行耕地保护党政同责，也是保障粮食种植面积的(de)需要。

主(zhu)持人：随着土(tu)地流转和工商资本下(xia)乡，耕地“非农化”“非粮化”问题(ti)突出(chu)，您怎么看这个现象？

程(cheng)国强：一个国家进入工业化中期阶段，随着工业化、城镇化的(de)推进，对土(tu)地的(de)需求增加不可避(bi)免。同时，随着人口(kou)老龄(ling)化程(cheng)度加深，以及农民工向非农部门转移，农业方面也出(chu)现了重大变化，大量工商资本、新型经营主(zhu)体开始进入农业领域，基于其本身的(de)需求，要保证投资不亏(kui)本可能不能只做(zuo)农业，由此带来一些“非农化”“非粮化”问题(ti)。

主(zhu)要有三方面因素。一是由于人口(kou)增长，加上工业化、城镇化持续推进，对土(tu)地有刚(gang)性需求。二是农业比较效益低，经营主(zhu)体要通(tong)过(guo)“非农化”拿回(hui)成本、获(huo)得利润。三是随着农民工转移就(jiu)业，农村土(tu)地流转过(guo)程(cheng)中可能产生耕地“非粮化”问题(ti)。

主(zhu)持人：耕地“非农化”“非粮化”治理难度有多大？

程(cheng)国强：近年来，中央和地方在抓耕地“非农化”“非粮化”治理方面采取了很多措施，取得显(xian)著成效。但(dan)这是一个非常(chang)复杂的(de)问题(ti)，首先，经济利益削弱种粮积极性，农业经营、种粮的(de)比较效益低是导(dao)致耕地“非粮化”的(de)根本动因。其次，一些“非粮化”的(de)耕地种植经济作物后，整治难度大、成本高(gao)，有的(de)地方采取“一刀切”的(de)方式，产生了很多值得反思的(de)问题(ti)。再(zai)次，在协(xie)同监管上存在短(duan)板和不足，没有形(xing)成系统有效的(de)监管机制(zhi)。

加强整治需严格耕地占补平衡管理并落实相关土(tu)地制(zhi)度改革要求。制(zhi)度建(jian)设(she)方面，要加强耕地保护制(zhi)度建(jian)设(she)，全面落实监管主(zhu)体责任，实行耕地保护党政同责。“非粮化”的(de)一个重要原因是种粮比较效益低，要采取综合措施，让农民种粮能挣钱、能得利。要深挖科技(ji)潜力，不管是加强土(tu)地整治还是提高(gao)种粮收益，归根到底靠科技(ji)节本增效，通(tong)过(guo)提高(gao)单产、降低成本保障农民种粮收益，从根本上遏制(zhi)耕地“非粮化”冲(chong)动。

主(zhu)持人：您提到“严格耕地占补平衡管理”，具体怎么平衡？

程(cheng)国强：在工业化、城镇化推进过(guo)程(cheng)中，占用多少耕地须补充多少耕地，这叫占补平衡。过(guo)去出(chu)现了一些偏差，比如，把(ba)好地占了，补的(de)是差地，这叫“狸猫换太子”。中央经济工作会议提出(chu)“严格耕地占补平衡管理”，应该说要求更高(gao)了、措施更严了，通(tong)过(guo)提高(gao)占地成本、降低占地需求，争取少占地、不占地，尽可能不占好地。

具体怎么操作？一是明(ming)确耕地占补平衡原则，坚持“以补定占”，数量与质量并重，不能像过(guo)去一样占好地、补差地，这是原则性问题(ti)。二是进一步拓宽并补充耕地来源(yuan)，尤其是开展退化耕地的(de)治理，推进耕地后备资源(yuan)开发。三是加强耕地保护与监管，严格落实耕地保护制(zhi)度，加强耕地占补平衡责任考核，强化执法力度。四是提升耕地质量，推进高(gao)标准农田建(jian)设(she)，实施耕地质量保护与提升行动。五是完善(shan)占补平衡落实机制(zhi)，改进占补平衡落实方式，明(ming)确各级政府的(de)责任和义务，确保可操作、能执行。

