▲任大鹏(peng)。受访者供图

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本就(jiu)不能买，宅(zhai)基地确权登记“房(fang)地一体”

新京报：不允(yun)许城镇居民到农村购房(fang)、购宅(zhai)基地，不允(yun)许退休干部到农村占地建房(fang)，背后的制度(du)与法律依据(ju)是什么？

任大鹏(peng)：农村宅(zhai)基地制度(du)是保障农村居民户有所居的基本制度(du)。“一户一宅(zhai)”是农村宅(zhai)基地管理(li)的基本原则。

根据(ju)土地管理(li)法等法律规定，宅(zhai)基地的所有权归(gui)农民集体，符(fu)合条件的农村居民作为集体经济组织成员，可以以户为单(dan)位(wei)依法申请(qing)取得(de)农村集体土地建住宅(zhai)。根据(ju)2021年实施的土地管理(li)法实施条例第三十四条规定，申请(qing)取得(de)农村宅(zhai)基地使用权需要具(ju)备(bei)以下要素，一是申请(qing)人必须(xu)是农村居民，二是必须(xu)以户为单(dan)位(wei)申请(qing)，三是要符(fu)合法定程序。所以，就(jiu)农村宅(zhai)基地的权利主体而言，要与集体经济组织之间建立宅(zhai)基地使用权的法律关系，其适格主体必须(xu)是农村集体经济组织成员。

城镇居民、退休干部等都不具(ju)有农村集体经济组织成员身份，根据(ju)法律法规的规定，不属于农村宅(zhai)基地的适格主体，因此不能到农村申请(qing)取得(de)农民宅(zhai)基地。农村房(fang)屋的所有权与宅(zhai)基地使用权具(ju)有不可分割的关系，按(an)照宅(zhai)基地确权登记的“房(fang)地一体”原则，城镇居民到农村购房(fang)，必然要以取得(de)宅(zhai)基地使用权为前提。城镇居民依法不能取得(de)农村宅(zhai)基地使用权，也就(jiu)当然不能到农村购房(fang)。退休干部也是如此，不具(ju)有获得(de)宅(zhai)基地使用权的主体资格，到农村占地建房(fang)自然也没有法律依据(ju)。

新京报：宅(zhai)基地属于集体所有，并无外部交易(yi)的通道。之所以强调(diao)禁止，是否已经出现(xian)变通的方式(shi)，可以由集体经济组织之外的人，甚至是城市居民购买？

任大鹏(peng)：实践(jian)中，确实存在着农村宅(zhai)基地私(si)下买卖的现(xian)象。依据(ju)法律和政策规定，农村宅(zhai)基地的资格权主体，只(zhi)限于农村集体经济组织成员。农村集体经济组织法明确规定了集体经济组织成员的认定条件，不具(ju)有集体成员资格，也就(jiu)当然不具(ju)有申请(qing)取得(de)宅(zhai)基地的权利。为此，集体经济组织以外的人购买农村宅(zhai)基地，其行(xing)为应属无效。

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禁令背后，是保障公平与保护农民利益

新京报：为何不允(yun)许城镇居民、退休干部到农村购房(fang)、建房(fang)？这一规定的目的是什么？

任大鹏(peng)：中央(yang)一号文件的上述规定，其政策考量的核心是，第一，城镇居民到农村购房(fang)购宅(zhai)基地或者退休干部到农村建房(fang)，会挤压有限的农村集体建设用地资源，甚至会挤占农用地，威(wei)胁耕地红线。第二，农村宅(zhai)基地归(gui)集体所有，申请(qing)取得(de)农村宅(zhai)基地使用权是农村居民作为集体经济组织成员独有的基本权利，尤(you)其是很多地方集体土地资源短缺，本集体经济组织成员即(ji)使符(fu)合条件也不见得(de)能够取得(de)宅(zhai)基地，需要通过多种方式(shi)保障农村居民户有所居的权利。非农村集体经济组织成员取得(de)宅(zhai)基地，会损(sun)害农村集体经济组织成员的法定权利，导致不公平现(xian)象。第三，农村宅(zhai)基地制度(du)在相关法律中有明确规定，不具(ju)备(bei)主体资格的主体取得(de)宅(zhai)基地使用权，于法无据(ju)。

新京报：也有声音(yin)认为，干部退休后回(hui)乡(xiang)置产(chan)，可以帮助乡(xiang)村发展(zhan)，如何理(li)解这两者之间的关系？

任大鹏(peng)：中央(yang)政策和相关法律，切(qie)实鼓励各类要素包括人才要素融入乡(xiang)村振兴中。乡(xiang)村振兴促进法第二十八条第二款(kuan)和第三款(kuan)也有明确规定，地方政府要支持和引导各类人才服务乡(xiang)村振兴，乡(xiang)镇、村集体也应当为返乡(xiang)入乡(xiang)，提供必要的生产(chan)生活服务和相关福利待遇(yu)。退休官员等人才返乡(xiang)，对于实现(xian)乡(xiang)村振兴目标提供人才支撑(cheng)，是必要的，依法为返乡(xiang)人才提供必要的生产(chan)生活条件，也确实有助于人才在乡(xiang)村做出贡献。

