主持人：我国几(ji)次重要会议都(dou)提到了粮食价格。在您看来，2024年国际粮食市场大幅波(bo)动是(shi)受什么因素影响？

程国强：2024年全球粮食增产，产销总(zong)体平衡。根据价格变化的机理，价格主要受供需影响，如果生产大于需求，那就意味着(zhe)整个粮价处于相对平稳状态(tai)。但实际上近20年来，全球范围内已经出现三次粮价大幅波(bo)动，分别(bie)是(shi)2008年、2012年和2022年。粮价主要受供需影响，但并不是(shi)由供需决定的。全球粮价自2022年达(da)到顶峰后，一直处于下降通(tong)道，由于地缘政治冲(chong)突、全球经济不景气，国际粮食市场出现波(bo)动。

这反映了在全球粮食安全格局(ju)中，决定粮食安全形势(shi)的，除了供需基本面等(deng)传统因素，还有很多非传统因素，包括地缘政治冲(chong)突、气候(hou)变化、宏观经济形势(shi)等(deng)，特别(bie)是(shi)部分发展中国家农业生产能(neng)力不足，需要通(tong)过(guo)进口(kou)弥补缺口(kou)，全球粮食生产和贸易高度集中在少数国家，这些国家政策的变化会影响粮食价格，使全球粮食安全面临更加复杂的挑战。

“三位一体”保(bao)障我国端牢饭碗

主持人：说完全球粮食市场，再来看我国粮食保(bao)障情况。我国主要粮食品种有哪几(ji)大类(lei)？生产和进口(kou)情况如何？

程国强：我国粮食主要有三类(lei)品种。一是(shi)谷物，比如大米(mi)、小麦、玉米(mi)、高粱(liang)、大麦等(deng)，每年产量大概6.4亿吨。二是(shi)豆类(lei)，比如大豆、绿豆、黑豆等(deng)，每年产量大概2300万吨。三是(shi)薯类(lei)，比如马铃薯、红薯，每年产量大概3000万吨。我国目前粮食的产量达(da)到7亿吨。

党的十八大以来，习(xi)近平总(zong)书记(ji)高度重视(shi)粮食安全，提出新粮食安全观，确保(bao)谷物基本自给、口(kou)粮绝对安全。保(bao)障粮食供需基本平衡，还有一些饲料粮需要通(tong)过(guo)国际市场来解决。我国每年进口(kou)粮食1.5亿吨左右(you)，其中近1亿吨是(shi)大豆，除了榨(zha)油之(zhi)外，大豆最重要的用途是(shi)作为蛋白饲料原料，我们养(yang)殖所需的饲料中有10%至(zhi)15%的蛋白含量需要通(tong)过(guo)进口(kou)来解决。

还有谷物进口(kou)，其中一部分就是(shi)小麦。主要从品种调(diao)剂的角(jiao)度来考(kao)虑，比如，从澳大利亚(ya)进口(kou)软质小麦、从加拿大进口(kou)强筋小麦，都(dou)是(shi)做糕点所需要的原料，而国内生产的主要是(shi)中筋小麦，所以每年约有1000万吨小麦进口(kou)。还有部分大米(mi)进口(kou)，在进口(kou)配额管理范围内调(diao)节，因此每年进口(kou)规模不大。

从国家粮食安全保(bao)障体系来看，我们基本构建了“三位一体”保(bao)障机制。一是(shi)粮食综合生产能(neng)力，以确保(bao)谷物基本自给、口(kou)粮绝对安全为核(he)心。2024

