主持(chi)人：我国几(ji)次重要(yao)会(hui)议都提到了粮食价格。在您看来，2024年国际粮食市场大幅波动是受什么(me)因素影(ying)响(xiang)？

程国强(qiang)：2024年全球(qiu)粮食增(zeng)产，产销总体平衡。根据价格变化的(de)机理，价格主要(yao)受供需影(ying)响(xiang)，如果生产大于需求，那就(jiu)意味(wei)着整个粮价处于相对平稳状态。但实际上近20年来，全球(qiu)范围内已经出现三次粮价大幅波动，分别是2008年、2012年和2022年。粮价主要(yao)受供需影(ying)响(xiang)，但并不是由(you)供需决定的(de)。全球(qiu)粮价自2022年达(da)到顶峰后，一直(zhi)处于下降通道(dao)，由(you)于地缘政治冲突、全球(qiu)经济不景气，国际粮食市场出现波动。

这反映(ying)了在全球(qiu)粮食安(an)全格局中，决定粮食安(an)全形势的(de)，除了供需基本面等传统因素，还有(you)很多非传统因素，包括地缘政治冲突、气候变化、宏观经济形势等，特别是部(bu)分发展(zhan)中国家农业生产能力不足，需要(yao)通过进口(kou)弥补缺口(kou)，全球(qiu)粮食生产和贸易高度集(ji)中在少数国家，这些国家政策的(de)变化会(hui)影(ying)响(xiang)粮食价格，使全球(qiu)粮食安(an)全面临更加复杂的(de)挑战。

“三位一体”保障我国端牢饭碗

主持(chi)人：说完(wan)全球(qiu)粮食市场，再来看我国粮食保障情况。我国主要(yao)粮食品种有(you)哪几(ji)大类(lei)？生产和进口(kou)情况如何(he)？

程国强(qiang)：我国粮食主要(yao)有(you)三类(lei)品种。一是谷物(wu)，比如大米、小麦、玉米、高粱、大麦等，每年产量大概6.4亿吨。二是豆类(lei)，比如大豆、绿豆、黑豆等，每年产量大概2300万吨。三是薯类(lei)，比如马铃(ling)薯、红薯，每年产量大概3000万吨。我国目前(qian)粮食的(de)产量达(da)到7亿吨。

党的(de)十八大以来，习近平总书记高度重视(shi)粮食安(an)全，提出新(xin)粮食安(an)全观，确(que)保谷物(wu)基本自给、口(kou)粮绝对安(an)全。保障粮食供需基本平衡，还有(you)一些饲(si)料粮需要(yao)通过国际市场来解决。我国每年进口(kou)粮食1.5亿吨左右，其中近1亿吨是大豆，除了榨油之外(wai)，大豆最重要(yao)的(de)用途是作(zuo)为蛋白饲(si)料原料，我们养殖所需的(de)饲(si)料中有(you)10%至15%的(de)蛋白含(han)量需要(yao)通过进口(kou)来解决。

还有(you)谷物(wu)进口(kou)，其中一部(bu)分就(jiu)是小麦。主要(yao)从品种调剂(ji)的(de)角度来考虑，比如，从澳大利亚进口(kou)软质小麦、从加拿大进口(kou)强(qiang)筋小麦，都是做糕点所需要(yao)的(de)原料，而国内生产的(de)主要(yao)是中筋小麦，所以每年约有(you)1000万吨小麦进口(kou)。还有(you)部(bu)分大米进口(kou)，在进口(kou)配额管理范围内调节，因此每年进口(kou)规模不大。

从国家粮食安(an)全保障体系来看，我们基本构建了“三位一体”保障机制。一是粮食综合生产能力，以确(que)保谷物(wu)基本自给、口(kou)粮绝对安(an)全为核(he)心(xin)。2024

