二是土地市场化改革稳步推进。农(nong)村土地制度改革稳妥有序推进，试点集体(ti)经营(ying)性建设(she)用地入市流转，构建城乡统(tong)一的建设(she)用地市场，盘活农(nong)村闲置农(nong)房(fang)和(he)宅(zhai)基地，赋予农(nong)民(min)更加充分的财产权益。自(zi)然资源(yuan)部数据显示，2023年，全国350个县（市、区(qu)、旗）共(gong)试点完成农(nong)村集体(ti)经营(ying)性建设(she)用地入市719宗，成交金额185.2亿元。

三是农(nong)业农(nong)村优(you)先(xian)发展投入保障(zhang)机制持续完善。中央预(yu)算内(nei)投资、地方政府专项债券支持力度不断加大，土地出让收入用于农(nong)业农(nong)村的比例稳步提高(gao)。2012年至2023年，国家财政用于农(nong)林水事务的支出从1.2万亿元增至2.4万亿元，全国涉农(nong)贷款余额从17.6万亿元增至56.6万亿元。

四是现代流通体(ti)系(xi)逐步健全。县域商业体(ti)系(xi)加快建立，乡村物流网络、数字化建设(she)水平稳步提升，截至2023年末，累计建成1200多个县级公共(gong)寄递配送中心、28.9万个村级寄递物流综(zong)合服务站(zhan)、19万个村邮站(zhan)。2023年，全国农(nong)村网络零售额达2.5万亿元，农(nong)产品网络零售额5870.3亿元。

五是产业融合发展水平进一步提升。城乡产业布局优(you)化、优(you)势互补、关(guan)联紧密，打造了一批产业融合发展平台，截至目前，各地建设(she)优(you)势特色产业集群220个、国家现代农(nong)业产业园350个。2023年，农(nong)产品加工转化率达74%，农(nong)产品加工产值与农(nong)业总产值的比值为2.59∶1。随着产业链(lian)延伸(shen)、价值链(lian)提升、农(nong)业功能拓展，农(nong)业与文化、旅游、康(kang)养等产业加快融合，休闲农(nong)业、农(nong)村电商等新产业、新业态、新模式层出不穷，一二三产业融合呈现新局面(mian)。

我国城乡融合发展成效显著，但仍面(mian)临农(nong)村资源(yuan)要素激活不充分、公共(gong)资源(yuan)配置不均衡(heng)等问(wen)题(ti)。具(ju)体(ti)来看，城乡人口双向有序流动机制尚不健全，居(ju)住证制度与基本公共(gong)服务挂钩机制还不顺畅(chang)，户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率；城乡二元土地制度破解难，不能有效满足城乡融合发展的土地需求；农(nong)村金融市场发育较为滞后，融资难、融资贵等问(wen)题(ti)依然存在；闲置宅(zhai)基地、废弃的集体(ti)公益性建设(she)用地转变(bian)为集体(ti)经营(ying)性建设(she)用地入市仍存在一些堵点和(he)难点，农(nong)村集体(ti)资产配置效率有待提升。

如何统(tong)筹推动城乡融合向更大规模、更深层次、更高(gao)水平迈进，是新发展阶段亟待解决的一个重大课题(ti)。城乡融合通过要素自(zi)由流动优(you)化资源(yuan)配置，进而实现分工分业和(he)城乡经济社会协调发展，其核心在于通过创新体(ti)制机制，从根本上破除城乡分割的体(ti)制弊端，既打开城门，也开放乡村，建立统(tong)一的商品市场与要素市场，高(gao)效配置劳动、资本、土地和(he)技术等要素，促进城乡要素从单向流动转向平等交换、双向自(zi)由流动。