年我国粮食总(zong)产量迈上7亿吨台阶，最主要的贡献是(shi)小麦、水稻和玉米(mi)三大品种，目前整体产销平衡，自给率(lu)在99%以上。玉米(mi)每年有2.8亿吨产量，基本上能(neng)够满足饲料粮需求。除此之(zhi)外，豆类(lei)和薯类(lei)保(bao)持着(zhe)5000万吨至(zhi)5500万吨的水平，都(dou)是(shi)依靠国内粮食生产体系来实现的，这是(shi)保(bao)障粮食安全的根基。二是(shi)粮食储备调(diao)控体系，既有中央储备，也(ye)有地方储备，以应(ying)对突发事件、维护市场稳定为重点。这套体系经历(li)了历(li)史的考(kao)验，包括2008年南方冰雪灾害、汶川大地震，以及近年来的全球粮食危机、新冠疫情冲(chong)击，这套储备调(diao)控体系成功应(ying)对了粮食安全风险挑战。三是(shi)全球农产品供应(ying)链，有效利用国际农产品市场和农业资源。国际市场的有效利用弥补了国内农业资源不足，2023年我国农产品进口(kou)总(zong)额2340多亿美元，如果这些农产品在国内生产，可能(neng)需要近14亿亩(mu)种植面积。我国目前有19.29亿亩(mu)耕地，按照1.33的复种指数，整体种植面积约25.7亿亩(mu)，用来保(bao)障7亿吨粮食以及蔬菜、水果等(deng)农产品的生产，那么缺口(kou)部分就通(tong)过(guo)进口(kou)来解决。

国内粮食综合生产能(neng)力、粮食储备调(diao)控体系和全球农产品供应(ying)链，构成了“三位一体”的粮食安全保(bao)障机制，保(bao)障每个人都(dou)能(neng)够吃饱饭、吃好饭，确保(bao)中国人的饭碗牢牢端在自己手(shou)中。

主持人：我国粮食产量连续多年保(bao)持在高平台上，2024年又出台新一轮千亿斤粮食产能(neng)提升行动方案(an)，在这样的背景下，粮食供需为什么还有缺口(kou)？

程国强：我国小麦、水稻、玉米(mi)基本自给，口(kou)粮绝对安全，那这个缺口(kou)在哪里(li)呢？大豆。这就是(shi)为什么每年要通(tong)过(guo)国际市场进口(kou)近1亿吨大豆，因为蛋白饲料原料没有那么多耕地来种。比如大豆和玉米(mi)是(shi)竞争性作物，如果保(bao)证了玉米(mi)基本自给，就没有办法保(bao)证大豆的供给。

从国家粮食安全形势(shi)来看，现在正处于历(li)史上最好的时期，但也(ye)不能(neng)回避农业供给体系存在结构性短板(ban)。立足人多地少的基本国情，我们在部分产品上没有办法实现自给，只能(neng)通(tong)过(guo)国际市场来解决。所以，要推动农业对外开放，有效利用好国际农产品市场和农业资源。

主持人：相较以往，2024年粮食进口(kou)同(tong)比下降，是(shi)什么原因？这是(shi)否意味着(zhe)我国粮食供给体系正在发生变化？

程国强：应(ying)该说，供给体系有一些变化，但是(shi)不大。三大主粮能(neng)够实现基本自给，而且通(tong)过(guo)实施藏粮于地战略，能(neng)确保(bao)口(kou)粮绝对安全，但是(shi)在供给体系中，大豆的短板(ban)依然存在。我们实施了大豆行动计划，通(tong)过(guo)在东北开展轮作试点、在南方稳粮扩油，扩大油料作物的种植面积，使大豆产量恢复性增长，近几(ji)年产量超过(guo)2000万吨，但整个需求是(shi)1.1亿吨，所以供需格局(ju)没有从根本上发生改变。

进口(kou)减少是(shi)因为前几(ji)年进口(kou)太多，并不是(shi)需求减少，也(ye)不是(shi)国内供给增加。当前全球粮价下行，我国粮价低迷，农民种粮很难挣钱，部分产品进口(kou)对国内市场的影响值得关注(zhu)。如果每年粮食进口(kou)能(neng)够控制在1.5亿吨以内，对国内市场的影响会稍小一些，但是(shi)肉类(lei)、大豆的进口(kou)不可回避。

