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资本市场是贯通实(shi)体经济的血脉，是人民(min)群众投资需求的承(cheng)载地。当前(qian)，我(wo)国资本市场处于(yu)进一步全面深化改革、向高质量发展转变的关键阶段。2月(yue)21日(ri)，最高人民(min)检察院(yuan)、中国证券监督管理委员会联合举行“依法从严打击证券违法犯罪 促进资本市场健康稳定发展”新闻发布会。记者从发布会上获悉(xi)，2022年(nian)至2024年(nian)，全国检察机关共(gong)起诉证券犯罪366件1011人，起诉案件数(shu)、人数(shu)年(nian)均分(fen)别增长30.5%、16%。
发挥刑罚震慑作用
这次发布的最高检第(di)55批指导性案例，涵盖财务造假、欺诈发行、违规披(pi)露、内幕交易、操(cao)纵证券市场等重点打击领域。从近年(nian)来检察机关案件办(ban)理情况看，证券犯罪具有“两多一复(fu)杂”的特点。一是内幕交易、操(cao)纵市场等交易类(lei)犯罪仍然多发，部分(fen)行为人利(li)用信托计划、场外期权等金融工具实(shi)施犯罪，场外配资、专业操(cao)盘、荐股“黑嘴”、分(fen)仓(cang)软件开发等黑灰产(chan)业链参与违法交易。二(er)是欺诈发行、违规披(pi)露信息等涉财务造假犯罪案件数(shu)量增长，造假模式复(fu)杂、参与人员众多，涉案数(shu)额巨(ju)大，严重侵害投资者合法权益。三是私募基金犯罪情况复(fu)杂。既有资金募集端的非法集资犯罪，又有资金使用端的挪用侵占犯罪，且与证券犯罪相互交织。
最高人民(min)检察院(yuan)党组成员、副检察长葛晓燕介绍，检察机关坚决贯彻落实(shi)党中央决策部署，依法从严追捕追诉证券犯罪，为资本市场建设提供有力法治保障。
全链条从严追诉财务造假犯罪。2022年(nian)至2024年(nian)，全国检察机关共(gong)起诉欺诈发行证券，违规披(pi)露、不披(pi)露重要信息，背(bei)信损害上市公(gong)司利(li)益等财务造假犯罪案件69件185人，最高检挂牌督办(ban)31件重大案件，目前(qian)，已有27件提起公(gong)诉。今年(nian)1月(yue)，最高检发布了中介组织财务造假相关犯罪案件典型案例，此次发布的指导性案例中也有2件涉及财务造假，这些都体现了对资本市场财务造假全链条从严追诉的司法立场。
依法从严惩治交易类(lei)证券犯罪，维护(hu)公(gong)开公(gong)平公(gong)正的市场环(huan)境。2022年(nian)至2024年(nian)，全国检察机关起诉内幕交易、操(cao)纵证券市场、利(li)用未公(gong)开信息交易等交易类(lei)案件284件790人，持续加大对上市公(gong)司大股东、实(shi)控人、董(dong)监高等“关键少数(shu)”，金融机构从业人员以(yi)及职业操(cao)纵团伙等黑灰产(chan)业链的追责(ze)力度。
依法惩治涉私募基金犯罪。2022年(nian)至2024年(nian)，全国检察机关起诉私募基金犯罪598件2805人，最高检挂牌督办(ban)三批24件重大涉私募基金犯罪案件，目前(qian)已有16件提起公(gong)诉。对以(yi)私募之(zhi)名非法集资，挪用、侵占私募基金财产(chan)，利(li)用私募基金内幕交易、操(cao)纵市场等犯罪行为依法追究刑事责(ze)任，助推行业规范健康发展，为私募基金充分(fen)发挥服务实(shi)体经济功能(neng)提供法治保障。
2022年(nian)9月(yue)，最高检与证监会联合印发《关于(yu)建立健全资本市场行政执法与检察履职衔接协作机制的意见》，建立检察机关与证监部门常(chang)态化联络(luo)、信息共(gong)享、案件衔接、业务协助、执法司法联动、专业化建设协作等15项工作机制。2024年(nian)5月(yue)，最高检联合最高法、公(gong)安部、证监会印发《关于(yu)办(ban)理证券期货违法犯罪案件工作若干问题的意见》，全面规范证券犯罪案件刑事诉讼程序与行刑衔接机制，强化执法司法工作合力；通过立足检察职能(neng)积极参与构建行政、刑事、民(min)事立体追责(ze)体系，不让违法犯罪分(fen)子获得经济上的好处。
“针(zhen)对财务造假、私募基金犯罪态势，最高检结合办(ban)案提出、转送相关立法和(he)加强行业治理的意见建议。”葛晓燕介绍，针(zhen)对金融机构从业人员管理、期货和(he)衍(yan)生品监管、会计师(shi)行业自律管理、银行账户管理等问题，推动实(shi)现“办(ban)理一案、治理一片(pian)”。