首(shou)先(xian)，健全农(nong)业转移人口市民(min)化配套政策(ce)措(cuo)施。推动财政转移支付(fu)与农(nong)业转移人口市民(min)化挂钩，完善中央财政农(nong)业转移人口市民(min)化奖(jiang)励资金制度，鼓励人口净流入省份建立健全省对(dui)下农(nong)业转移人口市民(min)化奖(jiang)励机制；完善奖(jiang)补政策(ce)，建立省、市级财政资金对(dui)吸纳落户人数较多县（市、区(qu)）的投资补助机制，加大预(yu)算内(nei)投资支持力度；在县域内(nei)按(an)照常住人口规模统(tong)筹公共(gong)资源(yuan)配置，合理调整人口流入流出地区(qu)教师、医(yi)生等编制定额和(he)基本公共(gong)服务设(she)施布局。

其次，进一步深化户籍制度改革。剥(bao)离户籍的附(fu)加福利(li)，让户籍真正(zheng)回归人口登记管(guan)理功能。持续拓宽农(nong)业转移人口在城市落户通道，提升城市开放度、包容性；城市落户政策(ce)要对(dui)租购房(fang)者(zhe)同(tong)等对(dui)待，允许租房(fang)常住人口在公共(gong)户口落户；探索实施农(nong)民(min)居(ju)住地登记备(bei)案制度，不改变(bian)户口性质，不影响农(nong)村权益，消除其进城的后顾(gu)之忧(you)。

再次，持续深化农(nong)村土地制度改革。完善承包地“三权分置”制度，探索承包权依法自(zi)愿(yuan)有偿(chang)退出机制，强化对(dui)土地经营(ying)权的赋能和(he)平等保护；加强探索宅(zhai)基地自(zi)愿(yuan)有偿(chang)退出机制，考虑允许依法取得的宅(zhai)基地在较大范围内(nei)向符合条(tiao)件(jian)的农(nong)村集体(ti)经济组织成员家庭(ting)转让；完善农(nong)村集体(ti)建设(she)用地制度，运用市场机制盘活乡村存量土地和(he)低效用地。

最后，建立社会资本投资农(nong)业农(nong)村规范引导机制。明确社会资本作为农(nong)业农(nong)村发展的协助者(zhe)、参与者(zhe)的基本定位，为资本下乡提供基础设(she)施、融资、用地、人才聘用等配套政策(ce)支持，引导其投向短(duan)板弱项和(he)关(guan)键环节；建立城乡统(tong)一的产权流转交易市场，健全产权价值评(ping)估、交易流转机制，推动产权顺畅(chang)流转，促进要素融合发展。

发挥县域独特优(you)势汇聚强大动能

城乡融合，重点在县域。在城乡融合发展进程中，县域发挥了怎样的龙头带动作用？

刘合光（中国农(nong)业科学院农(nong)业经济与发展研究所(suo)研究员）：党的十八大以来，我国城乡差距逐步缩小(xiao)，城乡融合程度不断加深。城乡发展进入新阶段，县域作为重大突(tu)破口，成为推动城乡融合发展的重要支撑(cheng)。

为什么说“城乡融合，重点在县域”？

首(shou)先(xian)，县域在城乡融合发展中占(zhan)据重要位置。县域是推进城乡融合发展的腹(fu)地，我国县域国土面(mian)积占(zhan)全国90%左右，人口比重超50%，在县域实现城乡融合发展，涉及空间(jian)广、人口多。县域作为国民(min)经济的基本单元，是城乡资源(yuan)要素流动和(he)配置的枢纽，县域治理是推进国家治理体(ti)系(xi)和(he)治理能力现代化的重要一环，搞活县域经济，将有效促进城乡融合发展。

其次，县域是推进城乡融合发展的低成本区(qu)域。物体(ti)总是沿(yan)着阻力最小(xiao)的路径前进，社会发展同(tong)样沿(yan)着阻力最小(xiao)的路径进发。从经济实力看，大中城市具(ju)有吸纳农(nong)业人口的潜(qian)力，但是农(nong)民(min)落户大中城市成本较高(gao)，而县域可以较低成本吸纳农(nong)民(min)并提供有效公共(gong)产品供给，在推进城乡融合发展过程中具(ju)有较好(hao)的经济性。