守住耕地这个粮食生产命根子

主持人：谈到粮食问题，有一个词被反复提及，那就是(shi)“耕地红线”。目前划定的18亿亩(mu)耕地红线，是(shi)出于什么考(kao)虑？

程国强：18亿亩(mu)耕地红线在2006年首次提出，当时根据对粮食供求趋势(shi)的判断，结合人口(kou)增长趋势(shi)、食物消费结构等(deng)多方面因素，测算大概需要6亿吨粮食产量才能(neng)保(bao)证基本供给，对应(ying)的就是(shi)18亿亩(mu)耕地，考(kao)虑到1.33的复种指数，对应(ying)每年农作物种植面积为24亿亩(mu)，按照粮食单产计算，正好可以达(da)到6亿吨。所以，按照当时的技术水平、粮食单产水平，耕地不能(neng)少于18亿亩(mu)。随着(zhe)工业化、城镇化加快推进，各(ge)地发展经济需要大量土地，占(zhan)用耕地现象普遍，造成耕地每年减少1000万亩(mu)左右(you)。按照这个趋势(shi)，18亿亩(mu)耕地红线很快就会被突破。党中央反复强调(diao)要守住18亿亩(mu)耕地红线，实行耕地保(bao)护党政同(tong)责，也(ye)是(shi)保(bao)障粮食种植面积的需要。

主持人：随着(zhe)土地流(liu)转和工商资本下乡，耕地“非农化”“非粮化”问题突出，您怎么看这个现象？

程国强：一个国家进入工业化中期阶段，随着(zhe)工业化、城镇化的推进，对土地的需求增加不可避免。同(tong)时，随着(zhe)人口(kou)老龄化程度加深，以及农民工向非农部门转移，农业方面也(ye)出现了重大变化，大量工商资本、新型经营主体开始进入农业领域(yu)，基于其本身的需求，要保(bao)证投资不亏本可能(neng)不能(neng)只做农业，由此带来一些“非农化”“非粮化”问题。

主要有三方面因素。一是(shi)由于人口(kou)增长，加上工业化、城镇化持续推进，对土地有刚性需求。二是(shi)农业比较效益(yi)低，经营主体要通(tong)过(guo)“非农化”拿回成本、获得利润。三是(shi)随着(zhe)农民工转移就业，农村土地流(liu)转过(guo)程中可能(neng)产生耕地“非粮化”问题。

主持人：耕地“非农化”“非粮化”治理难度有多大？

程国强：近年来，中央和地方在抓耕地“非农化”“非粮化”治理方面采取了很多措施，取得显著(zhu)成效。但这是(shi)一个非常(chang)复杂的问题，首先，经济利益(yi)削弱种粮积极性，农业经营、种粮的比较效益(yi)低是(shi)导致耕地“非粮化”的根本动因。其次，一些“非粮化”的耕地种植经济作物后，整治难度大、成本高，有的地方采取“一刀切(qie)”的方式，产生了很多值得反思的问题。再次，在协(xie)同(tong)监管上存在短板(ban)和不足，没有形成系统有效的监管机制。

加强整治需严(yan)格耕地占(zhan)补平衡管理并落实相关土地制度改革要求。制度建设方面，要加强耕地保(bao)护制度建设，全面落实监管主体责任，实行耕地保(bao)护党政同(tong)责。“非粮化”的一个重要原因是(shi)种粮比较效益(yi)低，要采取综合措施，让农民种粮能(neng)挣钱、能(neng)得利。要深挖科技潜力，不管是(shi)加强土地整治还是(shi)提高种粮收益(yi)，归根到底靠科技节本增效，通(tong)过(guo)提高单产、降低成本保(bao)障农民种粮收益(yi)，从根本上遏(e)制耕地“非粮化”冲(chong)动。

