主持(chi)人：我国几次重要会议都提到了粮食(shi)价格。在您看来，2024年国际粮食(shi)市场大幅波动是受什么(me)因素影响？

程国强(qiang)：2024年全球粮食(shi)增产，产销总体平衡。根据价格变化的(de)机理，价格主要受供(gong)需影响，如果生产大于需求，那就意味着整个粮价处于相对平稳状态。但(dan)实际上近20年来，全球范围内已经出现三次粮价大幅波动，分别是2008年、2012年和2022年。粮价主要受供(gong)需影响，但(dan)并不是由供(gong)需决定(ding)的(de)。全球粮价自2022年达到顶峰后，一直处于下降通(tong)道，由于地缘政治冲突、全球经济不景气，国际粮食(shi)市场出现波动。

这反映了在全球粮食(shi)安全格局中(zhong)，决定(ding)粮食(shi)安全形势的(de)，除了供(gong)需基本面等传统(tong)因素，还有很多非传统(tong)因素，包括地缘政治冲突、气候变化、宏观经济形势等，特别是部分发展中(zhong)国家农(nong)业生产能力不足(zu)，需要通(tong)过(guo)进(jin)口(kou)弥补缺(que)口(kou)，全球粮食(shi)生产和贸易高度集(ji)中(zhong)在少数国家，这些国家政策的(de)变化会影响粮食(shi)价格，使全球粮食(shi)安全面临更(geng)加复杂的(de)挑(tiao)战(zhan)。

“三位一体”保障我国端牢(lao)饭碗

主持(chi)人：说完全球粮食(shi)市场，再(zai)来看我国粮食(shi)保障情况。我国主要粮食(shi)品种有哪几大类？生产和进(jin)口(kou)情况如何(he)？

程国强(qiang)：我国粮食(shi)主要有三类品种。一是谷物，比如大米、小麦、玉(yu)米、高粱、大麦等，每年产量大概6.4亿吨。二是豆类，比如大豆、绿豆、黑豆等，每年产量大概2300万吨。三是薯类，比如马铃薯、红薯，每年产量大概3000万吨。我国目前粮食(shi)的(de)产量达到7亿吨。

党的(de)十八大以来，习近平总书(shu)记高度重视粮食(shi)安全，提出新粮食(shi)安全观，确保谷物基本自给、口(kou)粮绝对安全。保障粮食(shi)供(gong)需基本平衡，还有一些饲料粮需要通(tong)过(guo)国际市场来解决。我国每年进(jin)口(kou)粮食(shi)1.5亿吨左右，其中(zhong)近1亿吨是大豆，除了榨油之外，大豆最重要的(de)用途是作为蛋白饲料原料，我们养(yang)殖所需的(de)饲料中(zhong)有10%至15%的(de)蛋白含量需要通(tong)过(guo)进(jin)口(kou)来解决。

还有谷物进(jin)口(kou)，其中(zhong)一部分就是小麦。主要从品种调剂的(de)角度来考虑，比如，从澳(ao)大利亚进(jin)口(kou)软质小麦、从加拿大进(jin)口(kou)强(qiang)筋小麦，都是做糕点所需要的(de)原料，而国内生产的(de)主要是中(zhong)筋小麦，所以每年约有1000万吨小麦进(jin)口(kou)。还有部分大米进(jin)口(kou)，在进(jin)口(kou)配额管理范围内调节，因此(ci)每年进(jin)口(kou)规模不大。

从国家粮食(shi)安全保障体系(xi)来看，我们基本构建了“三位一体”保障机制。一是粮食(shi)综合(he)生产能力，以确保谷物基本自给、口(kou)粮绝对安全为核心。2024

