二是土地市场化改革稳步(bu)推进。农村土地制度改革稳妥有序推进，试点集体(ti)经营性(xing)建设用地入市流转，构(gou)建城乡(xiang)统一的建设用地市场，盘活(huo)农村闲置农房和(he)宅基地，赋予农民(min)更加充分(fen)的财产权(quan)益。自然资源部(bu)数据显示，2023年，全国350个县(xian)（市、区、旗）共试点完成农村集体(ti)经营性(xing)建设用地入市719宗，成交金(jin)额185.2亿元。

三是农业农村优先(xian)发(fa)展投入保障机制持续完善。中央预算内投资、地方(fang)政府专项债券支持力度不(bu)断加大，土地出让收入用于农业农村的比例(li)稳步(bu)提高。2012年至2023年，国家财政用于农林水事务的支出从1.2万亿元增至2.4万亿元，全国涉农贷款余额从17.6万亿元增至56.6万亿元。

四是现代流通体(ti)系逐步(bu)健全。县(xian)域商业体(ti)系加快建立(li)，乡(xiang)村物流网络、数字化建设水平稳步(bu)提升，截(jie)至2023年末，累(lei)计建成1200多个县(xian)级公共寄递配送中心、28.9万个村级寄递物流综合服务站、19万个村邮站。2023年，全国农村网络零售额达2.5万亿元，农产品(pin)网络零售额5870.3亿元。

五是产业融合发(fa)展水平进一步(bu)提升。城乡(xiang)产业布局优化、优势互补、关联紧(jin)密，打造了一批产业融合发(fa)展平台，截(jie)至目前，各地建设优势特(te)色产业集群(qun)220个、国家现代农业产业园350个。2023年，农产品(pin)加工转化率达74%，农产品(pin)加工产值与农业总产值的比值为(wei)2.59∶1。随着产业链延伸、价值链提升、农业功能拓(tuo)展，农业与文化、旅游(you)、康养等产业加快融合，休(xiu)闲农业、农村电商等新产业、新业态(tai)、新模式层出不(bu)穷，一二三产业融合呈现新局面。

我国城乡(xiang)融合发(fa)展成效显著，但仍面临农村资源要素激活(huo)不(bu)充分(fen)、公共资源配置不(bu)均衡等问(wen)题。具体(ti)来看(kan)，城乡(xiang)人(ren)口双向有序流动机制尚不(bu)健全，居(ju)住证制度与基本公共服务挂钩机制还不(bu)顺(shun)畅(chang)，户籍人(ren)口城镇化率低(di)于常住人(ren)口城镇化率；城乡(xiang)二元土地制度破解难，不(bu)能有效满足(zu)城乡(xiang)融合发(fa)展的土地需(xu)求；农村金(jin)融市场发(fa)育较为(wei)滞后，融资难、融资贵等问(wen)题依然存在；闲置宅基地、废弃的集体(ti)公益性(xing)建设用地转变为(wei)集体(ti)经营性(xing)建设用地入市仍存在一些(xie)堵点和(he)难点，农村集体(ti)资产配置效率有待提升。

如(ru)何统筹推动城乡(xiang)融合向更大规模、更深层次、更高水平迈进，是新发(fa)展阶段亟待解决的一个重大课题。城乡(xiang)融合通过要素自由流动优化资源配置，进而实现分(fen)工分(fen)业和(he)城乡(xiang)经济社会协(xie)调发(fa)展，其核心在于通过创(chuang)新体(ti)制机制，从根本上破除城乡(xiang)分(fen)割的体(ti)制弊(bi)端，既打开城门，也开放乡(xiang)村，建立(li)统一的商品(pin)市场与要素市场，高效配置劳动、资本、土地和(he)技(ji)术等要素，促进城乡(xiang)要素从单向流动转向平等交换、双向自由流动。

首先(xian)，健全农业转移人(ren)口市民(min)化配套政策措(cuo)施(shi)。推动财政转移支付(fu)与农业转移人(ren)口市民(min)化挂钩，完善中央财政农业转移人(ren)口市民(min)化奖励资金(jin)制度，鼓励人(ren)口净流入省份建立(li)健全省对下农业转移人(ren)口市民(min)化奖励机制；完善奖补政策，建立(li)省、市级财政资金(jin)对吸(xi)纳落户人(ren)数较多县(xian)（市、区）的投资补助机制，加大预算内投资支持力度；在县(xian)域内按照常住人(ren)口规模统筹公共资源配置，合理调整人(ren)口流入流出地区教师、医(yi)生等编(bian)制定(ding)额和(he)基本公共服务设施(shi)布局。