主持人：您提到“严(yan)格耕地占(zhan)补平衡管理”，具体怎么平衡？

程国强：在工业化、城镇化推进过(guo)程中，占(zhan)用多少耕地须补充多少耕地，这叫占(zhan)补平衡。过(guo)去出现了一些偏(pian)差，比如，把好地占(zhan)了，补的是(shi)差地，这叫“狸猫换太子”。中央经济工作会议提出“严(yan)格耕地占(zhan)补平衡管理”，应(ying)该说要求更高了、措施更严(yan)了，通(tong)过(guo)提高占(zhan)地成本、降低占(zhan)地需求，争取少占(zhan)地、不占(zhan)地，尽可能(neng)不占(zhan)好地。

具体怎么操作？一是(shi)明确耕地占(zhan)补平衡原则，坚持“以补定占(zhan)”，数量与质量并重，不能(neng)像过(guo)去一样占(zhan)好地、补差地，这是(shi)原则性问题。二是(shi)进一步拓宽并补充耕地来源，尤其是(shi)开展退(tui)化耕地的治理，推进耕地后备资源开发。三是(shi)加强耕地保(bao)护与监管，严(yan)格落实耕地保(bao)护制度，加强耕地占(zhan)补平衡责任考(kao)核(he)，强化执法力度。四是(shi)提升耕地质量，推进高标准农田建设，实施耕地质量保(bao)护与提升行动。五是(shi)完善占(zhan)补平衡落实机制，改进占(zhan)补平衡落实方式，明确各(ge)级政府的责任和义务，确保(bao)可操作、能(neng)执行。

主持人：确立18亿亩(mu)耕地红线后，我国农业资源开发模式进行了怎样的调(diao)整？

程国强：农业资源开发主要有三个方面。一是(shi)对撂荒地进行综合利用，包括对流(liu)转过(guo)程中无(wu)人耕种的土地，通(tong)过(guo)综合治理来加强利用。二是(shi)改革耕地占(zhan)补平衡制度，将非农建设以及造林(lin)、种树、种果等(deng)各(ge)类(lei)占(zhan)用耕地行为纳入耕地占(zhan)补平衡管理，通(tong)过(guo)实施“大占(zhan)补”，确保(bao)省域(yu)内耕地总(zong)量实现动态(tai)平衡。三是(shi)拓展农业生产空间，树立大农业观、大资源观，面向整个国土资源开发农业资源，综合利用改造盐碱地等(deng)，创(chuang)新开发模式。

农业科技创(chuang)新要补上短板(ban)弱项

主持人：2024年中央农村工作会议提到“强化农业科技和装备支撑”，我国农业科技创(chuang)新水平如何？

程国强：从世(shi)界范围看，我国农业科技创(chuang)新水平已迈入第一方阵，取得了显著(zhu)进展和突破。全国农业科技进步贡献率(lu)已达(da)63.2%，较2012年的54.5%提高了近9个百分点。农作物良(liang)种覆盖(gai)率(lu)近年达(da)到96%，对粮食增产的贡献率(lu)达(da)45%。种业创(chuang)新方面，小麦、玉米(mi)等(deng)都(dou)有创(chuang)新品种，特别(bie)是(shi)玉米(mi)生物育种产业化快速发展。农机装备水平提升，我国农作物耕种收综合机械化率(lu)超过(guo)73%，小麦基本实现全程机械化，玉米(mi)、水稻的耕种收机械化率(lu)在80%以上，还有大宗(zong)经济作物、设施农业、农产品初加工等(deng)领域(yu)，机械化水平也(ye)大幅提高。农业生产从主要依靠人力畜力向依靠机械动力转变，为提高劳(lao)动生产率(lu)、土地产出率(lu)和资源利用率(lu)发挥(hui)了非常(chang)重要的作用。

主持人：有数据显示，我国每年有6000项至(zhi)7000项农业科技成果面世(shi)，但成果转化率(lu)只有30%至(zhi)40%，也(ye)就是(shi)说，农业科技成果的转化率(lu)较低，您怎么看？