但是，支持人才返乡(xiang)，与允(yun)许其在农村购房(fang)和购买农民宅(zhai)基地，是两个不同的概(gai)念。这里有两个问题(ti)需要厘清，一是退休干部返乡(xiang)，并不见得(de)一定属于乡(xiang)村振兴人才返乡(xiang)。二是对人才的支持方式(shi)有多种形(xing)式(shi)，例如在居住保障上，土地管理(li)法第六十二条第六款(kuan)规定，“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲(xian)置宅(zhai)基地和闲(xian)置住宅(zhai)。”返乡(xiang)人才租住农民的闲(xian)置住宅(zhai)，同样可以解决(jue)其必需的生活条件。

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亮相一号文件，更具(ju)政策导向性

新京报：如果允(yun)许农村房(fang)屋、宅(zhai)基地自由交易(yi)，会出现(xian)怎样的问题(ti)？

任大鹏(peng)：农村宅(zhai)基地具(ju)有特殊(shu)属性，其使用权行(xing)使主体、权利内容和权利行(xing)使的限制等，在法律中有明确规定，因此不属于可以自由流通的财产(chan)。如果允(yun)许农村房(fang)屋和宅(zhai)基地自由交易(yi)，会损(sun)害农村集体经济组织及其成员的权利，损(sun)害相关法律的权威(wei)性。

新京报：这种禁止已在法律和此前的部委要求中明确体现(xian)，为何还(hai)要出现(xian)在中央(yang)一号文件中继续(xu)强调(diao)？

任大鹏(peng)：对于农村宅(zhai)基地的管理(li)，需要遵循土地管理(li)法、土地管理(li)法实施条例等法律法规确立的制度(du)。与相关部门的规定相比，今(jin)年中央(yang)一号文件针对性地对于城镇居民到农村购房(fang)、购宅(zhai)基地和退休干部到农村占地建房(fang)做出禁止性规定，更具(ju)政策导向性和权威(wei)性，对于切(qie)实深化农村土地制度(du)改革，赋予农民更加充(chong)分的财产(chan)权益具(ju)有重要意义(yi)。同时，禁令的实施，意味着相关制度(du)会进一步明确和细化，有助于妥善处理(li)人才下乡(xiang)和农村宅(zhai)基地管理(li)过程中出现(xian)的矛盾，有效矫正在农村宅(zhai)基地管理(li)中存在的一些错误做法。

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禁止购房(fang)购地，是否会影响“新农人”？

新京报：这些年，我国一直在鼓励盘活宅(zhai)基地等农村闲(xian)置资源，禁令是否会影响资源盘活？

任大鹏(peng)：农村宅(zhai)基地问题(ti)具(ju)有历(li)史和现(xian)实复杂性。关于农村宅(zhai)基地改革，中央(yang)多次强调(diao)要稳慎(shen)推进。从实践(jian)看，随着大量农民向城市迁徙，农村宅(zhai)基地闲(xian)置状况显著，导致了各项建设中紧缺的建设用地资源浪费。各地在盘活利用闲(xian)置宅(zhai)基地改革的试点过程中，有很多创新和探索。根据(ju)中央(yang)要求，闲(xian)置宅(zhai)基地及其他资源的盘活利用，必须(xu)符(fu)合相关法律的规定，切(qie)实做到改革于法有据(ju)。如根据(ju)乡(xiang)村振兴促进法第六十七条的规定，盘活农村存量建设用地，应当优先满足乡(xiang)村产(chan)业、公共服务设施和农民住宅(zhai)用地合理(li)需求。

新京报：到乡(xiang)村创业的年轻人，也会产(chan)生置产(chan)需求，如果一直租房(fang)，是否会影响“新农人”的热情(qing)？怎么才能让乡(xiang)村留住这些人才？

任大鹏(peng)：年轻人返乡(xiang)创业，对于乡(xiang)村产(chan)业发展(zhan)和文化繁荣等，都具(ju)有重要意义(yi)，各地应当采取多种激励措施引导城市人才下乡(xiang)，推动专业人才服务乡(xiang)村。有条件的地方，可以为新农人购房(fang)或者租住农民房(fang)屋给予补贴，但不应当允(yun)许新农人等通过购买农村宅(zhai)基地和农民住宅(zhai)的方式(shi)解决(jue)生活条件。乡(xiang)村要留住人才，更重要的是为年轻人提供就(jiu)业和发展(zhan)机会，而不是突破法律和政策的边界(jie)。

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