年我国粮食总产量迈上7亿吨台阶，最主要(yao)的(de)贡献是小麦、水稻和玉米三大品种，目前(qian)整体产销平衡，自给率在99%以上。玉米每年有(you)2.8亿吨产量，基本上能够满足饲(si)料粮需求。除此之外(wai)，豆类(lei)和薯类(lei)保持(chi)着5000万吨至5500万吨的(de)水平，都是依靠国内粮食生产体系来实现的(de)，这是保障粮食安(an)全的(de)根基。二是粮食储备调控体系，既有(you)中央储备，也有(you)地方储备，以应对突发事件、维护市场稳定为重点。这套体系经历了历史的(de)考验(yan)，包括2008年南方冰雪灾害、汶川大地震，以及(ji)近年来的(de)全球(qiu)粮食危机、新(xin)冠疫情冲击，这套储备调控体系成功应对了粮食安(an)全风险挑战。三是全球(qiu)农产品供应链，有(you)效利用国际农产品市场和农业资源(yuan)。国际市场的(de)有(you)效利用弥补了国内农业资源(yuan)不足，2023年我国农产品进口(kou)总额2340多亿美元(yuan)，如果这些农产品在国内生产，可能需要(yao)近14亿亩种植面积。我国目前(qian)有(you)19.29亿亩耕(geng)地，按照1.33的(de)复种指数，整体种植面积约25.7亿亩，用来保障7亿吨粮食以及(ji)蔬菜、水果等农产品的(de)生产，那么(me)缺口(kou)部(bu)分就(jiu)通过进口(kou)来解决。

国内粮食综合生产能力、粮食储备调控体系和全球(qiu)农产品供应链，构成了“三位一体”的(de)粮食安(an)全保障机制，保障每个人都能够吃(chi)饱饭、吃(chi)好(hao)饭，确(que)保中国人的(de)饭碗牢牢端在自己手中。

主持(chi)人：我国粮食产量连续多年保持(chi)在高平台上，2024年又出台新(xin)一轮千亿斤粮食产能提升行动方案，在这样的(de)背景下，粮食供需为什么(me)还有(you)缺口(kou)？

程国强(qiang)：我国小麦、水稻、玉米基本自给，口(kou)粮绝对安(an)全，那这个缺口(kou)在哪里呢？大豆。这就(jiu)是为什么(me)每年要(yao)通过国际市场进口(kou)近1亿吨大豆，因为蛋白饲(si)料原料没有(you)那么(me)多耕(geng)地来种。比如大豆和玉米是竞争性作(zuo)物(wu)，如果保证了玉米基本自给，就(jiu)没有(you)办法(fa)保证大豆的(de)供给。

从国家粮食安(an)全形势来看，现在正处于历史上最好(hao)的(de)时期，但也不能回避农业供给体系存在结构性短板(ban)。立足人多地少的(de)基本国情，我们在部(bu)分产品上没有(you)办法(fa)实现自给，只能通过国际市场来解决。所以，要(yao)推动农业对外(wai)开(kai)放，有(you)效利用好(hao)国际农产品市场和农业资源(yuan)。

主持(chi)人：相较以往，2024年粮食进口(kou)同比下降，是什么(me)原因？这是否意味(wei)着我国粮食供给体系正在发生变化？

程国强(qiang)：应该说，供给体系有(you)一些变化，但是不大。三大主粮能够实现基本自给，而且通过实施藏粮于地战略，能确(que)保口(kou)粮绝对安(an)全，但是在供给体系中，大豆的(de)短板(ban)依然存在。我们实施了大豆行动计划，通过在东北(bei)开(kai)展(zhan)轮作(zuo)试点、在南方稳粮扩油，扩大油料作(zuo)物(wu)的(de)种植面积，使大豆产量恢复性增(zeng)长，近几(ji)年产量超过2000万吨，但整个需求是1.1亿吨，所以供需格局没有(you)从根本上发生改变。

进口(kou)减少是因为前(qian)几(ji)年进口(kou)太多，并不是需求减少，也不是国内供给增(zeng)加。当前(qian)全球(qiu)粮价下行，我国粮价低迷，农民(min)种粮很难挣钱，部(bu)分产品进口(kou)对国内市场的(de)影(ying)响(xiang)值得关注。如果每年粮食进口(kou)能够控制在1.5亿吨以内，对国内市场的(de)影(ying)响(xiang)会(hui)稍小一些，但是肉类(lei)、大豆的(de)进口(kou)不可回避。

