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2025年中央一(yi)号文件已经发布，明确划定了红线与禁区(qu)：“不允许城镇居民到农村购买农房(fang)、宅(zhai)基(ji)地，不允许退休(xiu)干(gan)部(bu)到农村占地建(jian)房(fang)。”
实(shi)际上，这与今年1月自然(ran)资源部(bu)、农业农村部(bu)印发的通知一(yi)脉相承。两(liang)部(bu)门当(dang)时发文要求：严禁违(wei)法违(wei)规买卖(mai)宅(zhai)基(ji)地和违(wei)规搞合作建(jian)房(fang)；严禁城镇居民到农村购买宅(zhai)基(ji)地和住房(fang)；不得以所谓的“特(te)殊资格权”、村民决议等(deng)变(bian)相给回乡退休(xiu)干(gan)部(bu)等(deng)非农村集体经济组(zu)织成员(yuan)分配宅(zhai)基(ji)地建(jian)房(fang)。
为何不允许城镇居民到农村购房(fang)或(huo)购买宅(zhai)基(ji)地？为何不允许退休(xiu)干(gan)部(bu)到农村占地建(jian)房(fang)？政策背后，隐含着怎样的深意？新京报记者为此采访(fang)了中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏。他表示，城镇居民、退休(xiu)干(gan)部(bu)等(deng)都不具(ju)有农村集体经济组(zu)织成员(yuan)身份，取得宅(zhai)基(ji)地于法无据(ju)，而这一(yi)规定的背后，既为保护耕地资源，更有保护农民根本(ben)权益的重大意义。
任大鹏。受访(fang)者供(gong)图
本(ben)就不能买，宅(zhai)基(ji)地确权登记“房(fang)地一(yi)体”
新京报：不允许城镇居民到农村购房(fang)、购宅(zhai)基(ji)地，不允许退休(xiu)干(gan)部(bu)到农村占地建(jian)房(fang)，背后的制度与法律依据(ju)是什么？
任大鹏：农村宅(zhai)基(ji)地制度是保障农村居民户有所居的基(ji)本(ben)制度。“一(yi)户一(yi)宅(zhai)”是农村宅(zhai)基(ji)地管理(li)的基(ji)本(ben)原则。
根据(ju)土(tu)地管理(li)法等(deng)法律规定，宅(zhai)基(ji)地的所有权归农民集体，符合条件的农村居民作为集体经济组(zu)织成员(yuan)，可以以户为单位依法申请取得农村集体土(tu)地建(jian)住宅(zhai)。根据(ju)2021年实(shi)施的土(tu)地管理(li)法实(shi)施条例第三十四条规定，申请取得农村宅(zhai)基(ji)地使用权需要具(ju)备以下要素，一(yi)是申请人必(bi)须是农村居民，二是必(bi)须以户为单位申请，三是要符合法定程序。所以，就农村宅(zhai)基(ji)地的权利主体而言，要与集体经济组(zu)织之间建(jian)立宅(zhai)基(ji)地使用权的法律关系，其适(shi)格主体必(bi)须是农村集体经济组(zu)织成员(yuan)。
城镇居民、退休(xiu)干(gan)部(bu)等(deng)都不具(ju)有农村集体经济组(zu)织成员(yuan)身份，根据(ju)法律法规的规定，不属于农村宅(zhai)基(ji)地的适(shi)格主体，因此不能到农村申请取得农民宅(zhai)基(ji)地。农村房(fang)屋的所有权与宅(zhai)基(ji)地使用权具(ju)有不可分割的关系，按照宅(zhai)基(ji)地确权登记的“房(fang)地一(yi)体”原则，城镇居民到农村购房(fang)，必(bi)然(ran)要以取得宅(zhai)基(ji)地使用权为前提(ti)。城镇居民依法不能取得农村宅(zhai)基(ji)地使用权，也就当(dang)然(ran)不能到农村购房(fang)。退休(xiu)干(gan)部(bu)也是如此，不具(ju)有获得宅(zhai)基(ji)地使用权的主体资格，到农村占地建(jian)房(fang)自然(ran)也没有法律依据(ju)。
