深化农村土(tu)地制度改革

农业(ye)农村部农村经济研究中心(xin)主任(ren)金文成表示，今年中央一号文件是聚焦贯彻落实党的二十届三中全会来推进乡村全面振兴，所(suo)以“改革”的意(yi)味(wei)最浓。要用“改革”这个法宝来破解农业(ye)农村高质量(liang)发展面临(lin)的难题和挑战，从而实现乡村的全面振兴。

改革的重点(dian)，首要就是“深化农村土(tu)地制度改革”，在“三块地”上(shang)要进一步下功夫(fu)。

“承包地”，要抓好土(tu)地承包30年到期，再延长30年的试点(dian)工(gong)作，由原来的几个省试点(dian)进一步推动扩大(da)整省试点(dian)的范围，确保承包地总体稳(wen)定顺延来实现土(tu)地承包关系的稳(wen)定和完善。

中国社会科学院政治学研究所(suo)副研究员陈明在接受(shou)澎湃新闻记者采访时表示，此次文件明确了第二轮土(tu)地承包到期后再延长30年试点(dian)的具体实施原则。“特别重要的一个概念是，确保绝大(da)多数农户承包地总体顺延、保持(chi)稳(wen)定。具体到承包地，过去(qu)一般的提法是保持(chi)土(tu)地承包关系稳(wen)定并长久不(bu)变。土(tu)地承包关系的解释空间大(da)，可以解释为具体的承包地块，也(ye)可以理解为农户和集(ji)体之间的承包关系，但地块儿可能会调。这次文件非常明确提出，具体的承包地不(bu)变，这是一个非常重大(da)的举措，为这项工(gong)作定调，有利于总体上(shang)保持(chi)农村土(tu)地承包制度长期的稳(wen)定。”

“宅基地”，就是农民合法取得的住房。《意(yi)见》提出，探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。不(bu)允许城(cheng)镇居民到农村购买农房、宅基地，不(bu)允许退休(xiu)干(gan)部到农村占(zhan)地建房。

陈明指出，以往的改革性文件一般是鼓励、探索、引导，否定性的举例较少。这次专门列了两个不(bu)允许，“实际上(shang)在现实中能够发现，是存在这种(zhong)情况的。这两个不(bu)允许，一方面是将这种(zhong)做法先及时刹车，另一方面要注意(yi)后续的工(gong)作。已经发生的这种(zhong)情况不(bu)受(shou)法律和政策保护，但如果已经存在，房地一体确权的时候，怎么去(qu)掌握尺(chi)度，怎么进一步应对和处理，就很考验各地在政策问题上(shang)的智慧。”

“集(ji)体建设用地”，要进行入市改革，重点(dian)是完善集(ji)体和农民的利益分配关系，确保建设用地的存量(liang)入市，严(yan)格控制增量(liang)，让农民在入市过程中分享财产收益。

首提农业(ye)新质生产力

《意(yi)见》首次提出农业(ye)新质生产力。

具体来看，《意(yi)见》提出，推进农业(ye)科技力量(liang)协同攻关。以科技创新引领先进生产要素集(ji)聚，因地制宜发展农业(ye)新质生产力。瞄准加(jia)快突破关键核心(xin)技术，强化农业(ye)科研资源力量(liang)统筹，培育农业(ye)科技领军企(qi)业(ye)。深入实施种(zhong)业(ye)振兴行动，发挥“南繁硅(gui)谷”等重大(da)农业(ye)科研平台作用，加(jia)快攻克一批突破性品(pin)种(zhong)。继续推进生物育种(zhong)产业(ye)化。推动农机(ji)装备高质量(liang)发展，加(jia)快国产先进适用农机(ji)装备等研发应用，推进老(lao)旧农机(ji)报废更新。支持(chi)发展智慧农业(ye)，拓展人工(gong)智能、数据、低空等技术应用场景。

中国社会科学院农村发展研究所(suo)、农产品(pin)贸易(yi)与政策研究室主任(ren)、研究员胡冰川在接受(shou)澎湃新闻记者采访时表示，2025年中央一号文件提出“因地制宜发展农业(ye)新质生产力”，为农业(ye)农村现代化发展指明了新方向。以生物育种(zhong)、无人机(ji)、人工(gong)智能、数字技术等为代表的新兴技术，正(zheng)逐步融入农业(ye)领域，成为推动农业(ye)变革的关键力量(liang)。

胡冰川指出，发展农业(ye)新质生产力，不(bu)仅需要技术创新，更需要构建与之相适应的体制机(ji)制和科技创新体系。一方面，政府应加(jia)大(da)对农业(ye)科技的投入，强化农业(ye)科研资源统筹，培育农业(ye)科技领军企(qi)业(ye)，打造像“南繁硅(gui)谷”这样的重大(da)农业(ye)科研平台，集(ji)中力量(liang)攻克关键核心(xin)技术。另一方面，要加(jia)强产学研合作，促进科技成果的转(zhuan)化与应用，让先进技术真正(zheng)落地田间地头。

