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2025年中央一(yi)号文(wen)件已经发布，明确划定了红线与禁区(qu)：“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干(gan)部到农村占地建房。”
实际上，这与今年1月(yue)自然资源部、农业农村部印发的通知一(yi)脉相承。两部门当时(shi)发文(wen)要求：严禁违法(fa)违规买卖宅基地和违规搞合作建房；严禁城镇居民到农村购买宅基地和住房；不得以所谓的“特殊资格权”、村民决(jue)议等变相给回乡退休干(gan)部等非农村集体经济组织成员分配宅基地建房。
为何不允许城镇居民到农村购房或购买宅基地？为何不允许退休干(gan)部到农村占地建房？政策(ce)背后，隐含着怎样的深意？新京报记者为此(ci)采访了中国农业大学农业与农村法(fa)制研究中心主任任大鹏。他表示，城镇居民、退休干(gan)部等都不具有农村集体经济组织成员身(shen)份(fen)，取(qu)得宅基地于法(fa)无据，而这一(yi)规定的背后，既为保护耕地资源，更有保护农民根本权益(yi)的重大意义。
任大鹏。受访者供图
本就(jiu)不能买，宅基地确权登记“房地一(yi)体”
新京报：不允许城镇居民到农村购房、购宅基地，不允许退休干(gan)部到农村占地建房，背后的制度与法(fa)律依据是(shi)什么？
任大鹏：农村宅基地制度是(shi)保障农村居民户有所居的基本制度。“一(yi)户一(yi)宅”是(shi)农村宅基地管理(li)的基本原则(ze)。
根据土地管理(li)法(fa)等法(fa)律规定，宅基地的所有权归农民集体，符合条件的农村居民作为集体经济组织成员，可(ke)以以户为单位依法(fa)申请取(qu)得农村集体土地建住宅。根据2021年实施的土地管理(li)法(fa)实施条例第三(san)十四条规定，申请取(qu)得农村宅基地使用(yong)权需要具备以下(xia)要素，一(yi)是(shi)申请人必(bi)须是(shi)农村居民，二是(shi)必(bi)须以户为单位申请，三(san)是(shi)要符合法(fa)定程序(xu)。所以，就(jiu)农村宅基地的权利主体而言，要与集体经济组织之间建立宅基地使用(yong)权的法(fa)律关系，其适(shi)格主体必(bi)须是(shi)农村集体经济组织成员。
城镇居民、退休干(gan)部等都不具有农村集体经济组织成员身(shen)份(fen)，根据法(fa)律法(fa)规的规定，不属于农村宅基地的适(shi)格主体，因此(ci)不能到农村申请取(qu)得农民宅基地。农村房屋的所有权与宅基地使用(yong)权具有不可(ke)分割(ge)的关系，按照宅基地确权登记的“房地一(yi)体”原则(ze)，城镇居民到农村购房，必(bi)然要以取(qu)得宅基地使用(yong)权为前提(ti)。城镇居民依法(fa)不能取(qu)得农村宅基地使用(yong)权，也就(jiu)当然不能到农村购房。退休干(gan)部也是(shi)如此(ci)，不具有获得宅基地使用(yong)权的主体资格，到农村占地建房自然也没有法(fa)律依据。
新京报：宅基地属于集体所有，并无外(wai)部交易的通道(dao)。之所以强调禁止，是(shi)否已经出现变通的方(fang)式，可(ke)以由集体经济组织之外(wai)的人，甚至是(shi)城市居民购买？
任大鹏：实践中，确实存在着农村宅基地私下(xia)买卖的现象。依据法(fa)律和政策(ce)规定，农村宅基地的资格权主体，只限(xian)于农村集体经济组织成员。农村集体经济组织法(fa)明确规定了集体经济组织成员的认定条件，不具有集体成员资格，也就(jiu)当然不具有申请取(qu)得宅基地的权利。为此(ci)，集体经济组织以外(wai)的人购买农村宅基地，其行为应属无效。
禁令背后，是(shi)保障公平与保护农民利益(yi)
新京报：为何不允许城镇居民、退休干(gan)部到农村购房、建房？这一(yi)规定的目的是(shi)什么？
任大鹏：中央一(yi)号文(wen)件的上述规定，其政策(ce)考量的核心是(shi)，第一(yi)，城镇居民到农村购房购宅基地或者退休干(gan)部到农村建房，会挤压(ya)有限(xian)的农村集体建设用(yong)地资源，甚至会挤占农用(yong)地，威胁耕地红线。第二，农村宅基地归集体所有，申请取(qu)得农村宅基地使用(yong)权是(shi)农村居民作为集体经济组织成员独有的基本权利，尤其是(shi)很(hen)多地方(fang)集体土地资源短缺，本集体经济组织成员即使符合条件也不见(jian)得能够取(qu)得宅基地，需要通过多种方(fang)式保障农村居民户有所居的权利。非农村集体经济组织成员取(qu)得宅基地，会损(sun)害农村集体经济组织成员的法(fa)定权利，导致不公平现象。第三(san)，农村宅基地制度在相关法(fa)律中有明确规定，不具备主体资格的主体取(qu)得宅基地使用(yong)权，于法(fa)无据。