其次，进一步(bu)深化户籍制度改革。剥离(li)户籍的附加福利，让户籍真(zhen)正回归人(ren)口登记管理功能。持续拓(tuo)宽农业转移人(ren)口在城市落户通道，提升城市开放度、包容性(xing)；城市落户政策要对租购房者同等对待，允(yun)许租房常住人(ren)口在公共户口落户；探索实施(shi)农民(min)居(ju)住地登记备案制度，不(bu)改变户口性(xing)质，不(bu)影响(xiang)农村权(quan)益，消除其进城的后顾之忧。

再(zai)次，持续深化农村土地制度改革。完善承包地“三权(quan)分(fen)置”制度，探索承包权(quan)依法自愿有偿退出机制，强化对土地经营权(quan)的赋能和(he)平等保护；加强探索宅基地自愿有偿退出机制，考虑允(yun)许依法取得的宅基地在较大范围内向符合条(tiao)件的农村集体(ti)经济组织成员家庭转让；完善农村集体(ti)建设用地制度，运用市场机制盘活(huo)乡(xiang)村存量土地和(he)低(di)效用地。

最(zui)后，建立(li)社会资本投资农业农村规范引导机制。明确社会资本作为(wei)农业农村发(fa)展的协(xie)助者、参与者的基本定(ding)位，为(wei)资本下乡(xiang)提供基础设施(shi)、融资、用地、人(ren)才聘用等配套政策支持，引导其投向短(duan)板弱(ruo)项和(he)关键环节；建立(li)城乡(xiang)统一的产权(quan)流转交易市场，健全产权(quan)价值评估、交易流转机制，推动产权(quan)顺(shun)畅(chang)流转，促进要素融合发(fa)展。

发(fa)挥县(xian)域独特(te)优势汇聚强大动能

城乡(xiang)融合，重点在县(xian)域。在城乡(xiang)融合发(fa)展进程中，县(xian)域发(fa)挥了怎样的龙头带动作用？

刘合光（中国农业科学院(yuan)农业经济与发(fa)展研究(jiu)所研究(jiu)员）：党的十八大以来，我国城乡(xiang)差距逐步(bu)缩小，城乡(xiang)融合程度不(bu)断加深。城乡(xiang)发(fa)展进入新阶段，县(xian)域作为(wei)重大突破口，成为(wei)推动城乡(xiang)融合发(fa)展的重要支撑(cheng)。

为(wei)什(shi)么说“城乡(xiang)融合，重点在县(xian)域”？

首先(xian)，县(xian)域在城乡(xiang)融合发(fa)展中占据重要位置。县(xian)域是推进城乡(xiang)融合发(fa)展的腹地，我国县(xian)域国土面积占全国90%左(zuo)右，人(ren)口比重超50%，在县(xian)域实现城乡(xiang)融合发(fa)展，涉及(ji)空间广、人(ren)口多。县(xian)域作为(wei)国民(min)经济的基本单元，是城乡(xiang)资源要素流动和(he)配置的枢纽，县(xian)域治理是推进国家治理体(ti)系和(he)治理能力现代化的重要一环，搞活(huo)县(xian)域经济，将(jiang)有效促进城乡(xiang)融合发(fa)展。

其次，县(xian)域是推进城乡(xiang)融合发(fa)展的低(di)成本区域。物体(ti)总是沿着阻力最(zui)小的路径前进，社会发(fa)展同样沿着阻力最(zui)小的路径进发(fa)。从经济实力看(kan)，大中城市具有吸(xi)纳农业人(ren)口的潜力，但是农民(min)落户大中城市成本较高，而县(xian)域可以较低(di)成本吸(xi)纳农民(min)并(bing)提供有效公共产品(pin)供给，在推进城乡(xiang)融合发(fa)展过程中具有较好的经济性(xing)。

再(zai)次，县(xian)域为(wei)城乡(xiang)融合发(fa)展提供了关键的文化场域。在县(xian)域生活(huo)的广大人(ren)民(min)群(qun)众具有强大的文化认同和(he)紧(jin)密的情感链接，县(xian)域是他们浸润其中的家园。以县(xian)域为(wei)切(qie)入点，可以充分(fen)发(fa)挥文化传承优势，在文化融合协(xie)同中坚持城乡(xiang)一体(ti)，更好推进城乡(xiang)经济社会融合发(fa)展。