主(zhu)持人：确立18亿亩耕地红线后，我(wo)国农业资源(yuan)开发模(mo)式进行了怎样的(de)调整？

程(cheng)国强：农业资源(yuan)开发主(zhu)要有三个方面。一是对撂荒地进行综合利用，包括(kuo)对流转过(guo)程(cheng)中无人耕种的(de)土(tu)地，通(tong)过(guo)综合治理来加强利用。二是改革耕地占补平衡制(zhi)度，将(jiang)非农建(jian)设(she)以及造林、种树、种果等各类占用耕地行为纳(na)入耕地占补平衡管理，通(tong)过(guo)实施“大占补”，确保省(sheng)域内耕地总量实现动态平衡。三是拓展农业生产空间，树立大农业观、大资源(yuan)观，面向整个国土(tu)资源(yuan)开发农业资源(yuan)，综合利用改造盐碱(jian)地等，创新开发模(mo)式。

农业科技(ji)创新要补上短(duan)板弱项

主(zhu)持人：2024年中央农村工作会议提到“强化农业科技(ji)和装备支撑”，我(wo)国农业科技(ji)创新水平如何？

程(cheng)国强：从世界范围看，我(wo)国农业科技(ji)创新水平已迈入第一方阵，取得了显(xian)著进展和突破。全国农业科技(ji)进步贡献率已达63.2%，较2012年的(de)54.5%提高(gao)了近9个百分点(dian)。农作物良种覆盖率近年达到96%，对粮食增产的(de)贡献率达45%。种业创新方面，小麦、玉米等都有创新品种，特别是玉米生物育种产业化快速发展。农机装备水平提升，我(wo)国农作物耕种收综合机械化率超过(guo)73%，小麦基本实现全程(cheng)机械化，玉米、水稻的(de)耕种收机械化率在80%以上，还有大宗经济作物、设(she)施农业、农产品初加工等领域，机械化水平也大幅提高(gao)。农业生产从主(zhu)要依靠人力畜力向依靠机械动力转变，为提高(gao)劳动生产率、土(tu)地产出(chu)率和资源(yuan)利用率发挥了非常(chang)重要的(de)作用。

主(zhu)持人：有数据(ju)显(xian)示，我(wo)国每(mei)年有6000项至7000项农业科技(ji)成果面世，但(dan)成果转化率只有30%至40%，也就(jiu)是说，农业科技(ji)成果的(de)转化率较低，您怎么看？

程(cheng)国强：确实，农业科技(ji)创新在取得重要成就(jiu)的(de)同时，也还存在很多短(duan)板和弱项，你说的(de)这个问题(ti)就(jiu)非常(chang)突出(chu)。

首先，科研成果与产业需求不匹配。高(gao)校(xiao)科研院所对农业科技(ji)创新的(de)评价(jia)指标过(guo)于注重理论期刊、学术成果数量，很多成果不是为了满足产业需要、现实需要，更多是为了发论文，怎样改变这个指挥棒是重要的(de)科技(ji)体制(zhi)改革课(ke)题(ti)。另外，很多科学研究缺乏市场(chang)导(dao)向，有些成果具有较高(gao)的(de)创新价(jia)值与技(ji)术含量，但(dan)是怎么通(tong)过(guo)产业化应用产生经济效益，还缺乏必要的(de)转化机制(zhi)，产学研用一体的(de)链条没有建(jian)立起来。

其次，缺乏有转化实力的(de)主(zhu)体。我(wo)国农业企业规模(mo)较小，盈利能力还比较弱，对战(zhan)略性、长期投资缺乏规划和意愿(yuan)。当然，农业科技(ji)成果转化确实周期长、风险(xian)高(gao)，让很多企业望而却(que)步。所以，需要吸引社(she)会资本、金融机构进入，目前科技(ji)金融机制(zhi)创新相对来讲还比较滞后。