再次，县域为城乡融合发展提供了关(guan)键的文化场域。在县域生活的广大人民(min)群众具(ju)有强大的文化认同(tong)和(he)紧密的情感链(lian)接(jie)，县域是他们浸(jin)润其中的家园。以县域为切入点，可以充分发挥文化传承优(you)势，在文化融合协同(tong)中坚(jian)持城乡一体(ti)，更好(hao)推进城乡经济社会融合发展。

在城乡融合发展进程中，县域的龙头带动作用体(ti)现在以下方面(mian)。

一是优(you)化资源(yuan)配置。通过实施“千万工程”，浙江(jiang)省累计吸引超过3000亿元社会资本投入乡村，带动近百万农(nong)民(min)就业。浙江(jiang)经验充分证明，县域成为城市资源(yuan)向乡村辐射的前沿(yan)阵地。作为传统(tong)劳务输出大省的湖北，面(mian)对(dui)县（市）人口流动出现转折性变(bian)化，在返乡人口多于外出务工人口、县城人口快速(su)增加的情况(kuang)下，推动就地城镇化，开展城镇和(he)产业“双集中”试点，形成了“人口集中、产业集聚、功能集成、要素集约(yue)”的发展态势，资源(yuan)配置进一步优(you)化，有力促进了城乡融合发展。

二是统(tong)筹基础设(she)施建设(she)与公共(gong)服务供给。浙江(jiang)省推动“千万工程”持续深化，在城乡基础设(she)施建设(she)方面(mian)有新突(tu)破，农(nong)村等级公路比例达100%，率先(xian)基本实现城乡同(tong)质饮水，5G网络实现重点行政村全覆盖。湖北省嘉鱼县在扩大公共(gong)服务供给方面(mian)表现突(tu)出，该县精准掌握群众返乡进城意愿(yuan)和(he)需求，制定出台17项综(zong)合性民(min)生政策(ce)，优(you)化服务供给，对(dui)标地级市标准，推进紧密型教联体(ti)、医(yi)共(gong)体(ti)、养联体(ti)，让农(nong)村群众享受到(dao)大城市品质的公共(gong)服务。

三是统(tong)筹城乡基层治理。以县域为突(tu)破口推进城乡治理一体(ti)化，便于构建区(qu)域联动、上下协同(tong)、全面(mian)覆盖、精细管(guan)理的共(gong)建共(gong)治共(gong)享的城乡基层治理格局。以浙江(jiang)省嘉兴市为例，该市深入推进数字化基层治理，以一块智慧大屏让消防、安防等数据信息实时(shi)展现，同(tong)时(shi)建立“立方众治”平台，矛盾(dun)处理、小(xiao)区(qu)管(guan)理、垃(la)圾分类等都纳入平台，并融合多元主体(ti)实现共(gong)治共(gong)享，有效提高(gao)了社区(qu)治理的精准性。

四是夯实产业基础支撑(cheng)。城乡融合发展，产业是支撑(cheng)。湖北省积极发展县域富(fu)民(min)产业，着力做好(hao)“土特产”文章、发展精深加工、促进农(nong)旅融合，持续强化农(nong)业品牌培育，围绕重点农(nong)业产业链(lian)出台了“虾十条(tiao)”“米九条(tiao)”“茶十条(tiao)”等优(you)势产业政策(ce)，目前全省85个涉农(nong)县市区(qu)均有1个至2个主推区(qu)域品牌，为城乡融合发展夯实了产业基础支撑(cheng)。

