二是土地市场化改(gai)革稳步推(tui)进。农(nong)村土地制度改(gai)革稳妥有序推(tui)进，试点(dian)集体经营性建设用地入市流转(zhuan)，构建城乡统一的建设用地市场，盘活农(nong)村闲置农(nong)房和宅基(ji)地，赋(fu)予农(nong)民更加充分的财产权(quan)益。自然(ran)资源部数据显示，2023年，全国350个县（市、区(qu)、旗）共试点(dian)完成(cheng)农(nong)村集体经营性建设用地入市719宗，成(cheng)交(jiao)金额185.2亿(yi)元。

三是农(nong)业农(nong)村优先发展投入保障机制持续完善。中(zhong)央预(yu)算内投资、地方政府专项债券支持力度不断(duan)加大，土地出让收入用于农(nong)业农(nong)村的比例稳步提高(gao)。2012年至(zhi)2023年，国家财政用于农(nong)林水事务(wu)的支出从1.2万亿(yi)元增至(zhi)2.4万亿(yi)元，全国涉农(nong)贷款余额从17.6万亿(yi)元增至(zhi)56.6万亿(yi)元。

四是现代流通体系逐步健全。县域商业体系加快建立，乡村物流网络、数字(zi)化建设水平稳步提升，截至(zhi)2023年末，累计建成(cheng)1200多个县级公共寄递配送中(zhong)心、28.9万个村级寄递物流综合服务(wu)站、19万个村邮(you)站。2023年，全国农(nong)村网络零售额达2.5万亿(yi)元，农(nong)产品网络零售额5870.3亿(yi)元。

五是产业融合发展水平进一步提升。城乡产业布(bu)局优化、优势互补、关联紧密，打造了一批(pi)产业融合发展平台(tai)，截至(zhi)目前，各(ge)地建设优势特(te)色产业集群220个、国家现代农(nong)业产业园350个。2023年，农(nong)产品加工(gong)转(zhuan)化率达74%，农(nong)产品加工(gong)产值与农(nong)业总产值的比值为2.59∶1。随(sui)着产业链延伸、价值链提升、农(nong)业功能(neng)拓展，农(nong)业与文化、旅游、康养等产业加快融合，休闲农(nong)业、农(nong)村电商等新产业、新业态、新模式层出不穷，一二三产业融合呈现新局面。

我国城乡融合发展成(cheng)效显著，但仍面临农(nong)村资源要素(su)激(ji)活不充分、公共资源配置不均衡等问题。具体来看，城乡人口双向(xiang)有序流动机制尚不健全，居住证制度与基(ji)本公共服务(wu)挂钩机制还不顺畅，户籍人口城镇化率低于常住人口城镇化率；城乡二元土地制度破(po)解难，不能(neng)有效满足城乡融合发展的土地需求；农(nong)村金融市场发育较(jiao)为滞(zhi)后，融资难、融资贵等问题依然(ran)存在；闲置宅基(ji)地、废弃(qi)的集体公益性建设用地转(zhuan)变为集体经营性建设用地入市仍存在一些堵点(dian)和难点(dian)，农(nong)村集体资产配置效率有待提升。

如何统筹推(tui)动城乡融合向(xiang)更大规模、更深层次、更高(gao)水平迈(mai)进，是新发展阶段亟待解决的一个重大课题。城乡融合通过要素(su)自由流动优化资源配置，进而实现分工(gong)分业和城乡经济社会协调发展，其核心在于通过创新体制机制，从根本上破(po)除城乡分割的体制弊端，既打开城门，也开放乡村，建立统一的商品市场与要素(su)市场，高(gao)效配置劳动、资本、土地和技术等要素(su)，促进城乡要素(su)从单向(xiang)流动转(zhuan)向(xiang)平等交(jiao)换(huan)、双向(xiang)自由流动。