新京报：宅(zhai)基(ji)地属于集体所有，并无外部(bu)交易的通道。之所以强调(diao)禁止(zhi)，是否已经出现变(bian)通的方式，可以由集体经济组(zu)织之外的人，甚至是城市居民购买？
任大鹏：实(shi)践中，确实(shi)存在着农村宅(zhai)基(ji)地私下买卖(mai)的现象。依据(ju)法律和政策规定，农村宅(zhai)基(ji)地的资格权主体，只限于农村集体经济组(zu)织成员(yuan)。农村集体经济组(zu)织法明确规定了集体经济组(zu)织成员(yuan)的认定条件，不具(ju)有集体成员(yuan)资格，也就当(dang)然(ran)不具(ju)有申请取得宅(zhai)基(ji)地的权利。为此，集体经济组(zu)织以外的人购买农村宅(zhai)基(ji)地，其行为应属无效。
禁令背后，是保障公平与保护农民利益
新京报：为何不允许城镇居民、退休(xiu)干(gan)部(bu)到农村购房(fang)、建(jian)房(fang)？这一(yi)规定的目的是什么？
任大鹏：中央一(yi)号文件的上述(shu)规定，其政策考量的核心是，第一(yi)，城镇居民到农村购房(fang)购宅(zhai)基(ji)地或(huo)者退休(xiu)干(gan)部(bu)到农村建(jian)房(fang)，会挤压有限的农村集体建(jian)设用地资源，甚至会挤占农用地，威胁耕地红线。第二，农村宅(zhai)基(ji)地归集体所有，申请取得农村宅(zhai)基(ji)地使用权是农村居民作为集体经济组(zu)织成员(yuan)独有的基(ji)本(ben)权利，尤其是很(hen)多地方集体土(tu)地资源短缺，本(ben)集体经济组(zu)织成员(yuan)即(ji)使符合条件也不见(jian)得能够(gou)取得宅(zhai)基(ji)地，需要通过多种方式保障农村居民户有所居的权利。非农村集体经济组(zu)织成员(yuan)取得宅(zhai)基(ji)地，会损害农村集体经济组(zu)织成员(yuan)的法定权利，导致不公平现象。第三，农村宅(zhai)基(ji)地制度在相关法律中有明确规定，不具(ju)备主体资格的主体取得宅(zhai)基(ji)地使用权，于法无据(ju)。
新京报：也有声音认为，干(gan)部(bu)退休(xiu)后回乡置产，可以帮(bang)助乡村发展，如何理(li)解这两(liang)者之间的关系？
任大鹏：中央政策和相关法律，切实(shi)鼓励(li)各类要素包括人才要素融(rong)入乡村振兴中。乡村振兴促进法第二十八条第二款和第三款也有明确规定，地方政府要支持和引导各类人才服务乡村振兴，乡镇、村集体也应当(dang)为返(fan)乡入乡，提(ti)供(gong)必(bi)要的生产生活服务和相关福利待遇(yu)。退休(xiu)官员(yuan)等(deng)人才返(fan)乡，对于实(shi)现乡村振兴目标提(ti)供(gong)人才支撑，是必(bi)要的，依法为返(fan)乡人才提(ti)供(gong)必(bi)要的生产生活条件，也确实(shi)有助于人才在乡村做出贡(gong)献。
但是，支持人才返(fan)乡，与允许其在农村购房(fang)和购买农民宅(zhai)基(ji)地，是两(liang)个不同的概念。这里有两(liang)个问题需要厘(li)清，一(yi)是退休(xiu)干(gan)部(bu)返(fan)乡，并不见(jian)得一(yi)定属于乡村振兴人才返(fan)乡。二是对人才的支持方式有多种形式，例如在居住保障上，土(tu)地管理(li)法第六十二条第六款规定，“鼓励(li)农村集体经济组(zu)织及其成员(yuan)盘活利用闲(xian)置宅(zhai)基(ji)地和闲(xian)置住宅(zhai)。”返(fan)乡人才租(zu)住农民的闲(xian)置住宅(zhai)，同样可以解决其必(bi)需的生活条件。