在城乡(xiang)融合发(fa)展进程中，县(xian)域的龙头带动作用体(ti)现在以下方(fang)面。

一是优化资源配置。通过实施(shi)“千万工程”，浙江省累(lei)计吸(xi)引超过3000亿元社会资本投入乡(xiang)村，带动近(jin)百万农民(min)就业。浙江经验充分(fen)证明，县(xian)域成为(wei)城市资源向乡(xiang)村辐(fu)射的前沿阵地。作为(wei)传统劳务输出大省的湖北，面对县(xian)（市）人(ren)口流动出现转折性(xing)变化，在返乡(xiang)人(ren)口多于外出务工人(ren)口、县(xian)城人(ren)口快速(su)增加的情况下，推动就地城镇化，开展城镇和(he)产业“双集中”试点，形成了“人(ren)口集中、产业集聚、功能集成、要素集约”的发(fa)展态(tai)势，资源配置进一步(bu)优化，有力促进了城乡(xiang)融合发(fa)展。

二是统筹基础设施(shi)建设与公共服务供给。浙江省推动“千万工程”持续深化，在城乡(xiang)基础设施(shi)建设方(fang)面有新突破，农村等级公路比例(li)达100%，率先(xian)基本实现城乡(xiang)同质饮水，5G网络实现重点行政村全覆盖(gai)。湖北省嘉鱼县(xian)在扩大公共服务供给方(fang)面表现突出，该县(xian)精准掌握群(qun)众返乡(xiang)进城意愿和(he)需(xu)求，制定(ding)出台17项综合性(xing)民(min)生政策，优化服务供给，对标地级市标准，推进紧(jin)密型(xing)教联体(ti)、医(yi)共体(ti)、养联体(ti)，让农村群(qun)众享受到大城市品(pin)质的公共服务。

三是统筹城乡(xiang)基层治理。以县(xian)域为(wei)突破口推进城乡(xiang)治理一体(ti)化，便于构(gou)建区域联动、上下协(xie)同、全面覆盖(gai)、精细管理的共建共治共享的城乡(xiang)基层治理格局。以浙江省嘉兴市为(wei)例(li)，该市深入推进数字化基层治理，以一块(kuai)智(zhi)慧(hui)大屏让消防、安防等数据信息实时展现，同时建立(li)“立(li)方(fang)众治”平台，矛盾处理、小区管理、垃圾分(fen)类等都纳入平台，并(bing)融合多元主体(ti)实现共治共享，有效提高了社区治理的精准性(xing)。

四是夯实产业基础支撑(cheng)。城乡(xiang)融合发(fa)展，产业是支撑(cheng)。湖北省积极发(fa)展县(xian)域富民(min)产业，着力做好“土特(te)产”文章、发(fa)展精深加工、促进农旅融合，持续强化农业品(pin)牌培育，围绕重点农业产业链出台了“虾十条(tiao)”“米(mi)九条(tiao)”“茶十条(tiao)”等优势产业政策，目前全省85个涉农县(xian)市区均有1个至2个主推区域品(pin)牌，为(wei)城乡(xiang)融合发(fa)展夯实了产业基础支撑(cheng)。