首先，健全农(nong)业转(zhuan)移人口市民化配套政策措(cuo)施。推(tui)动财政转(zhuan)移支付与农(nong)业转(zhuan)移人口市民化挂钩，完善中(zhong)央财政农(nong)业转(zhuan)移人口市民化奖(jiang)励资金制度，鼓励人口净流入省份建立健全省对下农(nong)业转(zhuan)移人口市民化奖(jiang)励机制；完善奖(jiang)补政策，建立省、市级财政资金对吸纳落(luo)户人数较(jiao)多县（市、区(qu)）的投资补助机制，加大预(yu)算内投资支持力度；在县域内按照常住人口规模统筹公共资源配置，合理调整人口流入流出地区(qu)教师、医生等编制定额和基(ji)本公共服务(wu)设施布(bu)局。

其次，进一步深化户籍制度改(gai)革。剥离户籍的附加福利，让户籍真正(zheng)回(hui)归人口登记管(guan)理功能(neng)。持续拓宽农(nong)业转(zhuan)移人口在城市落(luo)户通道(dao)，提升城市开放度、包容性；城市落(luo)户政策要对租购(gou)房者(zhe)同等对待，允许租房常住人口在公共户口落(luo)户；探索实施农(nong)民居住地登记备案制度，不改(gai)变户口性质，不影响农(nong)村权(quan)益，消(xiao)除其进城的后顾之忧。

再次，持续深化农(nong)村土地制度改(gai)革。完善承(cheng)包地“三权(quan)分置”制度，探索承(cheng)包权(quan)依法自愿有偿退出机制，强(qiang)化对土地经营权(quan)的赋(fu)能(neng)和平等保护；加强(qiang)探索宅基(ji)地自愿有偿退出机制，考虑允许依法取得的宅基(ji)地在较(jiao)大范(fan)围内向(xiang)符(fu)合条件的农(nong)村集体经济组织成(cheng)员家庭转(zhuan)让；完善农(nong)村集体建设用地制度，运用市场机制盘活乡村存量土地和低效用地。

最后，建立社会资本投资农(nong)业农(nong)村规范(fan)引导机制。明确社会资本作为农(nong)业农(nong)村发展的协助者(zhe)、参与者(zhe)的基(ji)本定位，为资本下乡提供基(ji)础设施、融资、用地、人才聘用等配套政策支持，引导其投向(xiang)短板弱项和关键环节；建立城乡统一的产权(quan)流转(zhuan)交(jiao)易市场，健全产权(quan)价值评估、交(jiao)易流转(zhuan)机制，推(tui)动产权(quan)顺畅流转(zhuan)，促进要素(su)融合发展。

发挥县域独特(te)优势汇聚(ju)强(qiang)大动能(neng)

城乡融合，重点(dian)在县域。在城乡融合发展进程中(zhong)，县域发挥了怎(zen)样的龙(long)头带动作用？

刘合光(guang)（中(zhong)国农(nong)业科学院(yuan)农(nong)业经济与发展研究(jiu)所研究(jiu)员）：党的十八大以来，我国城乡差距逐步缩小，城乡融合程度不断(duan)加深。城乡发展进入新阶段，县域作为重大突破(po)口，成(cheng)为推(tui)动城乡融合发展的重要支撑。

为什么说“城乡融合，重点(dian)在县域”？

首先，县域在城乡融合发展中(zhong)占据重要位置。县域是推(tui)进城乡融合发展的腹地，我国县域国土面积(ji)占全国90%左右，人口比重超(chao)50%，在县域实现城乡融合发展，涉及空间广(guang)、人口多。县域作为国民经济的基(ji)本单元，是城乡资源要素(su)流动和配置的枢(shu)纽(niu)，县域治理是推(tui)进国家治理体系和治理能(neng)力现代化的重要一环，搞(gao)活县域经济，将有效促进城乡融合发展。

其次，县域是推(tui)进城乡融合发展的低成(cheng)本区(qu)域。物体总是沿着阻力最小的路径(jing)前进，社会发展同样沿着阻力最小的路径(jing)进发。从经济实力看，大中(zhong)城市具有吸纳农(nong)业人口的潜力，但是农(nong)民落(luo)户大中(zhong)城市成(cheng)本较(jiao)高(gao)，而县域可(ke)以较(jiao)低成(cheng)本吸纳农(nong)民并提供有效公共产品供给，在推(tui)进城乡融合发展过程中(zhong)具有较(jiao)好的经济性。