年我国粮食(shi)总产量迈上7亿吨台阶(jie)，最主要的(de)贡献是小麦、水稻和玉(yu)米三大品种，目前整体产销平衡，自给率在99%以上。玉(yu)米每年有2.8亿吨产量，基本上能够(gou)满足(zu)饲料粮需求。除此(ci)之外，豆类和薯类保持(chi)着5000万吨至5500万吨的(de)水平，都是依靠国内粮食(shi)生产体系(xi)来实现的(de)，这是保障粮食(shi)安全的(de)根基。二是粮食(shi)储备调控体系(xi)，既(ji)有中(zhong)央储备，也(ye)有地方储备，以应对突发事件、维护市场稳定(ding)为重点。这套体系(xi)经历了历史(shi)的(de)考验，包括2008年南方冰雪(xue)灾害、汶川大地震，以及近年来的(de)全球粮食(shi)危(wei)机、新冠疫情冲击(ji)，这套储备调控体系(xi)成功应对了粮食(shi)安全风险挑(tiao)战(zhan)。三是全球农(nong)产品供(gong)应链，有效利用国际农(nong)产品市场和农(nong)业资(zi)源。国际市场的(de)有效利用弥补了国内农(nong)业资(zi)源不足(zu)，2023年我国农(nong)产品进(jin)口(kou)总额2340多亿美元(yuan)，如果这些农(nong)产品在国内生产，可能需要近14亿亩种植面积。我国目前有19.29亿亩耕地，按照1.33的(de)复种指数，整体种植面积约25.7亿亩，用来保障7亿吨粮食(shi)以及蔬菜、水果等农(nong)产品的(de)生产，那么(me)缺(que)口(kou)部分就通(tong)过(guo)进(jin)口(kou)来解决。

国内粮食(shi)综合(he)生产能力、粮食(shi)储备调控体系(xi)和全球农(nong)产品供(gong)应链，构成了“三位一体”的(de)粮食(shi)安全保障机制，保障每个人都能够(gou)吃饱饭、吃好饭，确保中(zhong)国人的(de)饭碗牢(lao)牢(lao)端在自己手中(zhong)。

主持(chi)人：我国粮食(shi)产量连续多年保持(chi)在高平台上，2024年又出台新一轮(lun)千亿斤粮食(shi)产能提升行动方案，在这样的(de)背景下，粮食(shi)供(gong)需为什么(me)还有缺(que)口(kou)？

程国强(qiang)：我国小麦、水稻、玉(yu)米基本自给，口(kou)粮绝对安全，那这个缺(que)口(kou)在哪里呢(ne)？大豆。这就是为什么(me)每年要通(tong)过(guo)国际市场进(jin)口(kou)近1亿吨大豆，因为蛋白饲料原料没有那么(me)多耕地来种。比如大豆和玉(yu)米是竞争性作物，如果保证了玉(yu)米基本自给，就没有办法保证大豆的(de)供(gong)给。

从国家粮食(shi)安全形势来看，现在正处于历史(shi)上最好的(de)时期，但(dan)也(ye)不能回避(bi)农(nong)业供(gong)给体系(xi)存在结构性短板。立足(zu)人多地少的(de)基本国情，我们在部分产品上没有办法实现自给，只(zhi)能通(tong)过(guo)国际市场来解决。所以，要推动农(nong)业对外开放(fang)，有效利用好国际农(nong)产品市场和农(nong)业资(zi)源。

主持(chi)人：相较以往，2024年粮食(shi)进(jin)口(kou)同比下降，是什么(me)原因？这是否意味着我国粮食(shi)供(gong)给体系(xi)正在发生变化？

程国强(qiang)：应该说，供(gong)给体系(xi)有一些变化，但(dan)是不大。三大主粮能够(gou)实现基本自给，而且通(tong)过(guo)实施藏(cang)粮于地战(zhan)略(lue)，能确保口(kou)粮绝对安全，但(dan)是在供(gong)给体系(xi)中(zhong)，大豆的(de)短板依然存在。我们实施了大豆行动计划，通(tong)过(guo)在东(dong)北开展轮(lun)作试点、在南方稳粮扩油，扩大油料作物的(de)种植面积，使大豆产量恢(hui)复性增长(chang)，近几年产量超过(guo)2000万吨，但(dan)整个需求是1.1亿吨，所以供(gong)需格局没有从根本上发生改(gai)变。

进(jin)口(kou)减(jian)少是因为前几年进(jin)口(kou)太多，并不是需求减(jian)少，也(ye)不是国内供(gong)给增加。当(dang)前全球粮价下行，我国粮价低迷，农(nong)民种粮很难挣钱，部分产品进(jin)口(kou)对国内市场的(de)影响值得关注。如果每年粮食(shi)进(jin)口(kou)能够(gou)控制在1.5亿吨以内，对国内市场的(de)影响会稍小一些，但(dan)是肉类、大豆的(de)进(jin)口(kou)不可回避(bi)。

