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安徽(hui)省芜(wu)湖市繁昌区平铺镇，工人正(zheng)在对平铺社区安置小(xiao)区进行外墙粉刷。鲁君元摄 （中经视(shi)觉）
我国城市发展(zhan)已经进入了增量建设和存量更新并重阶段(duan)，今后一个时(shi)期，城市改造(zao)更新的任务将越来越重。国家发展(zhan)改革委副主(zhu)任刘苏社曾在2024年10月表示，在提前下达2025年部分“两重”建设项目清(qing)单和中央预算内投资计划当中，优先支(zhi)持一批城市更新重点项目。由此可见，涉及国家重大战(zhan)略实施和重点领域安全能力建设的“两重”建设中，城市更新是重要(yao)内容。
持续加大资金支(zhi)持力度(du)
城市更新量大面广。以(yi)城市重要(yao)的“里子工程”地下管网建设改造(zao)为例，预计未来5年需要(yao)改造(zao)的城市燃气、供排水(shui)、供热等各类管网总量将近60万公里，投资总需求约4万亿元。
刘苏社介绍(shao)，一揽子增量政策明确(que)，要(yao)加强城市更新的重点建设，国家发展(zhan)改革委将继续统筹(chou)用好各类资金，提前安排相关项目的清(qing)单和投资计划，加快(kuai)推动符合条(tiao)件的项目开工建设，同时(shi)健全完(wan)善可持续的更新改造(zao)机(ji)制，积极(ji)推进城市基(ji)础设施提升改造(zao)，尽快(kuai)补齐(qi)城市基(ji)础设施的短板，充分释放我国新型城镇化的巨大潜力，形成新的经济增长点。目前，我国城市地下管网的资金需求量比较大，很多项目也(ye)比较成熟。
将优先支(zhi)持一批城市更新重点项目。刘苏社表示，2023年至2024年，国家发展(zhan)改革委安排中央预算内投资、增发国债资金和超长期特别国债资金共超过4700亿元，其中重点支(zhi)持了城市燃气、排水(shui)等地下管网改造(zao)和城镇老旧小(xiao)区改造(zao)等城市更新项目。今后几年，城市更新仍是政府投资的重点，2025年也(ye)将继续加大力度(du)。
据介绍(shao)，在2024年10月底前下达的2025年1000亿元“两重”项目清(qing)单和1000亿元中央预算内投资计划当中，城市更新占有(you)一定(ding)的比例，主(zhu)要(yao)安排城市燃气、供排水(shui)、供热等管网建设，突出人口规(gui)模大、密度(du)高的重点城市和中心城区，重点支(zhi)持在建工程和2024年四季度(du)可以(yi)开工的项目，推动解决燃气管网老化、城市内涝、供水(shui)管网漏损等突出问(wen)题，同时(shi)继续统筹(chou)加大中央预算内投资对城镇老旧小(xiao)区改造(zao)、城中村(cun)改造(zao)、危(wei)旧住房改造(zao)等城市更新项目的支(zhi)持力度(du)。也(ye)要(yao)研究将老旧街区（老旧厂区）改造(zao)等有(you)一定(ding)收益的城市更新项目纳入地方政府专项债支(zhi)持范围。
有(you)力有(you)序推进重点任务
城市更新对于城市发展(zhan)模式转型、助力经济高质量发展(zhan)、满足人民群众需要(yao)都具有(you)重大意义。来自住房和城乡建设部的数据显(xian)示，2024年我国共实施城市更新项目6万余(yu)个，完(wan)成投资约2.9万亿元，综(zong)合性(xing)成效逐(zhu)步(bu)显(xian)露。有(you)410多个城市成立城市更新工作领导小(xiao)组，21个城市设立城市更新局，12个省建立省级督导机(ji)制，7个省将城市更新纳入省级政府绩效考核。10个省分层次开展(zhan)省级城市更新试点工作。297个地级及以(yi)上城市全面开展(zhan)城市体检(jian)，310多个城市编制城市更新专项规(gui)划，16个省建立城市更新项目库，各地不断优化建设工程审批管理程序。
未来，各地应坚持目标导向(xiang)和问(wen)题导向(xiang)，有(you)力有(you)序有(you)效推进城市更新重点任务。刘苏社介绍(shao)，更新改造(zao)任务的实施应分类有(you)序推进。区分任务的轻(qing)重缓急，按(an)照短期聚焦消除安全隐患，中期推进老化设施更新，长期促进设施功(gong)能完(wan)善的工作思路，组织实施城市基(ji)础设施提升改造(zao)行动，优先推进涉及重大公共安全和重要(yao)民生(sheng)保(bao)障的城市地下管网安全提升、老旧居住区宜居改造(zao)、城中村(cun)综(zong)合改造(zao)、城市交通设施安全改造(zao)等工程建设，有(you)序推进老旧街区（老旧厂区）转型提质、城市公共服务功(gong)能提升等工程建设。
住房和城乡建设部部长倪虹表示，2025年将从五方面大力实施城市更新。一是坚持“先体检(jian)、后更新，无体检(jian)、不更新”，建立城市体检(jian)和城市更新一体化推进机(ji)制。查找(zhao)人民群众身边的急难(nan)愁盼问(wen)题；找(zhao)出影响城市竞争力、承载力和可持续发展(zhan)的短板弱项，体检(jian)出的问(wen)题就是更新改造(zao)的重点。
二是深化城市建设、运营、治理体制改革，建立可持续的城市更新模式和政策法规(gui)。