守住耕(geng)地这个粮食生产命根子

主持(chi)人：谈到粮食问题，有(you)一个词被反复提及(ji)，那就(jiu)是“耕(geng)地红线”。目前(qian)划定的(de)18亿亩耕(geng)地红线，是出于什么(me)考虑？

程国强(qiang)：18亿亩耕(geng)地红线在2006年首次提出，当时根据对粮食供求趋势的(de)判断，结合人口(kou)增(zeng)长趋势、食物(wu)消费结构等多方面因素，测算大概需要(yao)6亿吨粮食产量才能保证基本供给，对应的(de)就(jiu)是18亿亩耕(geng)地，考虑到1.33的(de)复种指数，对应每年农作(zuo)物(wu)种植面积为24亿亩，按照粮食单产计算，正好(hao)可以达(da)到6亿吨。所以，按照当时的(de)技术水平、粮食单产水平，耕(geng)地不能少于18亿亩。随着工业化、城镇(zhen)化加快推进，各地发展(zhan)经济需要(yao)大量土地，占用耕(geng)地现象(xiang)普遍，造成耕(geng)地每年减少1000万亩左右。按照这个趋势，18亿亩耕(geng)地红线很快就(jiu)会(hui)被突破。党中央反复强(qiang)调要(yao)守住18亿亩耕(geng)地红线，实行耕(geng)地保护党政同责，也是保障粮食种植面积的(de)需要(yao)。

主持(chi)人：随着土地流转和工商资本下乡，耕(geng)地“非农化”“非粮化”问题突出，您怎么(me)看这个现象(xiang)？

程国强(qiang)：一个国家进入工业化中期阶段，随着工业化、城镇(zhen)化的(de)推进，对土地的(de)需求增(zeng)加不可避免。同时，随着人口(kou)老龄化程度加深，以及(ji)农民(min)工向非农部(bu)门转移，农业方面也出现了重大变化，大量工商资本、新(xin)型经营主体开(kai)始进入农业领域，基于其本身的(de)需求，要(yao)保证投资不亏本可能不能只做农业，由(you)此带来一些“非农化”“非粮化”问题。

主要(yao)有(you)三方面因素。一是由(you)于人口(kou)增(zeng)长，加上工业化、城镇(zhen)化持(chi)续推进，对土地有(you)刚性需求。二是农业比较效益低，经营主体要(yao)通过“非农化”拿回成本、获得利润。三是随着农民(min)工转移就(jiu)业，农村土地流转过程中可能产生耕(geng)地“非粮化”问题。

主持(chi)人：耕(geng)地“非农化”“非粮化”治理难度有(you)多大？

程国强(qiang)：近年来，中央和地方在抓(zhua)耕(geng)地“非农化”“非粮化”治理方面采取(qu)了很多措施，取(qu)得显著成效。但这是一个非常复杂的(de)问题，首先，经济利益削弱种粮积极性，农业经营、种粮的(de)比较效益低是导致耕(geng)地“非粮化”的(de)根本动因。其次，一些“非粮化”的(de)耕(geng)地种植经济作(zuo)物(wu)后，整治难度大、成本高，有(you)的(de)地方采取(qu)“一刀切”的(de)方式，产生了很多值得反思的(de)问题。再次，在协同监管上存在短板(ban)和不足，没有(you)形成系统有(you)效的(de)监管机制。

加强(qiang)整治需严格耕(geng)地占补平衡管理并落实相关土地制度改革要(yao)求。制度建设方面，要(yao)加强(qiang)耕(geng)地保护制度建设，全面落实监管主体责任，实行耕(geng)地保护党政同责。“非粮化”的(de)一个重要(yao)原因是种粮比较效益低，要(yao)采取(qu)综合措施，让农民(min)种粮能挣钱、能得利。要(yao)深挖科技潜力，不管是加强(qiang)土地整治还是提高种粮收益，归根到底靠科技节本增(zeng)效，通过提高单产、降低成本保障农民(min)种粮收益，从根本上遏制耕(geng)地“非粮化”冲动。