程国强：确实，农业科技创(chuang)新在取得重要成就的同(tong)时，也(ye)还存在很多短板(ban)和弱项，你说的这个问题就非常(chang)突出。

首先，科研成果与产业需求不匹配。高校科研院所对农业科技创(chuang)新的评价指标过(guo)于注(zhu)重理论期刊、学(xue)术成果数量，很多成果不是(shi)为了满足产业需要、现实需要，更多是(shi)为了发论文，怎样改变这个指挥(hui)棒是(shi)重要的科技体制改革课题。另外，很多科学(xue)研究缺乏市场导向，有些成果具有较高的创(chuang)新价值与技术含量，但是(shi)怎么通(tong)过(guo)产业化应(ying)用产生经济效益(yi)，还缺乏必要的转化机制，产学(xue)研用一体的链条没有建立起来。

其次，缺乏有转化实力的主体。我国农业企业规模较小，盈利能(neng)力还比较弱，对战略性、长期投资缺乏规划和意愿(yuan)。当然，农业科技成果转化确实周期长、风险高，让很多企业望而却(que)步。所以，需要吸引社会资本、金融机构进入，目前科技金融机制创(chuang)新相对来讲还比较滞(zhi)后。

再次，推广体系不够完善。最需要技术的是(shi)基层(ceng)，而基层(ceng)技术力量相对薄弱。目前农业科技推广主要依靠政府主导，缺乏市场化运作就难以满足多样化需求，怎样处理好政府与市场的关系，是(shi)完善科技创(chuang)新体系、推广体系、转化体系要突破的一个重大课题。

确保(bao)农民种粮增产增收

主持人：又到一年春耕季，有一个问题大家比较关注(zhu)，就是(shi)“谁来种粮”？为什么反复强调(diao)健(jian)全种粮农民收益(yi)保(bao)障机制？

程国强：随着(zhe)农村人口(kou)老龄化，同(tong)时大规模农业转移人口(kou)进入城市，“谁来种粮”的问题一直是(shi)个重大课题。这也(ye)是(shi)为什么反复强调(diao)要推进农业经营体制机制创(chuang)新、培育新型农业经营主体。

从种粮的角(jiao)度来看，由于农业是(shi)自然再生产和经济再生产交织的产业，既面临市场风险，种的粮食能(neng)不能(neng)卖出去、卖个好价格没有办法把握，同(tong)时受自然风险影响非常(chang)大，种粮农民困(kun)难比较多、压力很大。反复强调(diao)要健(jian)全种粮农民收益(yi)保(bao)障机制，就是(shi)要让农民种粮不亏本、有钱挣，这样才能(neng)有效提高和保(bao)护他们种粮的积极性。

现在的问题是(shi)，种粮确实很难挣钱。首先，种粮成本持续上涨。相较2004年，粮食生产成本增长了1.4倍左右(you)，但亩(mu)均产值增长不到1倍，成本的上涨速度远远高于价格上涨。其次，现有政策为保(bao)护农民种粮积极性发挥(hui)了重要作用，但还有较大提升空间。比如，有地的农户通(tong)过(guo)“一卡通(tong)”都(dou)能(neng)拿到农业补贴，而不是(shi)根据种粮实际情况进行补贴，导致补贴政策效能(neng)不高；保(bao)险政策方面，主要是(shi)完全成本保(bao)险和种植收入保(bao)险，在操作机制上还有较大完善空间。再次，仍需探索适合我国国情的增收机制。农民种粮后怎么让粮食增值？一些新型农业经营主体的探索值得借鉴。我们在江西调(diao)研发现，除了生产环节，新型农业经营主体还通(tong)过(guo)烘干、收储、物流(liu)、加工环节延伸粮食产业链，尽管也(ye)帮(bang)农户托(tuo)管土地，但是(shi)不担心亏本，因为粮食收上来以后，通(tong)过(guo)加工销售(shou)可以实现大幅度增值，从而弥补上游的损失。所以，健(jian)全种粮农民收益(yi)保(bao)障机制，除了强化政策保(bao)障，还要构建完整的粮食产业链，真(zhen)正让农民种粮增收。