再次，县域为城乡融合发展提供了关键的文化场域。在县域生活的广(guang)大人民群众具有强(qiang)大的文化认(ren)同和紧密的情感链接，县域是他们(men)浸润其中(zhong)的家园。以县域为切入点(dian)，可(ke)以充分发挥文化传承(cheng)优势，在文化融合协同中(zhong)坚(jian)持城乡一体，更好推(tui)进城乡经济社会融合发展。

在城乡融合发展进程中(zhong)，县域的龙(long)头带动作用体现在以下方面。

一是优化资源配置。通过实施“千万工(gong)程”，浙江省累计吸引超(chao)过3000亿(yi)元社会资本投入乡村，带动近百万农(nong)民就业。浙江经验充分证明，县域成(cheng)为城市资源向(xiang)乡村辐射的前沿阵地。作为传统劳务(wu)输出大省的湖北，面对县（市）人口流动出现转(zhuan)折(she)性变化，在返(fan)乡人口多于外出务(wu)工(gong)人口、县城人口快速增加的情况下，推(tui)动就地城镇化，开展城镇和产业“双集中(zhong)”试点(dian)，形(xing)成(cheng)了“人口集中(zhong)、产业集聚(ju)、功能(neng)集成(cheng)、要素(su)集约”的发展态势，资源配置进一步优化，有力促进了城乡融合发展。

二是统筹基(ji)础设施建设与公共服务(wu)供给。浙江省推(tui)动“千万工(gong)程”持续深化，在城乡基(ji)础设施建设方面有新突破(po)，农(nong)村等级公路比例达100%，率先基(ji)本实现城乡同质饮水，5G网络实现重点(dian)行政村全覆盖。湖北省嘉鱼县在扩大公共服务(wu)供给方面表现突出，该县精准掌握群众返(fan)乡进城意愿和需求，制定出台(tai)17项综合性民生政策，优化服务(wu)供给，对标地级市标准，推(tui)进紧密型教联体、医共体、养联体，让农(nong)村群众享受到大城市品质的公共服务(wu)。

三是统筹城乡基(ji)层治理。以县域为突破(po)口推(tui)进城乡治理一体化，便(bian)于构建区(qu)域联动、上下协同、全面覆盖、精细管(guan)理的共建共治共享的城乡基(ji)层治理格局。以浙江省嘉兴市为例，该市深入推(tui)进数字(zi)化基(ji)层治理，以一块智慧大屏让消(xiao)防、安(an)防等数据信(xin)息实时展现，同时建立“立方众治”平台(tai)，矛盾处理、小区(qu)管(guan)理、垃圾分类等都纳入平台(tai)，并融合多元主体实现共治共享，有效提高(gao)了社区(qu)治理的精准性。

四是夯实产业基(ji)础支撑。城乡融合发展，产业是支撑。湖北省积(ji)极发展县域富民产业，着力做好“土特(te)产”文章、发展精深加工(gong)、促进农(nong)旅融合，持续强(qiang)化农(nong)业品牌(pai)培育，围绕重点(dian)农(nong)业产业链出台(tai)了“虾十条”“米九条”“茶十条”等优势产业政策，目前全省85个涉农(nong)县市区(qu)均有1个至(zhi)2个主推(tui)区(qu)域品牌(pai)，为城乡融合发展夯实了产业基(ji)础支撑。

推(tui)动县域在城乡融合发展中(zhong)释放更强(qiang)大动能(neng)，一方面，要引入增量主体、注入合作发展的新生力量。可(ke)考虑把东西部合作经验创新性运用于统筹推(tui)进县域城乡融合发展；采取“千校兴镇”“万企兴万村”“科技小院(yuan)”等方式，把有实力的科技主体和教育主体引入县域；以建立“强(qiang)村公司(si)”和“强(qiang)镇公司(si)”的方式，激(ji)活县域沉睡的资源和资产。另一方面，要加强(qiang)规划布(bu)局。科学预(yu)判(pan)城乡人口变动趋势、尊重城乡经济社会发展规律，提高(gao)规划的科学性和全局协同性，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点(dian)建设等任务(wu)；坚(jian)持城乡一体，提升村庄规划编制和城镇建设规划的协调性；统筹规划和优化城乡产业发展、基(ji)础设施和公共服务(wu)布(bu)局。此外，需进一步完善体制机制，为县域城乡融合发展赋(fu)能(neng)。构建开放创新的发展机制，通过开发新要素(su)、推(tui)进要素(su)优化组合、强(qiang)化体制机制改(gai)革，为城乡融合发展增活力、添动力；构建合作共赢的发展机制，在教育、医疗卫生、养老保障等方面推(tui)动形(xing)成(cheng)城乡发展共同体；构建绿(lu)色协调的发展机制，以资源节约、环境友好的方式推(tui)进城乡建设，拓宽城乡发展空间，塑造要素(su)有序自由流动、基(ji)本公共服务(wu)均等化、资源环境可(ke)承(cheng)载的城乡融合发展新格局。