再(zai)次，推广体系不够完善(shan)。最需要技(ji)术的(de)是基层(ceng)，而基层(ceng)技(ji)术力量相对薄弱。目前农业科技(ji)推广主(zhu)要依靠政府主(zhu)导(dao)，缺乏市场(chang)化运作就(jiu)难以满足多样化需求，怎样处理好政府与市场(chang)的(de)关系，是完善(shan)科技(ji)创新体系、推广体系、转化体系要突破的(de)一个重大课(ke)题(ti)。

确保农民种粮增产增收

主(zhu)持人：又到一年春耕季，有一个问题(ti)大家比较关注，就(jiu)是“谁来种粮”？为什么反复强调健全种粮农民收益保障机制(zhi)？

程(cheng)国强：随着农村人口(kou)老龄(ling)化，同时大规模(mo)农业转移人口(kou)进入城市，“谁来种粮”的(de)问题(ti)一直是个重大课(ke)题(ti)。这也是为什么反复强调要推进农业经营体制(zhi)机制(zhi)创新、培育新型农业经营主(zhu)体。

从种粮的(de)角度来看，由于农业是自然再(zai)生产和经济再(zai)生产交织的(de)产业，既面临市场(chang)风险(xian)，种的(de)粮食能不能卖出(chu)去、卖个好价(jia)格没有办法把(ba)握，同时受自然风险(xian)影响非常(chang)大，种粮农民困难比较多、压力很大。反复强调要健全种粮农民收益保障机制(zhi)，就(jiu)是要让农民种粮不亏(kui)本、有钱挣，这样才能有效提高(gao)和保护他们种粮的(de)积极性。

现在的(de)问题(ti)是，种粮确实很难挣钱。首先，种粮成本持续上涨。相较2004年，粮食生产成本增长了1.4倍左右，但(dan)亩均产值增长不到1倍，成本的(de)上涨速度远远高(gao)于价(jia)格上涨。其次，现有政策(ce)为保护农民种粮积极性发挥了重要作用，但(dan)还有较大提升空间。比如，有地的(de)农户(hu)通(tong)过(guo)“一卡通(tong)”都能拿到农业补贴，而不是根据(ju)种粮实际(ji)情(qing)况进行补贴，导(dao)致补贴政策(ce)效能不高(gao)；保险(xian)政策(ce)方面，主(zhu)要是完全成本保险(xian)和种植收入保险(xian)，在操作机制(zhi)上还有较大完善(shan)空间。再(zai)次，仍需探索适合我(wo)国国情(qing)的(de)增收机制(zhi)。农民种粮后怎么让粮食增值？一些新型农业经营主(zhu)体的(de)探索值得借鉴。我(wo)们在江(jiang)西调研发现，除了生产环节，新型农业经营主(zhu)体还通(tong)过(guo)烘干、收储、物流、加工环节延伸粮食产业链，尽管也帮农户(hu)托管土(tu)地，但(dan)是不担心亏(kui)本，因为粮食收上来以后，通(tong)过(guo)加工销(xiao)售可以实现大幅度增值，从而弥补上游的(de)损失。所以，健全种粮农民收益保障机制(zhi)，除了强化政策(ce)保障，还要构建(jian)完整的(de)粮食产业链，真正让农民种粮增收。

“纵横(heng)结合”构建(jian)利益补偿机制(zhi)

