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【观(guan)察者网专栏作者 洪中】
本周末，德国大(da)选将拉开帷幕，经济、移民(min)、俄(e)乌也成为近日德国国内讨(tao)论的(de)热点话题。特别(bie)是近期因(yin)移民(min)问题引发的(de)阿沙芬堡(bao)案，更激起了德国社(she)会(hui)、媒体和(he)政界关于如何应(ying)对难民(min)问题的(de)热烈讨(tao)论。各政治党派对这一(yi)恶性事件的(de)立场，可能对选民(min)的(de)投(tou)票意向产生重(zhong)大(da)影响。
1月(yue)22日，一(yi)名28岁的(de)阿富汗男子持刀(dao)袭击了一(yi)队正在游玩的(de)幼儿园儿童，包括1名儿童在内2人(ren)身亡，另有2人(ren)重(zhong)伤。图为警察在阿沙芬堡(bao)案发现(xian)场德国国家电视一(yi)台(tai)
作为当(dang)前德国最大(da)的(de)反对党，基督教民(min)主联盟/基督教社(she)会(hui)联盟（以下(xia)简称“联盟党”）的(de)总理候选人(ren)梅尔茨决定主动(dong)出击，在阿沙芬堡(bao)事件发生二天后，就(jiu)提出了一(yi)项五点计划提案，要求现(xian)任政府收紧难民(min)政策。
该五点计划的(de)核心(xin)内容包括：
1）在德国与邻国接壤的(de)所有边(bian)境实施永久性检查。
2）拒(ju)绝(jue)所有未持有效入境证件的(de)非欧(ou)盟公民(min)入境，包括寻求政治庇护者，理由(you)是他们(men)在德国的(de)邻国已(yi)不再面临直接迫(po)害。
3）依法应(ying)当(dang)被驱逐(zhu)出境的(de)人(ren)员不得自由(you)行动(dong)，必须拘留，以确保顺利遣返。
4）联邦政府须加强对各州的(de)遣返支持，联邦警察将被赋予更大(da)权限，可直接向法院申请“遣返保障拘留”或“出境准备拘留”。
5）依法应(ying)当(dang)被驱逐(zhu)出境且有犯罪记录或被认定为公共安全威胁的(de)人(ren)员，可被无限期拘留，直至其自愿离境或被强制驱逐(zhu)。
1）在德国与邻国接壤的(de)所有边(bian)境实施永久性检查。
2）拒(ju)绝(jue)所有未持有效入境证件的(de)非欧(ou)盟公民(min)入境，包括寻求政治庇护者，理由(you)是他们(men)在德国的(de)邻国已(yi)不再面临直接迫(po)害。
3）依法应(ying)当(dang)被驱逐(zhu)出境的(de)人(ren)员不得自由(you)行动(dong)，必须拘留，以确保顺利遣返。
4）联邦政府须加强对各州的(de)遣返支持，联邦警察将被赋予更大(da)权限，可直接向法院申请“遣返保障拘留”或“出境准备拘留”。
5）依法应(ying)当(dang)被驱逐(zhu)出境且有犯罪记录或被认定为公共安全威胁的(de)人(ren)员，可被无限期拘留，直至其自愿离境或被强制驱逐(zhu)。
这五点计划内容曝光后，立即(ji)引发左派阵营的(de)强烈反对。目前，联邦议会(hui)中的(de)左派阵营包括执政党社(she)会(hui)民(min)主党和(he)绿(lu)党，以及(ji)在野的(de)左翼(yi)党。
梅尔茨五点计划中的(de)第一(yi)点要求在德国所有边(bian)境实施永久性检查，这实际上违背了《申根条约》的(de)精神及(ji)欧(ou)盟内部边(bian)境自由(you)流通的(de)原则。欧(ou)盟的(de)难民(min)政策规定，应(ying)在欧(ou)盟外(wai)部边(bian)境实施严格检查，入境难民(min)需就(jiu)近登记申请庇护，而在庇护申请审核期间，难民(min)应(ying)按(an)照比例在各成员国内分摊安置。
按(an)照这一(yi)政策规定，寻求庇护者其实很难穿越其他成员国，直接抵达地(di)处欧(ou)盟中部的(de)德国申请避难。作为欧(ou)盟大(da)国，德国在难民(min)安置比例上承担较大(da)份额，但仍远低于当(dang)前实际接纳的(de)难民(min)数量。
尽管欧(ou)盟的(de)难民(min)政策表面上公平合理，实际执行中却问题重(zhong)重(zhong)。地(di)中海沿岸国家，尤其是希腊和(he)意大(da)利，成为中东和(he)非洲难民(min)的(de)主要登陆点。陆地(di)边(bian)境可筑墙封锁，但面对海上难民(min)潮，欧(ou)盟边(bian)防(fang)警察难以有效阻止登陆。一(yi)旦难民(min)踏上欧(ou)盟土地(di)，欧(ou)盟便有义(yi)务接受其避难申请，而不可能将其强行重(zhong)新推(tui)入海中。
虽然来(lai)自中东和(he)非洲的(de)难民(min)大(da)多因(yin)战乱、宗教或政治迫(po)害而流离失所，但是他们(men)希望在经济条件更优越的(de)国家寻求庇护。希腊、克罗地(di)亚及(ji)其他巴尔干国家，为了减少(shao)自身负(fu)担，往往默许(xu)难民(min)继续向欧(ou)盟腹地(di)迁(qian)移。
最具戏剧性的(de)一(yi)幕发生在2015年9月(yue)至10月(yue)，近三十万难民(min)“兵临城下(xia)”，迫(po)使时任德国总理默克尔“开门投(tou)降”。这一(yi)年，德国共接收了89万名难民(min)，主要来(lai)自阿富汗、叙利亚和(he)伊拉克。