守住耕地这个粮食(shi)生产命根子

主持(chi)人：谈到粮食(shi)问题，有一个词被反复提及，那就是“耕地红线”。目前划定(ding)的(de)18亿亩耕地红线，是出于什么(me)考虑？

程国强(qiang)：18亿亩耕地红线在2006年首次提出，当(dang)时根据对粮食(shi)供(gong)求趋势的(de)判断，结合(he)人口(kou)增长(chang)趋势、食(shi)物消费结构等多方面因素，测算大概需要6亿吨粮食(shi)产量才(cai)能保证基本供(gong)给，对应的(de)就是18亿亩耕地，考虑到1.33的(de)复种指数，对应每年农(nong)作物种植面积为24亿亩，按照粮食(shi)单产计算，正好可以达到6亿吨。所以，按照当(dang)时的(de)技术水平、粮食(shi)单产水平，耕地不能少于18亿亩。随着工业化、城镇(zhen)化加快推进(jin)，各(ge)地发展经济需要大量土(tu)地，占(zhan)用耕地现象普遍(bian)，造成耕地每年减(jian)少1000万亩左右。按照这个趋势，18亿亩耕地红线很快就会被突破。党中(zhong)央反复强(qiang)调要守住18亿亩耕地红线，实行耕地保护党政同责，也(ye)是保障粮食(shi)种植面积的(de)需要。

主持(chi)人：随着土(tu)地流转和工商资(zi)本下乡，耕地“非农(nong)化”“非粮化”问题突出，您怎么(me)看这个现象？

程国强(qiang)：一个国家进(jin)入工业化中(zhong)期阶(jie)段(duan)，随着工业化、城镇(zhen)化的(de)推进(jin)，对土(tu)地的(de)需求增加不可避(bi)免。同时，随着人口(kou)老龄化程度加深，以及农(nong)民工向非农(nong)部门转移，农(nong)业方面也(ye)出现了重大变化，大量工商资(zi)本、新型经营主体开始进(jin)入农(nong)业领域(yu)，基于其本身的(de)需求，要保证投资(zi)不亏本可能不能只(zhi)做农(nong)业，由此(ci)带来一些“非农(nong)化”“非粮化”问题。

主要有三方面因素。一是由于人口(kou)增长(chang)，加上工业化、城镇(zhen)化持(chi)续推进(jin)，对土(tu)地有刚性需求。二是农(nong)业比较效益低，经营主体要通(tong)过(guo)“非农(nong)化”拿回成本、获得利润。三是随着农(nong)民工转移就业，农(nong)村土(tu)地流转过(guo)程中(zhong)可能产生耕地“非粮化”问题。

主持(chi)人：耕地“非农(nong)化”“非粮化”治理难度有多大？

程国强(qiang)：近年来，中(zhong)央和地方在抓耕地“非农(nong)化”“非粮化”治理方面采取了很多措施，取得显著成效。但(dan)这是一个非常复杂的(de)问题，首先，经济利益削(xue)弱种粮积极性，农(nong)业经营、种粮的(de)比较效益低是导致耕地“非粮化”的(de)根本动因。其次，一些“非粮化”的(de)耕地种植经济作物后，整治难度大、成本高，有的(de)地方采取“一刀(dao)切”的(de)方式，产生了很多值得反思的(de)问题。再(zai)次，在协同监管上存在短板和不足(zu)，没有形成系(xi)统(tong)有效的(de)监管机制。

加强(qiang)整治需严格耕地占(zhan)补平衡管理并落实相关土(tu)地制度改(gai)革要求。制度建设方面，要加强(qiang)耕地保护制度建设，全面落实监管主体责任，实行耕地保护党政同责。“非粮化”的(de)一个重要原因是种粮比较效益低，要采取综合(he)措施，让(rang)农(nong)民种粮能挣钱、能得利。要深挖科技潜力，不管是加强(qiang)土(tu)地整治还是提高种粮收益，归根到底靠科技节本增效，通(tong)过(guo)提高单产、降低成本保障农(nong)民种粮收益，从根本上遏制耕地“非粮化”冲动。