三是谋(mou)划实施一批城市更新改造(zao)项目，全面完(wan)成2000年底前建成的城镇老旧小(xiao)区改造(zao)任务，基(ji)本完(wan)成已排查出老化燃气管道(dao)的更新改造(zao)任务，基(ji)本消除县级城市建成区黑臭水(shui)体。持续实施完(wan)整社区建设、既有(you)建筑改造(zao)利用和老旧街区更新改造(zao)、地下管网管廊(lang)建设改造(zao)、建筑市政基(ji)础设施设备更新、城市生(sheng)活垃圾分类、口袋公园和城市绿道(dao)建设、公园绿地开放共享、城市居住区养老服务设施和儿童友好空间(jian)建设等民生(sheng)工程、发展(zhan)工程。鼓励(li)地方探索居民自主(zhu)更新改造(zao)老旧住宅。
四是构建城市管理新模式，完(wan)善“一委一办一平台”，推动城市管理融入基(ji)层治理，形成智慧高效治理新体系(xi)，提高城市管理科学化、精细化、智能化水(shui)平。
五是以(yi)“新城建”为引擎打造(zao)高水(shui)平“数字住建”，系(xi)统推进数字家庭、智慧住区、房屋建筑管理智慧化、城市运行管理服务平台、智能化市政基(ji)础设施建设改造(zao)等任务，全方位提升数字化、网络(luo)化、智能化水(shui)平。
积极(ji)探索创新融资模式
城市更新蕴含着巨大的市场潜力，项目的投资额(e)比较大，单靠政府投资远远不够，必须(xu)建立多元化的投入机(ji)制，大力度(du)吸引民间(jian)资本的广泛参与。刘苏社介绍(shao)，对市场化程度(du)较高、经营属性(xing)较强的领域，完(wan)善投入机(ji)制、提高投入效率，充分发挥(hui)市场机(ji)制的作用。对回报水(shui)平适中、社会资本具有(you)投资意愿的领域，也(ye)将充分发挥(hui)政府和社会资本合作新机(ji)制，也(ye)就是PPP新机(ji)制的作用，以(yi)及基(ji)础设施不动产投资信托基(ji)金（REITs）等作用，形成政府引导、市场运作、全社会参与的可持续更新改造(zao)模式。
住房和城乡建设部有(you)关负责人介绍(shao)，2024年，各地积极(ji)创新多元化城市更新投融资机(ji)制。12个省设立专项资金给予奖补或贷款贴息，12个省发行专项债近1000亿元用于各类更新改造(zao)，一些地方完(wan)善税费减免(mian)政策。各地积极(ji)争取金融信贷支(zhi)持，拓宽征信方式、延长贷款期限(xian)。28个城市设立城市更新基(ji)金，总资金规(gui)模达4550亿元。各地通过政企合作、特许经营、企业承包、自主(zhu)更新等，吸引社会资本投入。
在构建城市更新多元投融资机(ji)制过程中，一些地方加大地方政府资金投入。如江苏省出台《江苏省“城新贷”财政贴息实施方案》，对城市更新重点领域和建筑市政基(ji)础设施领域设备更新中长期贷款给予总计4亿元的1个百分点省级财政贴息。重庆市发行政府专项债支(zhi)持城市更新，如渝(yu)中区2021年至2023年共发行城市更新专项债包13个、发债总额(e)83.3亿元，撬动区域固定(ding)资产投资约120亿元，形成投资拉动力。
还有(you)一些地方组织金融机(ji)构、社会资本多渠(qu)道(dao)融资。如河南省整合多种(zhong)金融工具支(zhi)持城市更新，出台《关于金融支(zhi)持城市更新行动的意见》，2024年上半年，通过金融机(ji)构预审的城市更新项目114个，有(you)88个项目获得(de)金融机(ji)构批复，累(lei)计投放贷款216.62亿元。江西省引导开发性(xing)、政策性(xing)金融机(ji)构支(zhi)持城市更新。江苏省南通市设立城市更新资金超市。
中国城市规(gui)划设计研究院(yuan)城市更新分院(yuan)院(yuan)长范嗣斌认为，要(yao)注重激发社会多元主(zhu)体的内生(sheng)动力，协力推进城市更新。要(yao)构建好政府、市场与社会多元主(zhu)体之(zhi)间(jian)的责任、权利和资金共担机(ji)制，统筹(chou)利用好各方资金资源参与城市更新。要(yao)结合近期“两重”“两新”等相关政策，发挥(hui)财政资金的引导和撬动作用，鼓励(li)市场化手(shou)段(duan)促进多方合作，探索融资模式和金融服务“工具包”，激励(li)社会资本积极(ji)投入和深度(du)参与城市更新。可以(yi)通过资金奖补、金融支(zhi)持、税收优惠(hui)、流程简(jian)化、打通障碍等激励(li)政策鼓励(li)产权主(zhu)体、使用主(zhu)体等自主(zhu)更新，鼓励(li)运营主(zhu)体提前介入城市更新。
在中国城市发展(zhan)规(gui)划设计咨询有(you)限(xian)公司首席规(gui)划师杨一帆(fan)看来，构建政府、市场与市民之(zhi)间(jian)的资金共担机(ji)制，需要(yao)遵循市场基(ji)本规(gui)律，建立保(bao)障每个合法主(zhu)体合理权益的长效机(ji)制，以(yi)稳预期促参与。各城市应因地制宜进行创新探索，在划定(ding)城市更新单元、确(que)定(ding)实施主(zhu)体、构建建设与运营模式等过程中，充分考虑城市各要(yao)素的社会价值和经济属性(xing)，研究价值兑现路径，实现社会效益与经济效益一体两面双获益。 （经济日(ri)报记者 亢(kang) 舒）