推动县域在城乡融合发展中释放更强大动能，一方面(mian)，要引入增量主体(ti)、注入合作发展的新生力量。可考虑把东西部合作经验创新性运用于统(tong)筹推进县域城乡融合发展；采取“千校兴镇”“万企兴万村”“科技小(xiao)院”等方式，把有实力的科技主体(ti)和(he)教育主体(ti)引入县域；以建立“强村公司”和(he)“强镇公司”的方式，激活县域沉睡的资源(yuan)和(he)资产。另一方面(mian)，要加强规划布局。科学预(yu)判城乡人口变(bian)动趋势、尊重城乡经济社会发展规律，提高(gao)规划的科学性和(he)全局协同(tong)性，通盘考虑土地利(li)用、产业发展、居(ju)民(min)点建设(she)等任务；坚(jian)持城乡一体(ti)，提升村庄(zhuang)规划编制和(he)城镇建设(she)规划的协调性；统(tong)筹规划和(he)优(you)化城乡产业发展、基础设(she)施和(he)公共(gong)服务布局。此外，需进一步完善体(ti)制机制，为县域城乡融合发展赋能。构建开放创新的发展机制，通过开发新要素、推进要素优(you)化组合、强化体(ti)制机制改革，为城乡融合发展增活力、添动力；构建合作共(gong)赢(ying)的发展机制，在教育、医(yi)疗卫生、养老(lao)保障(zhang)等方面(mian)推动形成城乡发展共(gong)同(tong)体(ti)；构建绿色协调的发展机制，以资源(yuan)节约(yue)、环境友(you)好(hao)的方式推进城乡建设(she)，拓宽城乡发展空间(jian)，塑造要素有序自(zi)由流动、基本公共(gong)服务均等化、资源(yuan)环境可承载的城乡融合发展新格局。

持续释放融合发展试验区(qu)示范效应

2019年，国家发展改革委等部门确定11个国家城乡融合发展试验区(qu)，各试验区(qu)深入探索、先(xian)行先(xian)试，形成了哪些可推广的典型经验？

高(gao)鸣（农(nong)业农(nong)村部农(nong)村经济研究中心研究员）：国家城乡融合发展试验区(qu)先(xian)行先(xian)试，主要聚焦于建立城乡有序流动的人口迁(qian)徙制度、搭建城乡产业协同(tong)发展平台、健全农(nong)民(min)持续增收体(ti)制机制等11项重点任务，积极探索具(ju)有可复制、可推广价值的典型经验。近年来，各试验区(qu)围绕重点任务，坚(jian)持农(nong)业农(nong)村优(you)先(xian)发展，守正(zheng)创新、先(xian)立后破，深入探索城乡融合发展体(ti)制机制改革，取得显著成效，改革试验区(qu)的示范带动效应得到(dao)充分释放。

试验区(qu)内(nei)人口流动更加合理有序，土地、资金、技术等要素在城乡之间(jian)双向自(zi)由流动的制度性通道基本打通，经济增速(su)保持在较快区(qu)间(jian)，资源(yuan)利(li)用效率、要素配置效率持续提升。试验区(qu)内(nei)城乡产业发展更加协同(tong)、农(nong)民(min)持续增收的体(ti)制机制不断优(you)化，城乡居(ju)民(min)之间(jian)收入、生活水平差距逐步缩小(xiao)，为促进农(nong)民(min)农(nong)村共(gong)同(tong)富(fu)裕提供了重要支撑(cheng)。

党的二十届三中全会和(he)2024年中央经济工作会议对(dui)城乡融合发展作出重要部署，凸显了重塑城乡关(guan)系(xi)的重要性、紧迫性。总结推广国家城乡融合发展试验区(qu)的典型经验，有利(li)于在更大范围内(nei)释放改革效应，为构建城乡融合发展新格局提供支撑(cheng)。

一是聚焦人才、土地、资金等要素，不断健全有利(li)于城乡要素双向流动和(he)平等交换的体(ti)制机制。消弭城乡之间(jian)的要素流动限制，是建设(she)全国统(tong)一大市场、构建新发展格局的重要内(nei)容。各试验区(qu)充分发挥经济体(ti)制改革的牵引作用，不断破除妨碍城乡要素合理配置的体(ti)制机制壁(bi)垒，促进各类要素更多向乡村流动，努(nu)力在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环。河南省许昌(chang)市大力推行科技副(fu)乡（镇）长制度，累计选派超过150名专家人才到(dao)基层服务，促进科技成果转化服务加速(su)下沉农(nong)村；制定农(nong)村集体(ti)经营(ying)性建设(she)用地入市实施办(ban)法，2020年以来累计入市交易农(nong)村集体(ti)经营(ying)性建设(she)用地共(gong)21宗、789.22亩，成交金额3.89亿元。实践证明，重塑新型城乡关(guan)系(xi)，需持续打通城乡要素双向流动和(he)平等交换的制度性通道，不断形成有利(li)于乡村发展的健全的要素市场。

