新京报(bao)：不(bu)允许城(cheng)镇居民到农村(cun)购房、购宅基(ji)地(di)，不(bu)允许退休干部到农村(cun)占地(di)建房，背后的(de)制度与法律依据是什(shi)么？

任大鹏：农村(cun)宅基(ji)地(di)制度是保障农村(cun)居民户有所居的(de)基(ji)本制度。“一户一宅”是农村(cun)宅基(ji)地(di)管理(li)的(de)基(ji)本原则。

根据土(tu)地(di)管理(li)法等法律规定，宅基(ji)地(di)的(de)所有权归农民集体，符合条件的(de)农村(cun)居民作为集体经(jing)济组织成员(yuan)，可以以户为单位依法申请取得农村(cun)集体土(tu)地(di)建住宅。根据2021年实施的(de)土(tu)地(di)管理(li)法实施条例第三十四条规定，申请取得农村(cun)宅基(ji)地(di)使用权需要(yao)具备以下(xia)要(yao)素，一是申请人必须是农村(cun)居民，二是必须以户为单位申请，三是要(yao)符合法定程序。所以，就农村(cun)宅基(ji)地(di)的(de)权利(li)主体而(er)言(yan)，要(yao)与集体经(jing)济组织之(zhi)间建立宅基(ji)地(di)使用权的(de)法律关系，其(qi)适格主体必须是农村(cun)集体经(jing)济组织成员(yuan)。

城(cheng)镇居民、退休干部等都不(bu)具有农村(cun)集体经(jing)济组织成员(yuan)身份，根据法律法规的(de)规定，不(bu)属于(yu)农村(cun)宅基(ji)地(di)的(de)适格主体，因此不(bu)能到农村(cun)申请取得农民宅基(ji)地(di)。农村(cun)房屋的(de)所有权与宅基(ji)地(di)使用权具有不(bu)可分割的(de)关系，按(an)照宅基(ji)地(di)确权登记的(de)“房地(di)一体”原则，城(cheng)镇居民到农村(cun)购房，必然(ran)要(yao)以取得宅基(ji)地(di)使用权为前提。城(cheng)镇居民依法不(bu)能取得农村(cun)宅基(ji)地(di)使用权，也就当(dang)然(ran)不(bu)能到农村(cun)购房。退休干部也是如此，不(bu)具有获(huo)得宅基(ji)地(di)使用权的(de)主体资格，到农村(cun)占地(di)建房自然(ran)也没有法律依据。

新京报(bao)：宅基(ji)地(di)属于(yu)集体所有，并无(wu)外部交易的(de)通道。之(zhi)所以强调(diao)禁止，是否已(yi)经(jing)出现(xian)变通的(de)方式，可以由集体经(jing)济组织之(zhi)外的(de)人，甚至是城(cheng)市居民购买(mai)？

任大鹏：实践(jian)中(zhong)，确实存在(zai)着农村(cun)宅基(ji)地(di)私下(xia)买(mai)卖的(de)现(xian)象(xiang)。依据法律和政策(ce)规定，农村(cun)宅基(ji)地(di)的(de)资格权主体，只限于(yu)农村(cun)集体经(jing)济组织成员(yuan)。农村(cun)集体经(jing)济组织法明确规定了集体经(jing)济组织成员(yuan)的(de)认定条件，不(bu)具有集体成员(yuan)资格，也就当(dang)然(ran)不(bu)具有申请取得宅基(ji)地(di)的(de)权利(li)。为此，集体经(jing)济组织以外的(de)人购买(mai)农村(cun)宅基(ji)地(di)，其(qi)行为应属无(wu)效。