尽管欧(ou)盟承诺接纳因(yin)战乱而来(lai)到(dao)欧(ou)洲的(de)难民(min)，但欧(ou)盟各国在安置难民(min)问题上立场分歧，互不相让(rang)。匈牙利和(he)波兰更是公开声明拒(ju)绝(jue)接受任何难民(min)安置。
梅尔茨在提案中指出，既然欧(ou)盟无法执行自身制定的(de)难民(min)政策，德国只能依靠自身力量改变现(xian)状。左派阵营则认为，如果采(cai)纳梅尔茨的(de)主张，实质上是削弱欧(ou)盟根基，长远来(lai)看可能导致欧(ou)盟的(de)瓦解。
一(yi)条充(chong)气船上载着129名难民(min)漂渡地(di)中海德国新闻社(she)
梅尔茨五点计划中的(de)第二点，实际上意味着德国不再直接接受任何难民(min)，包括寻求政治庇护者。由(you)于德国在二战期间大(da)规模迫(po)害犹太人(ren)和(he)政治异见者，部分幸(xing)存者设法逃离，他们(men)在包括中国在内的(de)多个(ge)国家获(huo)得了政治庇护。因(yin)此，战后德国在基本法第16a条中明确规定：受政治迫(po)害者享有庇护权。
德国左派阵营认为，向所有政治避难者提供庇护，是德国对历史反省和(he)伦(lun)理责任的(de)体现(xian)。如今若放弃这一(yi)承诺，无异于偏离德国长期以来(lai)对二战历史的(de)深(shen)刻检讨(tao)与“永不再犯”的(de)基本立场。
梅尔茨五点计划中的(de)第三点和(he)第五点，要求德国政府对所有应(ying)被遣返的(de)难民(min)实施拘留，直至他们(men)被遣返出境。这一(yi)要求首先与现(xian)行法律相冲突(tu)。
目前，对应(ying)被遣返的(de)难民(min)进行拘留的(de)法律依据是针对外(wai)国人(ren)的(de)《居留法》。但《居留法》第62条明确规定，只有在其他方式无效的(de)情况下(xia)才可实施拘留，而且对于有未成年人(ren)的(de)家庭，原则上不得实施拘留。显然，这一(yi)法律条款背后的(de)考量是人(ren)道(dao)主义(yi)原则。
根据《居留法》第62条，拘留分为“出境准备拘留”和(he)“遣返保证拘留”。出境准备拘留适用于遣返判决已(yi)定但仍在组织实施的(de)非法移民(min)，最长不得超过六周。遣返保证拘留针对有潜逃嫌疑，且遣返判决将在三个(ge)月(yue)内作出的(de)非法移民(min)，最长也就(jiu)十八个(ge)月(yue)。
梅尔茨提出的(de)“对所有应(ying)被遣返的(de)难民(min)实施拘留，且可以无限期拘留”，显然不符合现(xian)行法律。此外(wai)，无论是“出境准备拘留”还是“遣返保证拘留”，都属于行政拘留，关押场所不是普通监狱，而是专门设立的(de)“遣返人(ren)员拘留所”。如果按(an)照梅尔茨的(de)设想(xiang)，德国需要新建大(da)量这样的(de)拘留设施。梅尔茨自己也清楚(chu)，他的(de)这一(yi)设想(xiang)在短期内是无法实现(xian)的(de)。
梅尔茨五点计划中的(de)第四点，要求赋予联邦警察直接向法院提出拘留申请的(de)权利。然而，按(an)照现(xian)行法律，只有外(wai)国人(ren)管理局(ju)才有权提出此类申请。梅尔茨的(de)本意是绕过外(wai)国人(ren)管理局(ju)，减少(shao)行政扯皮，提高执行效率。但这一(yi)做(zuo)法破坏了德国当(dang)前“公、检、法”和(he)政府机(ji)构之间的(de)分权平衡(heng)，直接扩大(da)了警察的(de)司法影响力。
此外(wai)，德国左翼(yi)精英对扩大(da)警察权限一(yi)直保持高度警惕，因(yin)为他们(men)仍记得希特勒时代盖世太保的(de)历史。
梅尔茨在联邦议会(hui)解释五点计划提案德国联邦议会(hui)
按(an)德国现(xian)行法律来(lai)看，难民(min)本不该成为德国社(she)会(hui)的(de)一(yi)个(ge)大(da)问题。避难者入境后申请庇护，住在政府安置的(de)住所等待外(wai)国人(ren)管理局(ju)的(de)决定。如果申请获(huo)批，他们(men)可以合法居留并工作；如果申请被拒(ju)，必须自行离境或被强制遣返。如果避难者不服外(wai)国人(ren)管理局(ju)的(de)决定，可以向法院上诉。
但在实际操作中，各联邦州外(wai)国人(ren)管理局(ju)的(de)办事效率差距极(ji)大(da)。据媒体报道(dao)，莱法州平均只需5个(ge)月(yue)，而勃兰登堡(bao)州则长达39个(ge)月(yue)。如果避难申请者不服，继续上诉到(dao)法院，案件再拖上几年是常有的(de)事。
人(ren)手不足(zu)是外(wai)国人(ren)管理局(ju)和(he)法院办案缓慢的(de)主要原因(yin)，而由(you)于德国政府财政紧张，这一(yi)问题长期得不到(dao)解决。在这漫长的(de)等待中，一(yi)些避难者心(xin)理崩溃，患(huan)上精神疾病；一(yi)些人(ren)受极(ji)端思想(xiang)影响，最终走上极(ji)端化的(de)道(dao)路，其实并不足(zu)为奇。