新京报：也有声音认为，干(gan)部退休后回乡置产，可(ke)以帮助乡村发展，如何理(li)解这两者之间的关系？
任大鹏：中央政策(ce)和相关法(fa)律，切实鼓励各类要素包括人才要素融入乡村振兴中。乡村振兴促进法(fa)第二十八(ba)条第二款和第三(san)款也有明确规定，地方(fang)政府要支持和引导各类人才服务乡村振兴，乡镇、村集体也应当为返(fan)乡入乡，提(ti)供必(bi)要的生产生活服务和相关福利待遇。退休官员等人才返(fan)乡，对于实现乡村振兴目标(biao)提(ti)供人才支撑，是(shi)必(bi)要的，依法(fa)为返(fan)乡人才提(ti)供必(bi)要的生产生活条件，也确实有助于人才在乡村做出贡献。
但是(shi)，支持人才返(fan)乡，与允许其在农村购房和购买农民宅基地，是(shi)两个不同的概念。这里有两个问题需要厘清，一(yi)是(shi)退休干(gan)部返(fan)乡，并不见(jian)得一(yi)定属于乡村振兴人才返(fan)乡。二是(shi)对人才的支持方(fang)式有多种形(xing)式，例如在居住保障上，土地管理(li)法(fa)第六十二条第六款规定，“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用(yong)闲置宅基地和闲置住宅。”返(fan)乡人才租住农民的闲置住宅，同样可(ke)以解决(jue)其必(bi)需的生活条件。
亮相一(yi)号文(wen)件，更具政策(ce)导向性
新京报：如果允许农村房屋、宅基地自由交易，会出现怎样的问题？
任大鹏：农村宅基地具有特殊属性，其使用(yong)权行使主体、权利内容和权利行使的限(xian)制等，在法(fa)律中有明确规定，因此(ci)不属于可(ke)以自由流(liu)通的财产。如果允许农村房屋和宅基地自由交易，会损(sun)害农村集体经济组织及其成员的权利，损(sun)害相关法(fa)律的权威性。
新京报：这种禁止已在法(fa)律和此(ci)前的部委要求中明确体现，为何还要出现在中央一(yi)号文(wen)件中继续强调？
任大鹏：对于农村宅基地的管理(li)，需要遵循土地管理(li)法(fa)、土地管理(li)法(fa)实施条例等法(fa)律法(fa)规确立的制度。与相关部门的规定相比，今年中央一(yi)号文(wen)件针对性地对于城镇居民到农村购房、购宅基地和退休干(gan)部到农村占地建房做出禁止性规定，更具政策(ce)导向性和权威性，对于切实深化农村土地制度改革，赋予农民更加充(chong)分的财产权益(yi)具有重要意义。同时(shi)，禁令的实施，意味着相关制度会进一(yi)步明确和细化，有助于妥善处(chu)理(li)人才下(xia)乡和农村宅基地管理(li)过程中出现的矛盾，有效矫正在农村宅基地管理(li)中存在的一(yi)些错误做法(fa)。
禁止购房购地，是(shi)否会影响“新农人”？
新京报：这些年，我国一(yi)直在鼓励盘活宅基地等农村闲置资源，禁令是(shi)否会影响资源盘活？
任大鹏：农村宅基地问题具有历史和现实复杂(za)性。关于农村宅基地改革，中央多次强调要稳慎推进。从实践看，随着大量农民向城市迁徙(si)，农村宅基地闲置状况显著，导致了各项建设中紧缺的建设用(yong)地资源浪(lang)费。各地在盘活利用(yong)闲置宅基地改革的试点过程中，有很(hen)多创新和探(tan)索。根据中央要求，闲置宅基地及其他资源的盘活利用(yong)，必(bi)须符合相关法(fa)律的规定，切实做到改革于法(fa)有据。如根据乡村振兴促进法(fa)第六十七条的规定，盘活农村存量建设用(yong)地，应当优先满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用(yong)地合理(li)需求。
新京报：到乡村创业的年轻(qing)人，也会产生置产需求，如果一(yi)直租房，是(shi)否会影响“新农人”的热情(qing)？怎么才能让乡村留(liu)住这些人才？
任大鹏：年轻(qing)人返(fan)乡创业，对于乡村产业发展和文(wen)化繁荣等，都具有重要意义，各地应当采取(qu)多种激励措施引导城市人才下(xia)乡，推动专业人才服务乡村。有条件的地方(fang)，可(ke)以为新农人购房或者租住农民房屋给予补贴，但不应当允许新农人等通过购买农村宅基地和农民住宅的方(fang)式解决(jue)生活条件。乡村要留(liu)住人才，更重要的是(shi)为年轻(qing)人提(ti)供就(jiu)业和发展机会，而不是(shi)突破法(fa)律和政策(ce)的边界。
新京报记者 周怀(huai)宗
编辑 张树婧 校对 李立军