禁令背后，是保障公平与保护农民利(li)益

新京报(bao)：为何不(bu)允许城(cheng)镇居民、退休干部到农村(cun)购房、建房？这一规定的(de)目的(de)是什(shi)么？

任大鹏：中(zhong)央一号文件的(de)上述规定，其(qi)政策(ce)考量的(de)核心是，第一，城(cheng)镇居民到农村(cun)购房购宅基(ji)地(di)或者退休干部到农村(cun)建房，会挤(ji)压有限的(de)农村(cun)集体建设用地(di)资源，甚至会挤(ji)占农用地(di)，威胁耕地(di)红线(xian)。第二，农村(cun)宅基(ji)地(di)归集体所有，申请取得农村(cun)宅基(ji)地(di)使用权是农村(cun)居民作为集体经(jing)济组织成员(yuan)独有的(de)基(ji)本权利(li)，尤其(qi)是很多地(di)方集体土(tu)地(di)资源短缺，本集体经(jing)济组织成员(yuan)即(ji)使符合条件也不(bu)见得能够取得宅基(ji)地(di)，需要(yao)通过多种方式保障农村(cun)居民户有所居的(de)权利(li)。非农村(cun)集体经(jing)济组织成员(yuan)取得宅基(ji)地(di)，会损害(hai)农村(cun)集体经(jing)济组织成员(yuan)的(de)法定权利(li)，导致不(bu)公平现(xian)象(xiang)。第三，农村(cun)宅基(ji)地(di)制度在(zai)相关法律中(zhong)有明确规定，不(bu)具备主体资格的(de)主体取得宅基(ji)地(di)使用权，于(yu)法无(wu)据。

新京报(bao)：也有声音认为，干部退休后回乡置(zhi)产，可以帮助乡村(cun)发展，如何理(li)解这两者之(zhi)间的(de)关系？

任大鹏：中(zhong)央政策(ce)和相关法律，切实鼓励各类(lei)要(yao)素包括人才要(yao)素融入(ru)乡村(cun)振兴中(zhong)。乡村(cun)振兴促(cu)进法第二十八条第二款和第三款也有明确规定，地(di)方政府(fu)要(yao)支持和引导各类(lei)人才服(fu)务乡村(cun)振兴，乡镇、村(cun)集体也应当(dang)为返乡入(ru)乡，提供必要(yao)的(de)生产生活(huo)服(fu)务和相关福利(li)待(dai)遇。退休官员(yuan)等人才返乡，对于(yu)实现(xian)乡村(cun)振兴目标提供人才支撑(cheng)，是必要(yao)的(de)，依法为返乡人才提供必要(yao)的(de)生产生活(huo)条件，也确实有助于(yu)人才在(zai)乡村(cun)做出贡献。

但是，支持人才返乡，与允许其(qi)在(zai)农村(cun)购房和购买(mai)农民宅基(ji)地(di)，是两个不(bu)同的(de)概念。这里有两个问题需要(yao)厘清，一是退休干部返乡，并不(bu)见得一定属于(yu)乡村(cun)振兴人才返乡。二是对人才的(de)支持方式有多种形(xing)式，例如在(zai)居住保障上，土(tu)地(di)管理(li)法第六十二条第六款规定，“鼓励农村(cun)集体经(jing)济组织及其(qi)成员(yuan)盘活(huo)利(li)用闲置(zhi)宅基(ji)地(di)和闲置(zhi)住宅。”返乡人才租住农民的(de)闲置(zhi)住宅，同样可以解决其(qi)必需的(de)生活(huo)条件。

亮(liang)相一号文件，更具政策(ce)导向(xiang)性(xing)

新京报(bao)：如果允许农村(cun)房屋、宅基(ji)地(di)自由交易，会出现(xian)怎样的(de)问题？

任大鹏：农村(cun)宅基(ji)地(di)具有特殊属性(xing)，其(qi)使用权行使主体、权利(li)内(nei)容和权利(li)行使的(de)限制等，在(zai)法律中(zhong)有明确规定，因此不(bu)属于(yu)可以自由流通的(de)财产。如果允许农村(cun)房屋和宅基(ji)地(di)自由交易，会损害(hai)农村(cun)集体经(jing)济组织及其(qi)成员(yuan)的(de)权利(li)，损害(hai)相关法律的(de)权威性(xing)。