主持(chi)人：您提到“严格耕地占(zhan)补平衡管理”，具体怎么(me)平衡？

程国强(qiang)：在工业化、城镇(zhen)化推进(jin)过(guo)程中(zhong)，占(zhan)用多少耕地须补充多少耕地，这叫占(zhan)补平衡。过(guo)去出现了一些偏差，比如，把(ba)好地占(zhan)了，补的(de)是差地，这叫“狸猫换太子”。中(zhong)央经济工作会议提出“严格耕地占(zhan)补平衡管理”，应该说要求更(geng)高了、措施更(geng)严了，通(tong)过(guo)提高占(zhan)地成本、降低占(zhan)地需求，争取少占(zhan)地、不占(zhan)地，尽可能不占(zhan)好地。

具体怎么(me)操作？一是明确耕地占(zhan)补平衡原则，坚持(chi)“以补定(ding)占(zhan)”，数量与质量并重，不能像过(guo)去一样占(zhan)好地、补差地，这是原则性问题。二是进(jin)一步拓宽并补充耕地来源，尤(you)其是开展退化耕地的(de)治理，推进(jin)耕地后备资(zi)源开发。三是加强(qiang)耕地保护与监管，严格落实耕地保护制度，加强(qiang)耕地占(zhan)补平衡责任考核，强(qiang)化执法力度。四是提升耕地质量，推进(jin)高标准农(nong)田建设，实施耕地质量保护与提升行动。五是完善占(zhan)补平衡落实机制，改(gai)进(jin)占(zhan)补平衡落实方式，明确各(ge)级政府的(de)责任和义务，确保可操作、能执行。

主持(chi)人：确立18亿亩耕地红线后，我国农(nong)业资(zi)源开发模式进(jin)行了怎样的(de)调整？

程国强(qiang)：农(nong)业资(zi)源开发主要有三个方面。一是对撂荒地进(jin)行综合(he)利用，包括对流转过(guo)程中(zhong)无人耕种的(de)土(tu)地，通(tong)过(guo)综合(he)治理来加强(qiang)利用。二是改(gai)革耕地占(zhan)补平衡制度，将非农(nong)建设以及造林、种树、种果等各(ge)类占(zhan)用耕地行为纳入耕地占(zhan)补平衡管理，通(tong)过(guo)实施“大占(zhan)补”，确保省域(yu)内耕地总量实现动态平衡。三是拓展农(nong)业生产空间，树立大农(nong)业观、大资(zi)源观，面向整个国土(tu)资(zi)源开发农(nong)业资(zi)源，综合(he)利用改(gai)造盐碱地等，创新开发模式。

农(nong)业科技创新要补上短板弱项

主持(chi)人：2024年中(zhong)央农(nong)村工作会议提到“强(qiang)化农(nong)业科技和装备支撑”，我国农(nong)业科技创新水平如何(he)？

程国强(qiang)：从世界范围看，我国农(nong)业科技创新水平已迈入第一方阵，取得了显著进(jin)展和突破。全国农(nong)业科技进(jin)步贡献率已达63.2%，较2012年的(de)54.5%提高了近9个百分点。农(nong)作物良种覆盖率近年达到96%，对粮食(shi)增产的(de)贡献率达45%。种业创新方面，小麦、玉(yu)米等都有创新品种，特别是玉(yu)米生物育种产业化快速发展。农(nong)机装备水平提升，我国农(nong)作物耕种收综合(he)机械化率超过(guo)73%，小麦基本实现全程机械化，玉(yu)米、水稻的(de)耕种收机械化率在80%以上，还有大宗经济作物、设施农(nong)业、农(nong)产品初加工等领域(yu)，机械化水平也(ye)大幅提高。农(nong)业生产从主要依靠人力畜力向依靠机械动力转变，为提高劳(lao)动生产率、土(tu)地产出率和资(zi)源利用率发挥了非常重要的(de)作用。

主持(chi)人：有数据显示，我国每年有6000项至7000项农(nong)业科技成果面世，但(dan)成果转化率只(zhi)有30%至40%，也(ye)就是说，农(nong)业科技成果的(de)转化率较低，您怎么(me)看？