最高检经济犯罪检察厅(ting)厅(ting)长杜(du)学(xue)毅表示，下一步，检察机关将持续加大重点领域证券犯罪惩治力度。持续加大对财务造假、侵害上市公(gong)司利(li)益等重点领域犯罪的惩治力度，对内幕交易、操(cao)纵证券市场等犯罪保持高压惩治态势。加强对证券领域新情况新问题的研(yan)究，准(zhun)确(que)认定利(li)用金融衍(yan)生品操(cao)纵市场，利(li)用私募、信托产(chan)品实(shi)施场外配资等证券犯罪新手段，及时揭露和(he)打击新型金融违法犯罪。
站稳投资者立场
在发布会上，中国证监会党委委员、副主席李明表示，证监会坚定站稳投资者立场。证监会稽查执法的职责(ze)使命，就是遵循(xun)反证券欺诈的基本逻辑，通过惩治违法“已然”，震慑违法“未然”，激浊扬清，修复(fu)信用，为维护(hu)资本市场公(gong)平秩序保驾护(hu)航(hang)，为保护(hu)广大投资者根本利(li)益提供坚强有力的法治保障。
2024年(nian)，证监会办(ban)理各类(lei)案件739件，作出处罚决定592份，罚没款(kuan)153亿元，超过上年(nian)的两倍，其中对恒大地产(chan)财务造假案罚款(kuan)超40亿元，会同财政部对恒大地产(chan)案审计机构开出4.41亿元的同类(lei)案件“史上最大”罚单。
李明介绍，2024年(nian)执法重点是不断强化对欺诈发行、财务造假、违规减持、操(cao)纵市场等投资者最关切、最痛(tong)恨、“最不能(neng)忍(ren)”的违法行为的打击惩治。2024年(nian)共(gong)查处包括财务造假在内的信息披(pi)露违法案件135件，同比(bi)增长17%，居各类(lei)案件数(shu)量之(zhi)首；处罚操(cao)纵市场案42件，案均罚没款(kuan)约1.2亿元，居各类(lei)案件罚没金额之(zhi)首。今后，对这两类(lei)违法行为的打击力度还将持续加强。在刑事打击方面，2024年(nian)证监会共(gong)移送各类(lei)案件163件，移送涉嫌(xian)犯罪主体600余人。
我(wo)国股市中小投资者占比(bi)高达(da)96%，风(feng)险承(cheng)受(shou)能(neng)力薄弱，自身救济能(neng)力相对不足，是案件中“看不见的当事人”。李明表示，证监会坚定站稳投资者立场。对于(yu)执法个案中的证据采(cai)信、法律适用、法益平衡等具体问题，在依法行政前(qian)提下，更多站在保护(hu)投资者的角度，既做好“技术判断”，更做好“价值判断”。比(bi)如，2024年(nian)按照“实(shi)质重于(yu)形式”的原则，对某上市公(gong)司“定增减持套利(li)”案当事人罚没超2亿元，向市场释放(fang)了证监会严厉打击“以(yi)局部合规掩盖整体违法”减持行为的鲜明态度，对行业潜(qian)规则形成了极大震慑，也让广大投资者重拾了投资信心，赢得了人民(min)群众对监管执法的信任和(he)支持。
资本市场的法治属性、规则属性极强，明确(que)统一的监管规则和(he)公(gong)平公(gong)正的执法标(biao)准(zhun)对市场预期管理非常(chang)重要。李明表示，要避免执法结果畸(ji)轻畸(ji)重、同事不同罚、显(xian)失公(gong)平，既保持执法力度，又释放(fang)执法温度，持续提升执法透明度，努力做到严而(er)有度、严而(er)有方、严而(er)有效。要确(que)保公(gong)平公(gong)正、不枉不纵，坚决防止权力任性、职权滥(lan)用。
近日(ri)，中国证券监督管理委员会发布了《中国证监会行政处罚裁量基本规则》，自3月(yue)1日(ri)起施行。这为执法裁量提供了统一“标(biao)尺”。李明表示，依法尊重保护(hu)当事人合法权益。调查取证既收集对当事人不利(li)的证据，也收集对当事人有利(li)的证据；告知听证既向当事人做好释法明理，也保障好当事人查阅(yue)卷宗、举证质证权利(li)，充分(fen)听取当事人意见；处罚结论既自觉接受(shou)社会各方监督，也依法保护(hu)涉案主体商业秘密和(he)个人隐私，努力使当事人在每一个执法行为中都能(neng)感受(shou)到规范文(wen)明、风(feng)清气正、公(gong)平正义。