持续释放融合发展试验区(qu)示范(fan)效应

2019年，国家发展改(gai)革委等部门确定11个国家城乡融合发展试验区(qu)，各(ge)试验区(qu)深入探索、先行先试，形(xing)成(cheng)了哪些可(ke)推(tui)广(guang)的典型经验？

高(gao)鸣（农(nong)业农(nong)村部农(nong)村经济研究(jiu)中(zhong)心研究(jiu)员）：国家城乡融合发展试验区(qu)先行先试，主要聚(ju)焦于建立城乡有序流动的人口迁徙(si)制度、搭建城乡产业协同发展平台(tai)、健全农(nong)民持续增收体制机制等11项重点(dian)任务(wu)，积(ji)极探索具有可(ke)复制、可(ke)推(tui)广(guang)价值的典型经验。近年来，各(ge)试验区(qu)围绕重点(dian)任务(wu)，坚(jian)持农(nong)业农(nong)村优先发展，守正(zheng)创新、先立后破(po)，深入探索城乡融合发展体制机制改(gai)革，取得显著成(cheng)效，改(gai)革试验区(qu)的示范(fan)带动效应得到充分释放。

试验区(qu)内人口流动更加合理有序，土地、资金、技术等要素(su)在城乡之间双向(xiang)自由流动的制度性通道(dao)基(ji)本打通，经济增速保持在较(jiao)快区(qu)间，资源利用效率、要素(su)配置效率持续提升。试验区(qu)内城乡产业发展更加协同、农(nong)民持续增收的体制机制不断(duan)优化，城乡居民之间收入、生活水平差距逐步缩小，为促进农(nong)民农(nong)村共同富裕提供了重要支撑。

党的二十届三中(zhong)全会和2024年中(zhong)央经济工(gong)作会议对城乡融合发展作出重要部署，凸显了重塑城乡关系的重要性、紧迫性。总结推(tui)广(guang)国家城乡融合发展试验区(qu)的典型经验，有利于在更大范(fan)围内释放改(gai)革效应，为构建城乡融合发展新格局提供支撑。

一是聚(ju)焦人才、土地、资金等要素(su)，不断(duan)健全有利于城乡要素(su)双向(xiang)流动和平等交(jiao)换(huan)的体制机制。消(xiao)弭城乡之间的要素(su)流动限制，是建设全国统一大市场、构建新发展格局的重要内容。各(ge)试验区(qu)充分发挥经济体制改(gai)革的牵引作用，不断(duan)破(po)除妨碍城乡要素(su)合理配置的体制机制壁垒，促进各(ge)类要素(su)更多向(xiang)乡村流动，努力在乡村形(xing)成(cheng)人才、土地、资金、产业、信(xin)息汇聚(ju)的良(liang)性循环。河(he)南省许昌市大力推(tui)行科技副乡（镇）长制度，累计选(xuan)派超(chao)过150名专家人才到基(ji)层服务(wu)，促进科技成(cheng)果转(zhuan)化服务(wu)加速下沉农(nong)村；制定农(nong)村集体经营性建设用地入市实施办法，2020年以来累计入市交(jiao)易农(nong)村集体经营性建设用地共21宗、789.22亩(mu)，成(cheng)交(jiao)金额3.89亿(yi)元。实践证明，重塑新型城乡关系，需持续打通城乡要素(su)双向(xiang)流动和平等交(jiao)换(huan)的制度性通道(dao)，不断(duan)形(xing)成(cheng)有利于乡村发展的健全的要素(su)市场。

