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当(dang)地时间2月21日，特朗普签署《美国优先投资政策》备忘录。我(wo)们(men)认为，需正(zheng)确理解“总统(tong)备忘录”的功能。与“总统(tong)行政令(ling)”和“国会(hui)法案”相比，“总统(tong)备忘录”不具有法律强制性，更(geng)多用于表达(da)倾向立(li)场，并非政策落地，不代表中美双向投资政策已发生实质性变化，特别是预计不会(hui)影响当(dang)前全球资金对中国资产的关注(zhu)。具体来看，在美国对外投资方面，备忘录试图加强对于美国对华投资的审查，但近年来美国政策界对类(lei)似措施(shi)的争议较大，我(wo)们(men)判断其政策优先级也相对有限(xian)，因此无需对该备忘录表的内容过度解读；外国对美投资方面，备忘录提出美国将继续保持对外资的“开放态度”，但将在关键技术等领域加强对来自中国的投资审查，这与近年来的现状并无本(ben)质差异，难有超预期影响。
▍当(dang)地时间2月21日，特朗普签署《美国优先投资政策》备忘录。综合来看，需正(zheng)确理解“总统(tong)备忘录”的功能。与“总统(tong)行政令(ling)”和“国会(hui)法案”相比，“总统(tong)备忘录”不具有法律强制性，更(geng)多用于表达(da)倾向立(li)场，不代表政策落地，我(wo)们(men)认为此次(ci)备忘录不代表中美双向投资政策短期内已发生实质性变化，特别是预计不会(hui)影响当(dang)前全球资金对中国资产的关注(zhu)。
总统(tong)备忘录（Presidential Memorandum）是美国总统(tong)发布的一种行政指令(ling)，用于指导联邦政府机构的政策执行。与总统(tong)行政令(ling)（Executive Order）相比，总统(tong)备忘录的形式更(geng)灵活，适用于内部指示或政策指导，并不带有法律强制性，通常需要进一步的行政命令(ling)或立(li)法来执行。此外，从国会(hui)层面来看，2024年12月24日，美国众议院中国委员会(hui)主席约翰·穆(mu)勒纳尔（John Moolenaar）与众议员安迪(di)·巴尔（Andy Barr）曾提出限(xian)制涉华投资的《综合对外投资国家安全法案》（COINS Act of 2024，HR 10559），但法案未在第118届国会(hui)通过。尽管2025年2月11日穆(mu)勒纳尔表示后续相关法案可能将重新提交国会(hui)，但特朗普团队(dui)以及国会(hui)其他重要人物近期对此暂(zan)无表态，态度不明，推动力有限(xian)，优先级不高，因此预计后续立(li)法还需复杂的博(bo)弈与漫长(chang)的流程。综合来看，我(wo)们(men)认为此次(ci)备忘录不代表中美双向投资政策短期内发生实质性变化，特别是预计不会(hui)影响当(dang)前全球资金对中国资产的关注(zhu)。
▍美国对外投资方面，备忘录试图加强对于美国对华投资的审查。但是，近年来美国政策界对类(lei)似措施(shi)的争议较大，我(wo)们(men)判断其政策优先级也相对有限(xian)，因此无需对该备忘录表的内容过度解读，不代表美国对华投资政策已发生实质性的转变。
该备忘录以所(suo)谓“国家安全”为名义要求加强对于美国对外投资的审查（即类(lei)似所(suo)谓的“reverse CFIUS”机制 ），文本(ben)变化包(bao)括三个方面：一是在关键行业的定义上，备忘录在2024年10月拜登政府对华投资限(xian)制新规圈(quan)定的半导体、量子信息技术、人工智能系统(tong)这三大关键行业的基础(chu)上，增加了(le)对生物技术、高超音速、航空航天(tian)、先进制造、定向能等领域的关注(zhu)；二是在投资限(xian)制的范围(wei)上，此前拜登政府对于关键行业的对华投资限(xian)制豁免了(le)公开市场证券投资，但备忘录里将其纳入后续关注(zhu)范围(wei)；三是在制裁(cai)清单上，可能进一步强化已有的禁投清单的执行力度等。但是，我(wo)们(men)仍(reng)需强调，备忘录更(geng)多用于表达(da)倾向立(li)场，不具有法律强制性，后续是否(fou)落地尚属未知，即使落地，其执行方式执行力度也存在很大变数。因此，无需对该备忘录表的内容过度解读，其不代表美国对华投资政策发生实质性的转变。近年来美国屡次(ci)尝试加强对华投资限(xian)制，但不论是行政层面还是立(li)法层面进展并不顺利，究(jiu)其根源(yuan)，主要在于投资限(xian)制的波及面较大，对美国自身各(ge)方利益(yi)影响明显，但实际战略效果(guo)却又不明确，故推动意(yi)愿和优先级均不足，与优先级较高的对华科技遏制政策不可类(lei)比。目前来看，特朗普团队(dui)和新一届国会(hui)关键人物对此暂(zan)无表态，且白(bai)宫(gong)用大量篇幅宣传该备忘录为“鼓励外国投资的同时保护国家安全”，相比于“加强限(xian)制”，“吸(xi)引投资”或才是特朗普政策更(geng)关注(zhu)的目标。
▍外国对美投资方面，备忘录提出美国将继续保持对外资的“开放态度”，但将在关键技术等领域加强对来自中国的投资审查，这与近年来的现状并无本(ben)质差异，难有超预期影响。
备忘录提出美国将继续保持对外资的“开放态度”，提出将通过“快速通道”机制简化盟友对美投资审批，并加快超10亿美元投资项目的环境审查，以推进“美国优先”和制造业回流的目标。然而，对于来自中国的投资，备忘录提出将加强美国外国投资委员会(hui)（CFIUS）的审查权限(xian)，试图限(xian)制中国的关联实体投资于美国的技术、基础(chu)设施(shi)、医疗保健、农业、能源(yuan)、原材料(liao)等战略性行业。不过，近年来CFIUS对中国企业的投资审查已较为严(yan)格，特别是在相关敏感行业。因此，这与近年来的现状并无本(ben)质差异，我(wo)们(men)预计难有超预期影响。展望未来，中国企业在涉及美国本(ben)土企业竞争力强、工会(hui)势力大、或战略敏感行业的对美投资中，或仍(reng)可能面临一定美国不合理的政策阻碍；而在市场化程度高、工会(hui)影响力较弱(ruo)、本(ben)土企业竞争较少、且不涉及关键技术的领域，中国企业对美投资和赴美建厂或风险相对可控。
▍风险因素：
全球地缘(yuan)形势超预期恶化；美国贸易与投资政策超预期调整；中美博(bo)弈超预期升级。
来源(yuan)：券商(shang)研(yan)报精选