程国强(qiang)：确实，农(nong)业科技创新在取得重要成就的(de)同时，也(ye)还存在很多短板和弱项，你说的(de)这个问题就非常突出。

首先，科研成果与产业需求不匹配。高校科研院(yuan)所对农(nong)业科技创新的(de)评价指标过(guo)于注重理论期刊、学术成果数量，很多成果不是为了满足(zu)产业需要、现实需要，更(geng)多是为了发论文，怎样改(gai)变这个指挥棒是重要的(de)科技体制改(gai)革课题。另外，很多科学研究(jiu)缺(que)乏(fa)市场导向，有些成果具有较高的(de)创新价值与技术含量，但(dan)是怎么(me)通(tong)过(guo)产业化应用产生经济效益，还缺(que)乏(fa)必要的(de)转化机制，产学研用一体的(de)链条没有建立起来。

其次，缺(que)乏(fa)有转化实力的(de)主体。我国农(nong)业企业规模较小，盈利能力还比较弱，对战(zhan)略(lue)性、长(chang)期投资(zi)缺(que)乏(fa)规划和意愿。当(dang)然，农(nong)业科技成果转化确实周期长(chang)、风险高，让(rang)很多企业望(wang)而却步。所以，需要吸(xi)引社会资(zi)本、金融机构进(jin)入，目前科技金融机制创新相对来讲(jiang)还比较滞后。

再(zai)次，推广体系(xi)不够(gou)完善。最需要技术的(de)是基层，而基层技术力量相对薄弱。目前农(nong)业科技推广主要依靠政府主导，缺(que)乏(fa)市场化运作就难以满足(zu)多样化需求，怎样处理好政府与市场的(de)关系(xi)，是完善科技创新体系(xi)、推广体系(xi)、转化体系(xi)要突破的(de)一个重大课题。

确保农(nong)民种粮增产增收

主持(chi)人：又到一年春耕季，有一个问题大家比较关注，就是“谁来种粮”？为什么(me)反复强(qiang)调健全种粮农(nong)民收益保障机制？

程国强(qiang)：随着农(nong)村人口(kou)老龄化，同时大规模农(nong)业转移人口(kou)进(jin)入城市，“谁来种粮”的(de)问题一直是个重大课题。这也(ye)是为什么(me)反复强(qiang)调要推进(jin)农(nong)业经营体制机制创新、培育新型农(nong)业经营主体。

从种粮的(de)角度来看，由于农(nong)业是自然再(zai)生产和经济再(zai)生产交织的(de)产业，既(ji)面临市场风险，种的(de)粮食(shi)能不能卖(mai)出去、卖(mai)个好价格没有办法把(ba)握(wo)，同时受自然风险影响非常大，种粮农(nong)民困难比较多、压力很大。反复强(qiang)调要健全种粮农(nong)民收益保障机制，就是要让(rang)农(nong)民种粮不亏本、有钱挣，这样才(cai)能有效提高和保护他(ta)们种粮的(de)积极性。

现在的(de)问题是，种粮确实很难挣钱。首先，种粮成本持(chi)续上涨。相较2004年，粮食(shi)生产成本增长(chang)了1.4倍左右，但(dan)亩均产值增长(chang)不到1倍，成本的(de)上涨速度远远高于价格上涨。其次，现有政策为保护农(nong)民种粮积极性发挥了重要作用，但(dan)还有较大提升空间。比如，有地的(de)农(nong)户通(tong)过(guo)“一卡通(tong)”都能拿到农(nong)业补贴，而不是根据种粮实际情况进(jin)行补贴，导致补贴政策效能不高；保险政策方面，主要是完全成本保险和种植收入保险，在操作机制上还有较大完善空间。再(zai)次，仍需探(tan)索适合(he)我国国情的(de)增收机制。农(nong)民种粮后怎么(me)让(rang)粮食(shi)增值？一些新型农(nong)业经营主体的(de)探(tan)索值得借鉴。我们在江西调研发现，除了生产环节，新型农(nong)业经营主体还通(tong)过(guo)烘干(gan)、收储、物流、加工环节延(yan)伸粮食(shi)产业链，尽管也(ye)帮农(nong)户托管土(tu)地，但(dan)是不担心亏本，因为粮食(shi)收上来以后，通(tong)过(guo)加工销售可以实现大幅度增值，从而弥补上游的(de)损失。所以，健全种粮农(nong)民收益保障机制，除了强(qiang)化政策保障，还要构建完整的(de)粮食(shi)产业链，真正让(rang)农(nong)民种粮增收。