“纵横结合”构建利益(yi)补偿机制

主持人：我国粮食生产布局(ju)是(shi)如何确定的？

程国强：基于我国农业资源条件，粮食生产形成了几(ji)大区域(yu)。一个是(shi)粮食主产区，全国共有13个主产区，过(guo)去粮食生产相对比较均衡，现在近80%的粮食在主产区生产。一个是(shi)产销平衡区，粮食既不调(diao)出也(ye)不调(diao)进，产量和销量相对平衡。还有一个是(shi)粮食主销区，粮食产量和需求存在缺口(kou)。从目前粮食生产布局(ju)来看，逐步向粮食主产区集中，由此带来的问题是(shi)，如果不能(neng)实现粮食均衡生产，意味着(zhe)粮食主产区的压力和负担会越来越重，过(guo)去所说的“高产穷县”“粮食大县、经济弱县”的趋势(shi)会越来越显著(zhu)，进而影响地方经济发展。

产销平衡区、主销区的产能(neng)逐步下降，不利于国家粮食安全保(bao)障。所以，要坚持粮食安全党政同(tong)责，在支持主产区抓好粮食生产的同(tong)时，也(ye)要求产销平衡区、主销区抓好粮食安全、粮食生产。

主持人：粮食主产区提供了全国超70%的粮食，但经济发展普遍落后于主销区，主要原因是(shi)什么？

程国强：总(zong)的来讲，主产区为保(bao)障国家粮食安全作出了巨大贡献，但也(ye)产生了一些溢出效应(ying)。一方面，按照全国主体功能(neng)区规划，粮食主产区作为提供农产品的主体功能(neng)区，属于限制开发区域(yu)，严(yan)格限制进行大规模的工业化生产和城镇化建设，严(yan)禁违规占(zhan)用耕地从事非农建设，这在客观上限制了城镇化扩张。另一方面，由于种粮比较效益(yi)低，付出了较多发展经济的机会成本。而且，由于对粮食产量有要求，高标准农田建设等(deng)需要进行相应(ying)的资金配套，主产区要动用财力来推动农业基础设施建设，别(bie)的发展机会就少一些。而非主产区可以有更多机会发展二三产业，经济发达(da)，财政富裕，主产区与其的差距会进一步拉大。

主持人：这种情况下，如何有效调(diao)动粮食主产区重农抓粮积极性？

程国强：中央采取了很多措施，比如对产粮大县实行以财政转移支付为主的纵向补偿机制，对保(bao)护和提高主产区重农抓粮积极性发挥(hui)了重要作用。但是(shi)随着(zhe)经济发展，仅靠纵向补偿不能(neng)满足需求，还要调(diao)动非主产区的积极性，因此提出建立省际横向利益(yi)补偿机制，也(ye)就是(shi)主销区对主产区进行必要的利益(yi)补偿。

2024年中央农村工作会议提出，启动实施中央统筹(chou)下的粮食产销区省际横向利益(yi)补偿。也(ye)就是(shi)说，除了纵向利益(yi)补偿机制，横向利益(yi)补偿机制也(ye)要尽快建立。在这个过(guo)程中，应(ying)把握几(ji)个重点：怎样确定补贴额度，主销区究竟要拿多少钱来补偿主产区；采取怎样的方式补偿；主产区有多大规模的资金需求要通(tong)过(guo)横向补偿，补偿的标准是(shi)多少；等(deng)等(deng)。在政策实施过(guo)程中，要做好顶层(ceng)设计，特别(bie)是(shi)要在实际操作中把这些关键问题解决好。 （主持人 经济日报记(ji)者 谢 慧 来源：经济日报）