新京报：不允(yun)许城镇居民到农村购房、购宅基地(di)，不允(yun)许退休干部到农村占地(di)建房，背(bei)后的制度与法律依据是什(shi)么？

任大鹏：农村宅基地(di)制度是保障农村居民户有所居的基本制度。“一户一宅”是农村宅基地(di)管理的基本原则(ze)。

根(gen)据土地(di)管理法等法律规定(ding)，宅基地(di)的所有权归农民集(ji)体，符合条件的农村居民作为集(ji)体经济组织成员，可以(yi)以(yi)户为单位依法申(shen)请取得农村集(ji)体土地(di)建住宅。根(gen)据2021年实(shi)施的土地(di)管理法实(shi)施条例(li)第三十四条规定(ding)，申(shen)请取得农村宅基地(di)使用权需要具备(bei)以(yi)下要素，一是申(shen)请人(ren)必须是农村居民，二(er)是必须以(yi)户为单位申(shen)请，三是要符合法定(ding)程序。所以(yi)，就农村宅基地(di)的权利(li)主体而言，要与集(ji)体经济组织之间建立宅基地(di)使用权的法律关系，其适格主体必须是农村集(ji)体经济组织成员。

城镇居民、退休干部等都不具有农村集(ji)体经济组织成员身份，根(gen)据法律法规的规定(ding)，不属于农村宅基地(di)的适格主体，因此不能到农村申(shen)请取得农民宅基地(di)。农村房屋(wu)的所有权与宅基地(di)使用权具有不可分割的关系，按照宅基地(di)确权登(deng)记的“房地(di)一体”原则(ze)，城镇居民到农村购房，必然要以(yi)取得宅基地(di)使用权为前提。城镇居民依法不能取得农村宅基地(di)使用权，也就当然不能到农村购房。退休干部也是如此，不具有获得宅基地(di)使用权的主体资格，到农村占地(di)建房自然也没有法律依据。

新京报：宅基地(di)属于集(ji)体所有，并无外(wai)部交易的通道。之所以(yi)强调禁止，是否已经出现变通的方式，可以(yi)由集(ji)体经济组织之外(wai)的人(ren)，甚至是城市居民购买？

任大鹏：实(shi)践中，确实(shi)存在着农村宅基地(di)私下买卖的现象。依据法律和政策规定(ding)，农村宅基地(di)的资格权主体，只限于农村集(ji)体经济组织成员。农村集(ji)体经济组织法明确规定(ding)了集(ji)体经济组织成员的认定(ding)条件，不具有集(ji)体成员资格，也就当然不具有申(shen)请取得宅基地(di)的权利(li)。为此，集(ji)体经济组织以(yi)外(wai)的人(ren)购买农村宅基地(di)，其行为应属无效。

禁令背(bei)后，是保障公平与保护农民利(li)益

新京报：为何(he)不允(yun)许城镇居民、退休干部到农村购房、建房？这一规定(ding)的目的是什(shi)么？

任大鹏：中央(yang)一号文件的上述规定(ding)，其政策考量的核心是，第一，城镇居民到农村购房购宅基地(di)或者退休干部到农村建房，会挤压有限的农村集(ji)体建设用地(di)资源，甚至会挤占农用地(di)，威胁耕地(di)红线。第二(er)，农村宅基地(di)归集(ji)体所有，申(shen)请取得农村宅基地(di)使用权是农村居民作为集(ji)体经济组织成员独有的基本权利(li)，尤(you)其是很(hen)多地(di)方集(ji)体土地(di)资源短缺，本集(ji)体经济组织成员即使符合条件也不见得能够(gou)取得宅基地(di)，需要通过(guo)多种(zhong)方式保障农村居民户有所居的权利(li)。非农村集(ji)体经济组织成员取得宅基地(di)，会损(sun)害农村集(ji)体经济组织成员的法定(ding)权利(li)，导致不公平现象。第三，农村宅基地(di)制度在相(xiang)关法律中有明确规定(ding)，不具备(bei)主体资格的主体取得宅基地(di)使用权，于法无据。

新京报：也有声音认为，干部退休后回(hui)乡置产(chan)，可以(yi)帮助乡村发展，如何(he)理解这两者之间的关系？

任大鹏：中央(yang)政策和相(xiang)关法律，切实(shi)鼓励各类(lei)要素包括(kuo)人(ren)才要素融入乡村振兴中。乡村振兴促进(jin)法第二(er)十八条第二(er)款和第三款也有明确规定(ding)，地(di)方政府要支持和引导各类(lei)人(ren)才服务乡村振兴，乡镇、村集(ji)体也应当为返乡入乡，提供必要的生产(chan)生活服务和相(xiang)关福利(li)待(dai)遇。退休官员等人(ren)才返乡，对于实(shi)现乡村振兴目标提供人(ren)才支撑，是必要的，依法为返乡人(ren)才提供必要的生产(chan)生活条件，也确实(shi)有助于人(ren)才在乡村做出贡献。