亮(liang)相一(yi)号文件，更具(ju)政策导向性
新京报：如果允许农村房(fang)屋、宅(zhai)基(ji)地自由交易，会出现怎样的问题？
任大鹏：农村宅(zhai)基(ji)地具(ju)有特(te)殊属性，其使用权行使主体、权利内容(rong)和权利行使的限制等(deng)，在法律中有明确规定，因此不属于可以自由流通的财产。如果允许农村房(fang)屋和宅(zhai)基(ji)地自由交易，会损害农村集体经济组(zu)织及其成员(yuan)的权利，损害相关法律的权威性。
新京报：这种禁止(zhi)已在法律和此前的部(bu)委要求中明确体现，为何还要出现在中央一(yi)号文件中继续强调(diao)？
任大鹏：对于农村宅(zhai)基(ji)地的管理(li)，需要遵循土(tu)地管理(li)法、土(tu)地管理(li)法实(shi)施条例等(deng)法律法规确立的制度。与相关部(bu)门的规定相比，今年中央一(yi)号文件针对性地对于城镇居民到农村购房(fang)、购宅(zhai)基(ji)地和退休(xiu)干(gan)部(bu)到农村占地建(jian)房(fang)做出禁止(zhi)性规定，更具(ju)政策导向性和权威性，对于切实(shi)深化(hua)农村土(tu)地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益具(ju)有重要意义。同时，禁令的实(shi)施，意味着相关制度会进一(yi)步明确和细化(hua)，有助于妥善处理(li)人才下乡和农村宅(zhai)基(ji)地管理(li)过程中出现的矛盾，有效矫正在农村宅(zhai)基(ji)地管理(li)中存在的一(yi)些(xie)错误做法。
禁止(zhi)购房(fang)购地，是否会影响(xiang)“新农人”？
新京报：这些(xie)年，我(wo)国一(yi)直在鼓励(li)盘活宅(zhai)基(ji)地等(deng)农村闲(xian)置资源，禁令是否会影响(xiang)资源盘活？
任大鹏：农村宅(zhai)基(ji)地问题具(ju)有历史和现实(shi)复(fu)杂性。关于农村宅(zhai)基(ji)地改革，中央多次强调(diao)要稳(wen)慎推进。从实(shi)践看(kan)，随(sui)着大量农民向城市迁徙，农村宅(zhai)基(ji)地闲(xian)置状况显(xian)著，导致了各项(xiang)建(jian)设中紧缺的建(jian)设用地资源浪费。各地在盘活利用闲(xian)置宅(zhai)基(ji)地改革的试点过程中，有很(hen)多创新和探索。根据(ju)中央要求，闲(xian)置宅(zhai)基(ji)地及其他资源的盘活利用，必(bi)须符合相关法律的规定，切实(shi)做到改革于法有据(ju)。如根据(ju)乡村振兴促进法第六十七(qi)条的规定，盘活农村存量建(jian)设用地，应当(dang)优先满足乡村产业、公共(gong)服务设施和农民住宅(zhai)用地合理(li)需求。
新京报：到乡村创业的年轻人，也会产生置产需求，如果一(yi)直租(zu)房(fang)，是否会影响(xiang)“新农人”的热(re)情？怎么才能让乡村留住这些(xie)人才？
任大鹏：年轻人返(fan)乡创业，对于乡村产业发展和文化(hua)繁荣等(deng)，都具(ju)有重要意义，各地应当(dang)采取多种激励(li)措施引导城市人才下乡，推动专业人才服务乡村。有条件的地方，可以为新农人购房(fang)或(huo)者租(zu)住农民房(fang)屋给予补(bu)贴，但不应当(dang)允许新农人等(deng)通过购买农村宅(zhai)基(ji)地和农民住宅(zhai)的方式解决生活条件。乡村要留住人才，更重要的是为年轻人提(ti)供(gong)就业和发展机会，而不是突破法律和政策的边界。
新京报记者 周怀宗
编辑 张树婧 校对 李立军