二是推动特色产业加速(su)集聚，持续完善有利(li)于乡村经济多元化发展的体(ti)制机制。产业振兴是乡村振兴的重中之重，产业融合是推动城乡融合的重要举措(cuo)。各试验区(qu)依托当地资源(yuan)禀赋和(he)特色优(you)势，聚焦“土特产”，搭建城乡产业协同(tong)发展平台，培育新产业新业态，提升价值链(lian)、完善利(li)益链(lian)，做大做强特色产业取得明显成效。重庆市大力培育“一主两辅”乡村生态特色产业，着力开展品牌建设(she)并推进集聚发展，累计建设(she)国家优(you)势特色产业集群9个、现代农(nong)业产业园12个、农(nong)业产业强镇39个，全市生态特色产业综(zong)合产值达5200亿元。实践证明，产业是发展的根基，走城乡融合发展之路，需充分挖掘地方特色、强化产业协同(tong)、健全利(li)益联动机制，以城乡产业协同(tong)发展引领(ling)乡村经济多元化发展。

三是促进城乡基础设(she)施一体(ti)化发展、基本公共(gong)服务均等化供给，深入探索有利(li)于公共(gong)资源(yuan)高(gao)效合理配置的体(ti)制机制。各试验区(qu)坚(jian)持把公共(gong)基础设(she)施建设(she)的重点放在乡村，开展城乡基础设(she)施统(tong)一规划建设(she)和(he)管(guan)护；推动公共(gong)服务、社会事业向农(nong)村延伸(shen)覆盖，推进城乡基本公共(gong)服务实现标准统(tong)一和(he)提升。江(jiang)西省鹰潭市统(tong)筹推进城乡基础设(she)施布局，全面(mian)构建城乡供水、污水处理、公路交通、电商物流、垃(la)圾处理“五张网”；通过整乡或整村组建物业中心、聘请物业公司等方式，为农(nong)民(min)提供卫生保洁、农(nong)机租赁、农(nong)具(ju)停放、水电安装等优(you)质便捷(jie)的服务，实现“物业进乡村”全覆盖。实践证明，推动城乡融合发展见实效，需聚焦基础设(she)施和(he)公共(gong)服务等农(nong)民(min)群众最关(guan)心、最直接(jie)、最现实的利(li)益问(wen)题(ti)，抓好(hao)办(ban)成一批重点实事，着力提高(gao)其获得感、幸福感、安全感。

四是拓宽增收致富(fu)渠道，加快形成有利(li)于农(nong)民(min)收入持续增长的体(ti)制机制。各试验区(qu)不断强化现代农(nong)民(min)职业技能培训，完善农(nong)民(min)工输出地与输入地的劳务对(dui)接(jie)机制，确保农(nong)民(min)工与城镇职工享有平等的就业权利(li)，深化农(nong)村集体(ti)产权制度改革，多措(cuo)并举促进农(nong)民(min)增收致富(fu)。江(jiang)苏宁锡常接(jie)合片区(qu)以推动高(gao)质量充分就业提高(gao)工资性收入、以支持多元化创业提高(gao)经营(ying)性收入、以完善强农(nong)惠农(nong)富(fu)农(nong)支持制度提高(gao)转移性收入、以深化产权制度改革提高(gao)财产性收入，2023年试验片区(qu)内(nei)5区(qu)（市）的农(nong)民(min)收入均值达37884元，比2019年提高(gao)35.57%，是全国城乡收入差距最小(xiao)的地区(qu)之一。实践证明，构建城乡融合发展新格局，要坚(jian)持以人民(min)为中心的发展思想，实现好(hao)、维护好(hao)、发展好(hao)广大农(nong)民(min)群众的根本利(li)益，千方百计拓宽农(nong)民(min)增收致富(fu)渠道，促进农(nong)民(min)农(nong)村共(gong)同(tong)富(fu)裕。 （来源(yuan)：经济日报）