主持(chi)人：您提到“严格耕(geng)地占补平衡管理”，具体怎么(me)平衡？

程国强(qiang)：在工业化、城镇(zhen)化推进过程中，占用多少耕(geng)地须补充(chong)多少耕(geng)地，这叫占补平衡。过去出现了一些偏差(cha)，比如，把好(hao)地占了，补的(de)是差(cha)地，这叫“狸猫(mao)换太子”。中央经济工作(zuo)会(hui)议提出“严格耕(geng)地占补平衡管理”，应该说要(yao)求更高了、措施更严了，通过提高占地成本、降低占地需求，争取(qu)少占地、不占地，尽可能不占好(hao)地。

具体怎么(me)操作(zuo)？一是明确(que)耕(geng)地占补平衡原则，坚持(chi)“以补定占”，数量与质量并重，不能像过去一样占好(hao)地、补差(cha)地，这是原则性问题。二是进一步拓(tuo)宽并补充(chong)耕(geng)地来源(yuan)，尤其是开(kai)展(zhan)退化耕(geng)地的(de)治理，推进耕(geng)地后备资源(yuan)开(kai)发。三是加强(qiang)耕(geng)地保护与监管，严格落实耕(geng)地保护制度，加强(qiang)耕(geng)地占补平衡责任考核(he)，强(qiang)化执法(fa)力度。四是提升耕(geng)地质量，推进高标准农田建设，实施耕(geng)地质量保护与提升行动。五(wu)是完(wan)善占补平衡落实机制，改进占补平衡落实方式，明确(que)各级政府的(de)责任和义务，确(que)保可操作(zuo)、能执行。

主持(chi)人：确(que)立18亿亩耕(geng)地红线后，我国农业资源(yuan)开(kai)发模式进行了怎样的(de)调整？

程国强(qiang)：农业资源(yuan)开(kai)发主要(yao)有(you)三个方面。一是对撂荒地进行综合利用，包括对流转过程中无人耕(geng)种的(de)土地，通过综合治理来加强(qiang)利用。二是改革耕(geng)地占补平衡制度，将非农建设以及(ji)造林、种树、种果等各类(lei)占用耕(geng)地行为纳入耕(geng)地占补平衡管理，通过实施“大占补”，确(que)保省域内耕(geng)地总量实现动态平衡。三是拓(tuo)展(zhan)农业生产空间，树立大农业观、大资源(yuan)观，面向整个国土资源(yuan)开(kai)发农业资源(yuan)，综合利用改造盐碱地等，创新(xin)开(kai)发模式。

农业科技创新(xin)要(yao)补上短板(ban)弱项

主持(chi)人：2024年中央农村工作(zuo)会(hui)议提到“强(qiang)化农业科技和装备支撑”，我国农业科技创新(xin)水平如何(he)？

程国强(qiang)：从世界范围看，我国农业科技创新(xin)水平已迈入第一方阵(zhen)，取(qu)得了显著进展(zhan)和突破。全国农业科技进步贡献率已达(da)63.2%，较2012年的(de)54.5%提高了近9个百分点。农作(zuo)物(wu)良种覆盖率近年达(da)到96%，对粮食增(zeng)产的(de)贡献率达(da)45%。种业创新(xin)方面，小麦、玉米等都有(you)创新(xin)品种，特别是玉米生物(wu)育种产业化快速发展(zhan)。农机装备水平提升，我国农作(zuo)物(wu)耕(geng)种收综合机械化率超过73%，小麦基本实现全程机械化，玉米、水稻的(de)耕(geng)种收机械化率在80%以上，还有(you)大宗经济作(zuo)物(wu)、设施农业、农产品初加工等领域，机械化水平也大幅提高。农业生产从主要(yao)依靠人力畜(chu)力向依靠机械动力转变，为提高劳动生产率、土地产出率和资源(yuan)利用率发挥了非常重要(yao)的(de)作(zuo)用。

主持(chi)人：有(you)数据显示，我国每年有(you)6000项至7000项农业科技成果面世，但成果转化率只有(you)30%至40%，也就(jiu)是说，农业科技成果的(de)转化率较低，您怎么(me)看？

程国强(qiang)：确(que)实，农业科技创新(xin)在取(qu)得重要(yao)成就(jiu)的(de)同时，也还存在很多短板(ban)和弱项，你(ni)说的(de)这个问题就(jiu)非常突出。