推动县(xian)域在城乡(xiang)融合发(fa)展中释(shi)放更强大动能，一方(fang)面，要引入增量主体(ti)、注入合作发(fa)展的新生力量。可考虑把(ba)东西部(bu)合作经验创(chuang)新性(xing)运用于统筹推进县(xian)域城乡(xiang)融合发(fa)展；采取“千校(xiao)兴镇”“万企兴万村”“科技(ji)小院(yuan)”等方(fang)式，把(ba)有实力的科技(ji)主体(ti)和(he)教育主体(ti)引入县(xian)域；以建立(li)“强村公司”和(he)“强镇公司”的方(fang)式，激活(huo)县(xian)域沉睡的资源和(he)资产。另一方(fang)面，要加强规划布局。科学预判城乡(xiang)人(ren)口变动趋(qu)势、尊重城乡(xiang)经济社会发(fa)展规律，提高规划的科学性(xing)和(he)全局协(xie)同性(xing)，通盘考虑土地利用、产业发(fa)展、居(ju)民(min)点建设等任务；坚持城乡(xiang)一体(ti)，提升村庄规划编(bian)制和(he)城镇建设规划的协(xie)调性(xing)；统筹规划和(he)优化城乡(xiang)产业发(fa)展、基础设施(shi)和(he)公共服务布局。此外，需(xu)进一步(bu)完善体(ti)制机制，为(wei)县(xian)域城乡(xiang)融合发(fa)展赋能。构(gou)建开放创(chuang)新的发(fa)展机制，通过开发(fa)新要素、推进要素优化组合、强化体(ti)制机制改革，为(wei)城乡(xiang)融合发(fa)展增活(huo)力、添动力；构(gou)建合作共赢的发(fa)展机制，在教育、医(yi)疗卫生、养老保障等方(fang)面推动形成城乡(xiang)发(fa)展共同体(ti)；构(gou)建绿色协(xie)调的发(fa)展机制，以资源节约、环境友好的方(fang)式推进城乡(xiang)建设，拓(tuo)宽城乡(xiang)发(fa)展空间，塑造要素有序自由流动、基本公共服务均等化、资源环境可承载的城乡(xiang)融合发(fa)展新格局。

持续释(shi)放融合发(fa)展试验区示范效应

2019年，国家发(fa)展改革委等部(bu)门确定(ding)11个国家城乡(xiang)融合发(fa)展试验区，各试验区深入探索、先(xian)行先(xian)试，形成了哪些(xie)可推广的典型(xing)经验？

高鸣（农业农村部(bu)农村经济研究(jiu)中心研究(jiu)员）：国家城乡(xiang)融合发(fa)展试验区先(xian)行先(xian)试，主要聚焦(jiao)于建立(li)城乡(xiang)有序流动的人(ren)口迁徙(si)制度、搭建城乡(xiang)产业协(xie)同发(fa)展平台、健全农民(min)持续增收体(ti)制机制等11项重点任务，积极探索具有可复制、可推广价值的典型(xing)经验。近(jin)年来，各试验区围绕重点任务，坚持农业农村优先(xian)发(fa)展，守正创(chuang)新、先(xian)立(li)后破，深入探索城乡(xiang)融合发(fa)展体(ti)制机制改革，取得显著成效，改革试验区的示范带动效应得到充分(fen)释(shi)放。

试验区内人(ren)口流动更加合理有序，土地、资金(jin)、技(ji)术等要素在城乡(xiang)之间双向自由流动的制度性(xing)通道基本打通，经济增速(su)保持在较快区间，资源利用效率、要素配置效率持续提升。试验区内城乡(xiang)产业发(fa)展更加协(xie)同、农民(min)持续增收的体(ti)制机制不(bu)断优化，城乡(xiang)居(ju)民(min)之间收入、生活(huo)水平差距逐步(bu)缩小，为(wei)促进农民(min)农村共同富裕提供了重要支撑(cheng)。

党的二十届(jie)三中全会和(he)2024年中央经济工作会议对城乡(xiang)融合发(fa)展作出重要部(bu)署，凸显了重塑城乡(xiang)关系的重要性(xing)、紧(jin)迫性(xing)。总结推广国家城乡(xiang)融合发(fa)展试验区的典型(xing)经验，有利于在更大范围内释(shi)放改革效应，为(wei)构(gou)建城乡(xiang)融合发(fa)展新格局提供支撑(cheng)。

一是聚焦(jiao)人(ren)才、土地、资金(jin)等要素，不(bu)断健全有利于城乡(xiang)要素双向流动和(he)平等交换的体(ti)制机制。消弭城乡(xiang)之间的要素流动限制，是建设全国统一大市场、构(gou)建新发(fa)展格局的重要内容。各试验区充分(fen)发(fa)挥经济体(ti)制改革的牵引作用，不(bu)断破除妨碍城乡(xiang)要素合理配置的体(ti)制机制壁垒，促进各类要素更多向乡(xiang)村流动，努力在乡(xiang)村形成人(ren)才、土地、资金(jin)、产业、信息汇聚的良性(xing)循环。河南省许昌市大力推行科技(ji)副乡(xiang)（镇）长(chang)制度，累(lei)计选派超过150名专家人(ren)才到基层服务，促进科技(ji)成果转化服务加速(su)下沉农村；制定(ding)农村集体(ti)经营性(xing)建设用地入市实施(shi)办法，2020年以来累(lei)计入市交易农村集体(ti)经营性(xing)建设用地共21宗、789.22亩，成交金(jin)额3.89亿元。实践证明，重塑新型(xing)城乡(xiang)关系，需(xu)持续打通城乡(xiang)要素双向流动和(he)平等交换的制度性(xing)通道，不(bu)断形成有利于乡(xiang)村发(fa)展的健全的要素市场。