主(zhu)持人：我(wo)国粮食生产布局是如何确定的(de)？

程(cheng)国强：基于我(wo)国农业资源(yuan)条件，粮食生产形(xing)成了几大区域。一个是粮食主(zhu)产区，全国共有13个主(zhu)产区，过(guo)去粮食生产相对比较均衡，现在近80%的(de)粮食在主(zhu)产区生产。一个是产销(xiao)平衡区，粮食既不调出(chu)也不调进，产量和销(xiao)量相对平衡。还有一个是粮食主(zhu)销(xiao)区，粮食产量和需求存在缺口(kou)。从目前粮食生产布局来看，逐(zhu)步向粮食主(zhu)产区集中，由此带来的(de)问题(ti)是，如果不能实现粮食均衡生产，意味着粮食主(zhu)产区的(de)压力和负担会越(yue)来越(yue)重，过(guo)去所说的(de)“高(gao)产穷县”“粮食大县、经济弱县”的(de)趋势会越(yue)来越(yue)显(xian)著，进而影响地方经济发展。

产销(xiao)平衡区、主(zhu)销(xiao)区的(de)产能逐(zhu)步下(xia)降，不利于国家粮食安全保障。所以，要坚持粮食安全党政同责，在支持主(zhu)产区抓好粮食生产的(de)同时，也要求产销(xiao)平衡区、主(zhu)销(xiao)区抓好粮食安全、粮食生产。

主(zhu)持人：粮食主(zhu)产区提供了全国超70%的(de)粮食，但(dan)经济发展普遍落后于主(zhu)销(xiao)区，主(zhu)要原因是什么？

程(cheng)国强：总的(de)来讲，主(zhu)产区为保障国家粮食安全作出(chu)了巨大贡献，但(dan)也产生了一些溢出(chu)效应。一方面，按照全国主(zhu)体功能区规划，粮食主(zhu)产区作为提供农产品的(de)主(zhu)体功能区，属于限制(zhi)开发区域，严格限制(zhi)进行大规模(mo)的(de)工业化生产和城镇化建(jian)设(she)，严禁违规占用耕地从事非农建(jian)设(she)，这在客观上限制(zhi)了城镇化扩张。另一方面，由于种粮比较效益低，付出(chu)了较多发展经济的(de)机会成本。而且，由于对粮食产量有要求，高(gao)标准农田建(jian)设(she)等需要进行相应的(de)资金配套(tao)，主(zhu)产区要动用财力来推动农业基础设(she)施建(jian)设(she)，别的(de)发展机会就(jiu)少一些。而非主(zhu)产区可以有更多机会发展二三产业，经济发达，财政富(fu)裕，主(zhu)产区与其的(de)差距会进一步拉大。

主(zhu)持人：这种情(qing)况下(xia)，如何有效调动粮食主(zhu)产区重农抓粮积极性？

程(cheng)国强：中央采取了很多措施，比如对产粮大县实行以财政转移支付为主(zhu)的(de)纵向补偿机制(zhi)，对保护和提高(gao)主(zhu)产区重农抓粮积极性发挥了重要作用。但(dan)是随着经济发展，仅靠纵向补偿不能满足需求，还要调动非主(zhu)产区的(de)积极性，因此提出(chu)建(jian)立省(sheng)际(ji)横(heng)向利益补偿机制(zhi)，也就(jiu)是主(zhu)销(xiao)区对主(zhu)产区进行必要的(de)利益补偿。

2024年中央农村工作会议提出(chu)，启动实施中央统筹(chou)下(xia)的(de)粮食产销(xiao)区省(sheng)际(ji)横(heng)向利益补偿。也就(jiu)是说，除了纵向利益补偿机制(zhi)，横(heng)向利益补偿机制(zhi)也要尽快建(jian)立。在这个过(guo)程(cheng)中，应把(ba)握几个重点(dian)：怎样确定补贴额度，主(zhu)销(xiao)区究竟要拿多少钱来补偿主(zhu)产区；采取怎样的(de)方式补偿；主(zhu)产区有多大规模(mo)的(de)资金需求要通(tong)过(guo)横(heng)向补偿，补偿的(de)标准是多少；等等。在政策(ce)实施过(guo)程(cheng)中，要做(zuo)好顶层(ceng)设(she)计，特别是要在实际(ji)操作中把(ba)这些关键(jian)问题(ti)解决好。（本文来源(yuan)：经济日报 主(zhu)持人：经济日报记者 谢 慧）