“纵横结合(he)”构建利益补偿机制

主持(chi)人：我国粮食(shi)生产布局是如何(he)确定(ding)的(de)？

程国强(qiang)：基于我国农(nong)业资(zi)源条件，粮食(shi)生产形成了几大区域(yu)。一个是粮食(shi)主产区，全国共有13个主产区，过(guo)去粮食(shi)生产相对比较均衡，现在近80%的(de)粮食(shi)在主产区生产。一个是产销平衡区，粮食(shi)既(ji)不调出也(ye)不调进(jin)，产量和销量相对平衡。还有一个是粮食(shi)主销区，粮食(shi)产量和需求存在缺(que)口(kou)。从目前粮食(shi)生产布局来看，逐步向粮食(shi)主产区集(ji)中(zhong)，由此(ci)带来的(de)问题是，如果不能实现粮食(shi)均衡生产，意味着粮食(shi)主产区的(de)压力和负担会越来越重，过(guo)去所说的(de)“高产穷县”“粮食(shi)大县、经济弱县”的(de)趋势会越来越显著，进(jin)而影响地方经济发展。

产销平衡区、主销区的(de)产能逐步下降，不利于国家粮食(shi)安全保障。所以，要坚持(chi)粮食(shi)安全党政同责，在支持(chi)主产区抓好粮食(shi)生产的(de)同时，也(ye)要求产销平衡区、主销区抓好粮食(shi)安全、粮食(shi)生产。

主持(chi)人：粮食(shi)主产区提供(gong)了全国超70%的(de)粮食(shi)，但(dan)经济发展普遍(bian)落后于主销区，主要原因是什么(me)？

程国强(qiang)：总的(de)来讲(jiang)，主产区为保障国家粮食(shi)安全作出了巨大贡献，但(dan)也(ye)产生了一些溢出效应。一方面，按照全国主体功能区规划，粮食(shi)主产区作为提供(gong)农(nong)产品的(de)主体功能区，属于限制开发区域(yu)，严格限制进(jin)行大规模的(de)工业化生产和城镇(zhen)化建设，严禁违规占(zhan)用耕地从事非农(nong)建设，这在客观上限制了城镇(zhen)化扩张。另一方面，由于种粮比较效益低，付出了较多发展经济的(de)机会成本。而且，由于对粮食(shi)产量有要求，高标准农(nong)田建设等需要进(jin)行相应的(de)资(zi)金配套，主产区要动用财力来推动农(nong)业基础设施建设，别的(de)发展机会就少一些。而非主产区可以有更(geng)多机会发展二三产业，经济发达，财政富裕(yu)，主产区与其的(de)差距会进(jin)一步拉大。

主持(chi)人：这种情况下，如何(he)有效调动粮食(shi)主产区重农(nong)抓粮积极性？

程国强(qiang)：中(zhong)央采取了很多措施，比如对产粮大县实行以财政转移支付为主的(de)纵向补偿机制，对保护和提高主产区重农(nong)抓粮积极性发挥了重要作用。但(dan)是随着经济发展，仅靠纵向补偿不能满足(zu)需求，还要调动非主产区的(de)积极性，因此(ci)提出建立省际横向利益补偿机制，也(ye)就是主销区对主产区进(jin)行必要的(de)利益补偿。

2024年中(zhong)央农(nong)村工作会议提出，启(qi)动实施中(zhong)央统(tong)筹下的(de)粮食(shi)产销区省际横向利益补偿。也(ye)就是说，除了纵向利益补偿机制，横向利益补偿机制也(ye)要尽快建立。在这个过(guo)程中(zhong)，应把(ba)握(wo)几个重点：怎样确定(ding)补贴额度，主销区究(jiu)竟要拿多少钱来补偿主产区；采取怎样的(de)方式补偿；主产区有多大规模的(de)资(zi)金需求要通(tong)过(guo)横向补偿，补偿的(de)标准是多少；等等。在政策实施过(guo)程中(zhong)，要做好顶层设计，特别是要在实际操作中(zhong)把(ba)这些关键问题解决好。 （主持(chi)人 经济日(ri)报(bao)记者 谢 慧 来源：经济日(ri)报(bao)）