二是推动特(te)色产业加速(su)集聚，持续完善有利于乡(xiang)村经济多元化发(fa)展的体(ti)制机制。产业振(zhen)兴是乡(xiang)村振(zhen)兴的重中之重，产业融合是推动城乡(xiang)融合的重要举措(cuo)。各试验区依托当地资源禀赋和(he)特(te)色优势，聚焦(jiao)“土特(te)产”，搭建城乡(xiang)产业协(xie)同发(fa)展平台，培育新产业新业态(tai)，提升价值链、完善利益链，做大做强特(te)色产业取得明显成效。重庆市大力培育“一主两辅”乡(xiang)村生态(tai)特(te)色产业，着力开展品(pin)牌建设并(bing)推进集聚发(fa)展，累(lei)计建设国家优势特(te)色产业集群(qun)9个、现代农业产业园12个、农业产业强镇39个，全市生态(tai)特(te)色产业综合产值达5200亿元。实践证明，产业是发(fa)展的根基，走城乡(xiang)融合发(fa)展之路，需(xu)充分(fen)挖掘地方(fang)特(te)色、强化产业协(xie)同、健全利益联动机制，以城乡(xiang)产业协(xie)同发(fa)展引领乡(xiang)村经济多元化发(fa)展。

三是促进城乡(xiang)基础设施(shi)一体(ti)化发(fa)展、基本公共服务均等化供给，深入探索有利于公共资源高效合理配置的体(ti)制机制。各试验区坚持把(ba)公共基础设施(shi)建设的重点放在乡(xiang)村，开展城乡(xiang)基础设施(shi)统一规划建设和(he)管护；推动公共服务、社会事业向农村延伸覆盖(gai)，推进城乡(xiang)基本公共服务实现标准统一和(he)提升。江西省鹰潭市统筹推进城乡(xiang)基础设施(shi)布局，全面构(gou)建城乡(xiang)供水、污水处理、公路交通、电商物流、垃圾处理“五张网”；通过整乡(xiang)或(huo)整村组建物业中心、聘请物业公司等方(fang)式，为(wei)农民(min)提供卫生保洁、农机租赁、农具停(ting)放、水电安装等优质便捷的服务，实现“物业进乡(xiang)村”全覆盖(gai)。实践证明，推动城乡(xiang)融合发(fa)展见实效，需(xu)聚焦(jiao)基础设施(shi)和(he)公共服务等农民(min)群(qun)众最(zui)关心、最(zui)直接、最(zui)现实的利益问(wen)题，抓好办成一批重点实事，着力提高其获得感、幸福感、安全感。

四是拓(tuo)宽增收致富渠道，加快形成有利于农民(min)收入持续增长(chang)的体(ti)制机制。各试验区不(bu)断强化现代农民(min)职业技(ji)能培训，完善农民(min)工输出地与输入地的劳务对接机制，确保农民(min)工与城镇职工享有平等的就业权(quan)利，深化农村集体(ti)产权(quan)制度改革，多措(cuo)并(bing)举促进农民(min)增收致富。江苏宁锡常接合片区以推动高质量充分(fen)就业提高工资性(xing)收入、以支持多元化创(chuang)业提高经营性(xing)收入、以完善强农惠(hui)农富农支持制度提高转移性(xing)收入、以深化产权(quan)制度改革提高财产性(xing)收入，2023年试验片区内5区（市）的农民(min)收入均值达37884元，比2019年提高35.57%，是全国城乡(xiang)收入差距最(zui)小的地区之一。实践证明，构(gou)建城乡(xiang)融合发(fa)展新格局，要坚持以人(ren)民(min)为(wei)中心的发(fa)展思想，实现好、维(wei)护好、发(fa)展好广大农民(min)群(qun)众的根本利益，千方(fang)百计拓(tuo)宽农民(min)增收致富渠道，促进农民(min)农村共同富裕。 （来源：经济日报(bao)）