新京报(bao)：这种禁止已(yi)在(zai)法律和此前的(de)部委要(yao)求中(zhong)明确体现(xian)，为何还(hai)要(yao)出现(xian)在(zai)中(zhong)央一号文件中(zhong)继(ji)续强调(diao)？

任大鹏：对于(yu)农村(cun)宅基(ji)地(di)的(de)管理(li)，需要(yao)遵循土(tu)地(di)管理(li)法、土(tu)地(di)管理(li)法实施条例等法律法规确立的(de)制度。与相关部门的(de)规定相比，今年中(zhong)央一号文件针(zhen)对性(xing)地(di)对于(yu)城(cheng)镇居民到农村(cun)购房、购宅基(ji)地(di)和退休干部到农村(cun)占地(di)建房做出禁止性(xing)规定，更具政策(ce)导向(xiang)性(xing)和权威性(xing)，对于(yu)切实深化农村(cun)土(tu)地(di)制度改革，赋予(yu)农民更加充分的(de)财产权益具有重(zhong)要(yao)意义(yi)。同时(shi)，禁令的(de)实施，意味(wei)着相关制度会进一步明确和细化，有助于(yu)妥善处(chu)理(li)人才下(xia)乡和农村(cun)宅基(ji)地(di)管理(li)过程中(zhong)出现(xian)的(de)矛盾，有效矫(jiao)正在(zai)农村(cun)宅基(ji)地(di)管理(li)中(zhong)存在(zai)的(de)一些错误做法。

禁止购房购地(di)，是否会影响“新农人”？

新京报(bao)：这些年，我国(guo)一直在(zai)鼓励盘活(huo)宅基(ji)地(di)等农村(cun)闲置(zhi)资源，禁令是否会影响资源盘活(huo)？

任大鹏：农村(cun)宅基(ji)地(di)问题具有历史和现(xian)实复杂性(xing)。关于(yu)农村(cun)宅基(ji)地(di)改革，中(zhong)央多次强调(diao)要(yao)稳慎推进。从(cong)实践(jian)看，随着大量农民向(xiang)城(cheng)市迁徙，农村(cun)宅基(ji)地(di)闲置(zhi)状况显著(zhu)，导致了各项建设中(zhong)紧缺的(de)建设用地(di)资源浪费。各地(di)在(zai)盘活(huo)利(li)用闲置(zhi)宅基(ji)地(di)改革的(de)试点过程中(zhong)，有很多创新和探索。根据中(zhong)央要(yao)求，闲置(zhi)宅基(ji)地(di)及其(qi)他资源的(de)盘活(huo)利(li)用，必须符合相关法律的(de)规定，切实做到改革于(yu)法有据。如根据乡村(cun)振兴促(cu)进法第六十七条的(de)规定，盘活(huo)农村(cun)存量建设用地(di)，应当(dang)优先(xian)满足乡村(cun)产业、公共服(fu)务设施和农民住宅用地(di)合理(li)需求。

新京报(bao)：到乡村(cun)创业的(de)年轻人，也会产生置(zhi)产需求，如果一直租房，是否会影响“新农人”的(de)热情？怎么才能让乡村(cun)留住这些人才？

任大鹏：年轻人返乡创业，对于(yu)乡村(cun)产业发展和文化繁荣(rong)等，都具有重(zhong)要(yao)意义(yi)，各地(di)应当(dang)采取多种激(ji)励措施引导城(cheng)市人才下(xia)乡，推动专业人才服(fu)务乡村(cun)。有条件的(de)地(di)方，可以为新农人购房或者租住农民房屋给予(yu)补贴，但不(bu)应当(dang)允许新农人等通过购买(mai)农村(cun)宅基(ji)地(di)和农民住宅的(de)方式解决生活(huo)条件。乡村(cun)要(yao)留住人才，更重(zhong)要(yao)的(de)是为年轻人提供就业和发展机会，而(er)不(bu)是突破法律和政策(ce)的(de)边界。

新京报(bao)记者 周怀宗

编辑(ji) 张树婧 校对 李立军