二是推(tui)动特(te)色产业加速集聚(ju)，持续完善有利于乡村经济多元化发展的体制机制。产业振兴是乡村振兴的重中(zhong)之重，产业融合是推(tui)动城乡融合的重要举(ju)措(cuo)。各(ge)试验区(qu)依托当地资源禀赋(fu)和特(te)色优势，聚(ju)焦“土特(te)产”，搭建城乡产业协同发展平台(tai)，培育新产业新业态，提升价值链、完善利益链，做大做强(qiang)特(te)色产业取得明显成(cheng)效。重庆市大力培育“一主两辅”乡村生态特(te)色产业，着力开展品牌(pai)建设并推(tui)进集聚(ju)发展，累计建设国家优势特(te)色产业集群9个、现代农(nong)业产业园12个、农(nong)业产业强(qiang)镇39个，全市生态特(te)色产业综合产值达5200亿(yi)元。实践证明，产业是发展的根基(ji)，走城乡融合发展之路，需充分挖(wa)掘地方特(te)色、强(qiang)化产业协同、健全利益联动机制，以城乡产业协同发展引领乡村经济多元化发展。

三是促进城乡基(ji)础设施一体化发展、基(ji)本公共服务(wu)均等化供给，深入探索有利于公共资源高(gao)效合理配置的体制机制。各(ge)试验区(qu)坚(jian)持把公共基(ji)础设施建设的重点(dian)放在乡村，开展城乡基(ji)础设施统一规划建设和管(guan)护；推(tui)动公共服务(wu)、社会事业向(xiang)农(nong)村延伸覆盖，推(tui)进城乡基(ji)本公共服务(wu)实现标准统一和提升。江西省鹰潭市统筹推(tui)进城乡基(ji)础设施布(bu)局，全面构建城乡供水、污水处理、公路交(jiao)通、电商物流、垃圾处理“五张(zhang)网”；通过整乡或整村组建物业中(zhong)心、聘请物业公司(si)等方式，为农(nong)民提供卫生保洁、农(nong)机租赁、农(nong)具停放、水电安(an)装(zhuang)等优质便(bian)捷(jie)的服务(wu)，实现“物业进乡村”全覆盖。实践证明，推(tui)动城乡融合发展见实效，需聚(ju)焦基(ji)础设施和公共服务(wu)等农(nong)民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，抓好办成(cheng)一批(pi)重点(dian)实事，着力提高(gao)其获得感、幸福感、安(an)全感。

四是拓宽增收致富渠(qu)道(dao)，加快形(xing)成(cheng)有利于农(nong)民收入持续增长的体制机制。各(ge)试验区(qu)不断(duan)强(qiang)化现代农(nong)民职(zhi)业技能(neng)培训(xun)，完善农(nong)民工(gong)输出地与输入地的劳务(wu)对接机制，确保农(nong)民工(gong)与城镇职(zhi)工(gong)享有平等的就业权(quan)利，深化农(nong)村集体产权(quan)制度改(gai)革，多措(cuo)并举(ju)促进农(nong)民增收致富。江苏宁锡常接合片区(qu)以推(tui)动高(gao)质量充分就业提高(gao)工(gong)资性收入、以支持多元化创业提高(gao)经营性收入、以完善强(qiang)农(nong)惠(hui)农(nong)富农(nong)支持制度提高(gao)转(zhuan)移性收入、以深化产权(quan)制度改(gai)革提高(gao)财产性收入，2023年试验片区(qu)内5区(qu)（市）的农(nong)民收入均值达37884元，比2019年提高(gao)35.57%，是全国城乡收入差距最小的地区(qu)之一。实践证明，构建城乡融合发展新格局，要坚(jian)持以人民为中(zhong)心的发展思想，实现好、维(wei)护好、发展好广(guang)大农(nong)民群众的根本利益，千方百计拓宽农(nong)民增收致富渠(qu)道(dao)，促进农(nong)民农(nong)村共同富裕。 （来源：经济日报）