“此外，还需重视农业(ye)人才(cai)培养，培育一批既懂农业(ye)又掌握现代技术的复合型人才(cai)，为农业(ye)新质生产力发展提供智力支持(chi)。只有多方协同、共(gong)同发力，才(cai)能充分释放农业(ye)新质生产力的巨大(da)潜能，推动我国从农业(ye)大(da)国迈向农业(ye)强国，实现农业(ye)农村现代化的宏伟(wei)目(mu)标。”胡冰川说。

对于2025年中央一号文件明确提出的“加(jia)快国产先进适用农机(ji)装备等研发应用”，江苏大(da)学中国农业(ye)装备产业(ye)发展研究院副院长张宗毅(yi)在接受(shou)澎湃新闻记者采访时指出，这一提法对于确保国家重要农产品(pin)供给(gei)安全具有重要意(yi)义。

“近年来，我国国产高端农机(ji)关键零部件、大(da)宗经济作物农机(ji)技术进步较快。研发出了拖拉机(ji)HMT无级变速器、采棉机(ji)的采摘头、打捆机(ji)的打结器等，此外装载北斗导航、传感器的各类智能农机(ji)也(ye)开始大(da)规模应用。市场上(shang)销售应用的拖拉机(ji)、谷物联合收获机(ji)、插秧机(ji)、采棉机(ji)、甘蔗收获机(ji)国产化率大(da)多超过80%，部分在90%以上(shang)，保障了我国重要农产品(pin)供给(gei)安全。”

张宗毅(yi)指出，整体来说我国农机(ji)的可靠性还需进一步提高，智能化水平还远(yuan)远(yuan)不(bu)够，一些果蔬茶经济作物部分环节(jie)还无机(ji)可用。未来，随着国产先进适用农机(ji)装备的研发应用力度进一步加(jia)大(da)，相信这些问题可以迎刃而解。

农村土(tu)地资源盘活利用迎来新空间

《意(yi)见》提出，在耕地总量(liang)不(bu)减少、永久基本农田布局基本稳(wen)定的前提下，开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全域土(tu)地综合整治。

张照新表示，“全域土(tu)地整治”为农村土(tu)地资源盘活利用带来新空间。

“随着人口、产业(ye)和要素的重新布局，乡村的各类土(tu)地资源如何更有效利用成为新课题。但是由于现有土(tu)地管理政策对永久基本农田利用有极其(qi)严(yan)格的限制，导致部分乡村所(suo)在地、中心(xin)村发展面临(lin)土(tu)地制约。今年中央一号文件提出‘在耕地总量(liang)不(bu)减少、永久基本农田基本稳(wen)定的前提下，开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全域土(tu)地综合整治’为解决这一难题提供了思路。”

他认为，这一政策将允许地方在全域土(tu)地整治中，在不(bu)减少耕地总量(liang)和永久基本农田的基础上(shang)，可以适当重新安排农业(ye)生产、生活的空间布局，从而更为有效利用资源。

陈明表示，过去(qu)部分地方各种(zhong)土(tu)地类型的布局不(bu)是很合理，在县域的统筹下，以乡镇为基本实施单元，可以在总量(liang)不(bu)减少的情况下，对土(tu)地布局做一些调整。“这也(ye)与此前中央农村工(gong)作会议提出的改进和完善占(zhan)补平衡制度相衔(xian)接。”

《意(yi)见》提出，提高村庄规划编制质量(liang)和实效，不(bu)得要求村庄规划编制全覆盖(gai)，对不(bu)需要编制的可在县乡国土(tu)空间规划中管控引导或出台通则式管理规定。

对此，陈明表示，这是对过去(qu)部分地方在村庄规划编制上(shang)的盲目(mu)性做法的纠偏，有一些村庄是不(bu)需要编制村庄规划的。“对不(bu)需要编制的可在县乡国土(tu)空间规划中管控引导或出台通则式管理规定，这是比较务(wu)实的一个举措。”

《意(yi)见》还提出，推进新增耕地规范管理和合理利用。

陈明表示，以前有一些土(tu)地，特别是北方五省（东北三省加(jia)内蒙古自治区、新疆(jiang)维吾尔自治区）的土(tu)地，过去(qu)多年里已经形成了一些新增耕地，但调查的时候没有反映出来。国土(tu)三调及后续的变更调查，使得这些新增耕地都反映到了数字和纸面上(shang)，就是一般意(yi)义上(shang)的新增耕地。

“现在，这些新增耕地怎么合理规范使用，承包制度怎么衔(xian)接，这是要探索的新问题。”陈明说。