随着(zhe)近年(nian)来监管执法效果的不断显(xian)现，资本市场生态出现了积极向好的诸多变化，“愿意来、留得住”的市场氛(fen)围日(ri)益浓厚。“坚决扭转‘公(gong)众公(gong)司不公(gong)’‘董(dong)事不懂事’‘私募不私’等乱象”，李明表示，要持续增强市场自我(wo)约束、自我(wo)纠偏、自我(wo)修复(fu)的内生活力。
全链条打击财务造假
上市公(gong)司是资本市场运行的逻辑起点，也是资本市场高质量发展的重要基础。财务造假和(he)虚假陈述本质是资产(chan)端欺诈，操(cao)纵市场和(he)内幕交易本质是投资端欺诈，都会对市场诚信基础造成侵蚀损害，打击投资者信心，破坏市场生态，妨碍上市公(gong)司质量提升。去年(nian)，国务院(yuan)办(ban)公(gong)厅(ting)转发证监会等6部门制定的《关于(yu)进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》。在回答本报记者提出的当前(qian)财务造假案件的惩治情况如何这一问题时，中国证监会行政处罚委员会办(ban)公(gong)室(shi)主任何艳春(chun)表示，从近年(nian)来行政处罚案例看，上市公(gong)司财务造假系统性、隐蔽性、复(fu)杂性特征越发突出。
一是“假账做全套”，对资产(chan)、收入、成本、利(li)润、现金流等会计科目系统性同步造假，财务数(shu)据形成勾稽，甚至有的对生产(chan)、采(cai)购、销售、物流、库存(cun)等经营环(huan)节全链条整体掩饰，识别难度持续加大；二(er)是利(li)用隐秘关联方、“壳公(gong)司”、第(di)三方构建无经济实(shi)质的交易，以(yi)合法形式掩盖非法目的，隐蔽性不断增强；三是大股东、实(shi)控人“驱(qu)动型”造假频发，有近15%的财务造假同时伴生资金占用、违规担保等问题，公(gong)司治理和(he)内控体系约束不足；四是为满足融资条件、维持上市地位或者避免大股东股权质押(ya)“爆仓(cang)”实(shi)施的财务造假有所抬头，二(er)级市场向一级市场的风(feng)险外溢时有发生。
针(zhen)对上述情况，证监会持续对财务造假案件实(shi)施全链条打击惩处。在处罚力度方面，2024年(nian)对61起财务造假案件作出行政处罚，同比(bi)增长17%；案均处罚金额1577万元，同比(bi)增长12%；对7起案件按照法定最高限(xian)处以(yi)罚款(kuan)，同比(bi)增长75%；对69名“董(dong)监高”人员实(shi)施市场禁入，同比(bi)增长9.5%。
在责(ze)任追究方面，有35起案件在处罚上市公(gong)司及其责(ze)任人员的同时，还追究大股东、实(shi)控人等“首恶”组织指使责(ze)任，同比(bi)增长近60%；对39家中介机构作出行政处罚，对5家中介机构暂停(ting)业务，不断压实(shi)保荐人、会计师(shi)事务所等机构的“看门人”责(ze)任。
在监管协同方面，牵头建立第(di)三方配合造假线索通报处理机制，将金融机构、上下游客户、第(di)三方企业等配合造假的线索移交相关主管部门或属地政府。
下一步，证监会将坚持惩防并举、标(biao)本兼治，通过非现场监管、现场检查、舆情监测、投诉举报处理等多渠道识别造假线索，特别是完善线索举报奖(jiang)励制度，切实(shi)发挥内部“吹哨人”作用，紧盯财务洗澡、业绩变脸、异常(chang)换所等可疑迹象，提升违法违规发现能(neng)力，优化调查流程，提高处罚效率，持续巩固并不断强化“严”的氛(fen)围。同时，将推动进一步加强民(min)事赔偿和(he)刑事打击，强化立体追责(ze)。
“上市公(gong)司是我(wo)国企业的优秀代表，实(shi)施财务造假的只是其中的极少数(shu)。”何艳春(chun)表示，随着(zhe)监管执法力度不断强化，以(yi)前(qian)积累的问题正在加快暴露、出清，并且资本市场面临的形势仍然复(fu)杂严峻，外部输入性风(feng)险加大，与内部风(feng)险因(yin)素交织叠加，个别上市公(gong)司及其大股东、实(shi)控人因(yin)经营困难、退市保壳等，仍可能(neng)铤(ding)而(er)走险，实(shi)施财务造假。减存(cun)量、遏增量需要有一个过程，预计未来一段时期内仍有一定数(shu)量的财务造假案件，但这并不影响我(wo)国资本市场高质量发展的大局，坚信上市公(gong)司总体质量和(he)投资价值将不断提高。（经济日(ri)报记者 祝惠春(chun) 李万祥）