首先，科研成果与产业需求不匹配。高校科研院所对农业科技创新(xin)的(de)评价指标过于注重理论期刊、学(xue)术成果数量，很多成果不是为了满足产业需要(yao)、现实需要(yao)，更多是为了发论文，怎样改变这个指挥棒是重要(yao)的(de)科技体制改革课题。另外(wai)，很多科学(xue)研究缺乏市场导向，有(you)些成果具有(you)较高的(de)创新(xin)价值与技术含(han)量，但是怎么(me)通过产业化应用产生经济效益，还缺乏必要(yao)的(de)转化机制，产学(xue)研用一体的(de)链条没有(you)建立起(qi)来。

其次，缺乏有(you)转化实力的(de)主体。我国农业企(qi)业规模较小，盈利能力还比较弱，对战略性、长期投资缺乏规划和意愿。当然，农业科技成果转化确(que)实周(zhou)期长、风险高，让很多企(qi)业望而却步。所以，需要(yao)吸引社会(hui)资本、金融机构进入，目前(qian)科技金融机制创新(xin)相对来讲还比较滞后。

再次，推广体系不够完(wan)善。最需要(yao)技术的(de)是基层，而基层技术力量相对薄弱。目前(qian)农业科技推广主要(yao)依靠政府主导，缺乏市场化运作(zuo)就(jiu)难以满足多样化需求，怎样处理好(hao)政府与市场的(de)关系，是完(wan)善科技创新(xin)体系、推广体系、转化体系要(yao)突破的(de)一个重大课题。

确(que)保农民(min)种粮增(zeng)产增(zeng)收

主持(chi)人：又到一年春耕(geng)季，有(you)一个问题大家比较关注，就(jiu)是“谁来种粮”？为什么(me)反复强(qiang)调健全种粮农民(min)收益保障机制？

程国强(qiang)：随着农村人口(kou)老龄化，同时大规模农业转移人口(kou)进入城市，“谁来种粮”的(de)问题一直(zhi)是个重大课题。这也是为什么(me)反复强(qiang)调要(yao)推进农业经营体制机制创新(xin)、培育新(xin)型农业经营主体。

从种粮的(de)角度来看，由(you)于农业是自然再生产和经济再生产交(jiao)织的(de)产业，既面临市场风险，种的(de)粮食能不能卖(mai)出去、卖(mai)个好(hao)价格没有(you)办法(fa)把握，同时受自然风险影(ying)响(xiang)非常大，种粮农民(min)困难比较多、压(ya)力很大。反复强(qiang)调要(yao)健全种粮农民(min)收益保障机制，就(jiu)是要(yao)让农民(min)种粮不亏本、有(you)钱挣，这样才能有(you)效提高和保护他们种粮的(de)积极性。

现在的(de)问题是，种粮确(que)实很难挣钱。首先，种粮成本持(chi)续上涨。相较2004年，粮食生产成本增(zeng)长了1.4倍左右，但亩均产值增(zeng)长不到1倍，成本的(de)上涨速度远远高于价格上涨。其次，现有(you)政策为保护农民(min)种粮积极性发挥了重要(yao)作(zuo)用，但还有(you)较大提升空间。比如，有(you)地的(de)农户通过“一卡通”都能拿到农业补贴(tie)，而不是根据种粮实际情况进行补贴(tie)，导致补贴(tie)政策效能不高；保险政策方面，主要(yao)是完(wan)全成本保险和种植收入保险，在操作(zuo)机制上还有(you)较大完(wan)善空间。再次，仍(reng)需探索适合我国国情的(de)增(zeng)收机制。农民(min)种粮后怎么(me)让粮食增(zeng)值？一些新(xin)型农业经营主体的(de)探索值得借(jie)鉴。我们在江西调研发现，除了生产环节，新(xin)型农业经营主体还通过烘干、收储、物(wu)流、加工环节延伸粮食产业链，尽管也帮农户托管土地，但是不担心(xin)亏本，因为粮食收上来以后，通过加工销售可以实现大幅度增(zeng)值，从而弥补上游的(de)损失。所以，健全种粮农民(min)收益保障机制，除了强(qiang)化政策保障，还要(yao)构建完(wan)整的(de)粮食产业链，真正让农民(min)种粮增(zeng)收。