但是，支持人(ren)才返乡，与允(yun)许其在农村购房和购买农民宅基地(di)，是两个不同的概念。这里有两个问题需要厘清，一是退休干部返乡，并不见得一定(ding)属于乡村振兴人(ren)才返乡。二(er)是对人(ren)才的支持方式有多种(zhong)形式，例(li)如在居住保障上，土地(di)管理法第六(liu)十二(er)条第六(liu)款规定(ding)，“鼓励农村集(ji)体经济组织及其成员盘(pan)活利(li)用闲置宅基地(di)和闲置住宅。”返乡人(ren)才租住农民的闲置住宅，同样可以(yi)解决其必需的生活条件。

亮相(xiang)一号文件，更(geng)具政策导向性

新京报：如果允(yun)许农村房屋(wu)、宅基地(di)自由交易，会出现怎样的问题？

任大鹏：农村宅基地(di)具有特殊属性，其使用权行使主体、权利(li)内容和权利(li)行使的限制等，在法律中有明确规定(ding)，因此不属于可以(yi)自由流通的财产(chan)。如果允(yun)许农村房屋(wu)和宅基地(di)自由交易，会损(sun)害农村集(ji)体经济组织及其成员的权利(li)，损(sun)害相(xiang)关法律的权威性。

新京报：这种(zhong)禁止已在法律和此前的部委要求中明确体现，为何(he)还要出现在中央(yang)一号文件中继(ji)续强调？

任大鹏：对于农村宅基地(di)的管理，需要遵循土地(di)管理法、土地(di)管理法实(shi)施条例(li)等法律法规确立的制度。与相(xiang)关部门的规定(ding)相(xiang)比，今年中央(yang)一号文件针对性地(di)对于城镇居民到农村购房、购宅基地(di)和退休干部到农村占地(di)建房做出禁止性规定(ding)，更(geng)具政策导向性和权威性，对于切实(shi)深化农村土地(di)制度改革，赋予(yu)农民更(geng)加(jia)充分的财产(chan)权益具有重要意义。同时，禁令的实(shi)施，意味着相(xiang)关制度会进(jin)一步明确和细化，有助于妥(tuo)善处理人(ren)才下乡和农村宅基地(di)管理过(guo)程中出现的矛盾，有效矫正在农村宅基地(di)管理中存在的一些错误做法。

禁止购房购地(di)，是否会影响“新农人(ren)”？

新京报：这些年，我国一直(zhi)在鼓励盘(pan)活宅基地(di)等农村闲置资源，禁令是否会影响资源盘(pan)活？

任大鹏：农村宅基地(di)问题具有历史和现实(shi)复杂性。关于农村宅基地(di)改革，中央(yang)多次强调要稳慎(shen)推进(jin)。从实(shi)践看，随着大量农民向城市迁徙，农村宅基地(di)闲置状况显著，导致了各项建设中紧缺的建设用地(di)资源浪费。各地(di)在盘(pan)活利(li)用闲置宅基地(di)改革的试点(dian)过(guo)程中，有很(hen)多创新和探(tan)索。根(gen)据中央(yang)要求，闲置宅基地(di)及其他资源的盘(pan)活利(li)用，必须符合相(xiang)关法律的规定(ding)，切实(shi)做到改革于法有据。如根(gen)据乡村振兴促进(jin)法第六(liu)十七(qi)条的规定(ding)，盘(pan)活农村存量建设用地(di)，应当优先满(man)足乡村产(chan)业、公共服务设施和农民住宅用地(di)合理需求。

新京报：到乡村创业的年轻人(ren)，也会产(chan)生置产(chan)需求，如果一直(zhi)租房，是否会影响“新农人(ren)”的热情(qing)？怎么才能让乡村留住这些人(ren)才？

任大鹏：年轻人(ren)返乡创业，对于乡村产(chan)业发展和文化繁荣等，都具有重要意义，各地(di)应当采取多种(zhong)激励措施引导城市人(ren)才下乡，推动专业人(ren)才服务乡村。有条件的地(di)方，可以(yi)为新农人(ren)购房或者租住农民房屋(wu)给予(yu)补贴，但不应当允(yun)许新农人(ren)等通过(guo)购买农村宅基地(di)和农民住宅的方式解决生活条件。乡村要留住人(ren)才，更(geng)重要的是为年轻人(ren)提供就业和发展机会，而不是突破法律和政策的边界。

新京报记者 周怀宗

编辑 张(zhang)树婧(jing) 校(xiao)对 李(li)立军