“纵横(heng)结合”构建利益补偿机制

主持(chi)人：我国粮食生产布局是如何(he)确(que)定的(de)？

程国强(qiang)：基于我国农业资源(yuan)条件，粮食生产形成了几(ji)大区域。一个是粮食主产区，全国共有(you)13个主产区，过去粮食生产相对比较均衡，现在近80%的(de)粮食在主产区生产。一个是产销平衡区，粮食既不调出也不调进，产量和销量相对平衡。还有(you)一个是粮食主销区，粮食产量和需求存在缺口(kou)。从目前(qian)粮食生产布局来看，逐步向粮食主产区集(ji)中，由(you)此带来的(de)问题是，如果不能实现粮食均衡生产，意味(wei)着粮食主产区的(de)压(ya)力和负担会(hui)越来越重，过去所说的(de)“高产穷县”“粮食大县、经济弱县”的(de)趋势会(hui)越来越显著，进而影(ying)响(xiang)地方经济发展(zhan)。

产销平衡区、主销区的(de)产能逐步下降，不利于国家粮食安(an)全保障。所以，要(yao)坚持(chi)粮食安(an)全党政同责，在支持(chi)主产区抓(zhua)好(hao)粮食生产的(de)同时，也要(yao)求产销平衡区、主销区抓(zhua)好(hao)粮食安(an)全、粮食生产。

主持(chi)人：粮食主产区提供了全国超70%的(de)粮食，但经济发展(zhan)普遍落后于主销区，主要(yao)原因是什么(me)？

程国强(qiang)：总的(de)来讲，主产区为保障国家粮食安(an)全作(zuo)出了巨大贡献，但也产生了一些溢出效应。一方面，按照全国主体功能区规划，粮食主产区作(zuo)为提供农产品的(de)主体功能区，属于限制开(kai)发区域，严格限制进行大规模的(de)工业化生产和城镇(zhen)化建设，严禁违规占用耕(geng)地从事非农建设，这在客观上限制了城镇(zhen)化扩张。另一方面，由(you)于种粮比较效益低，付出了较多发展(zhan)经济的(de)机会(hui)成本。而且，由(you)于对粮食产量有(you)要(yao)求，高标准农田建设等需要(yao)进行相应的(de)资金配套，主产区要(yao)动用财力来推动农业基础设施建设，别的(de)发展(zhan)机会(hui)就(jiu)少一些。而非主产区可以有(you)更多机会(hui)发展(zhan)二三产业，经济发达(da)，财政富裕，主产区与其的(de)差(cha)距会(hui)进一步拉(la)大。

主持(chi)人：这种情况下，如何(he)有(you)效调动粮食主产区重农抓(zhua)粮积极性？

程国强(qiang)：中央采取(qu)了很多措施，比如对产粮大县实行以财政转移支付为主的(de)纵向补偿机制，对保护和提高主产区重农抓(zhua)粮积极性发挥了重要(yao)作(zuo)用。但是随着经济发展(zhan)，仅靠纵向补偿不能满足需求，还要(yao)调动非主产区的(de)积极性，因此提出建立省际横(heng)向利益补偿机制，也就(jiu)是主销区对主产区进行必要(yao)的(de)利益补偿。

2024年中央农村工作(zuo)会(hui)议提出，启动实施中央统筹下的(de)粮食产销区省际横(heng)向利益补偿。也就(jiu)是说，除了纵向利益补偿机制，横(heng)向利益补偿机制也要(yao)尽快建立。在这个过程中，应把握几(ji)个重点：怎样确(que)定补贴(tie)额度，主销区究竟要(yao)拿多少钱来补偿主产区；采取(qu)怎样的(de)方式补偿；主产区有(you)多大规模的(de)资金需求要(yao)通过横(heng)向补偿，补偿的(de)标准是多少；等等。在政策实施过程中，要(yao)做好(hao)顶层设计，特别是要(yao)在实际操作(zuo)中把这些关键问题解决好(hao)。（本文来源(yuan)：经济日报 主持(chi)人：经济日报记者 谢(xie) 慧）