深化农村土地制度改革

农业农村部农村经济研究(jiu)中心主任金文成表示，今年(nian)中央一(yi)号文件是聚焦贯彻落(luo)实党的二十届三中全(quan)会来推进乡村全(quan)面振(zhen)兴，所以“改革”的意味最浓。要用“改革”这(zhe)个法宝来破(po)解农业农村高(gao)质量发展面临的难(nan)题和挑战，从而实现乡村的全(quan)面振(zhen)兴。

改革的重点，首要就是“深化农村土地制度改革”，在“三块地”上要进一(yi)步下功夫(fu)。

“承包地”，要抓好(hao)土地承包30年(nian)到期，再延(yan)长(chang)30年(nian)的试点工作，由原来的几个省试点进一(yi)步推动扩大整省试点的范围(wei)，确保承包地总(zong)体稳定顺延(yan)来实现土地承包关系的稳定和完善。

中国(guo)社会科学院政(zheng)治学研究(jiu)所副研究(jiu)员陈明在接受澎湃新闻记者采访时表示，此次文件明确了第二轮土地承包到期后再延(yan)长(chang)30年(nian)试点的具体实施原则。“特别(bie)重要的一(yi)个概(gai)念是，确保绝大多数(shu)农户承包地总(zong)体顺延(yan)、保持稳定。具体到承包地，过去一(yi)般的提法是保持土地承包关系稳定并长(chang)久不变。土地承包关系的解释空(kong)间大，可(ke)以解释为具体的承包地块，也可(ke)以理解为农户和集体之间的承包关系，但地块儿可(ke)能会调(diao)。这(zhe)次文件非常明确提出，具体的承包地不变，这(zhe)是一(yi)个非常重大的举(ju)措，为这(zhe)项工作定调(diao)，有利于总(zong)体上保持农村土地承包制度长(chang)期的稳定。”

“宅基地”，就是农民合法取得的住房。《意见》提出，探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方(fang)式盘活利用的有效(xiao)实现形式。不允许城(cheng)镇(zhen)居民到农村购(gou)买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。

陈明指出，以往(wang)的改革性文件一(yi)般是鼓励、探索、引导，否(fou)定性的举(ju)例较少(shao)。这(zhe)次专门列了两个不允许，“实际上在现实中能够发现，是存在这(zhe)种情况的。这(zhe)两个不允许，一(yi)方(fang)面是将这(zhe)种做法先及时刹车，另一(yi)方(fang)面要注意后续的工作。已经发生的这(zhe)种情况不受法律和政(zheng)策(ce)保护，但如果已经存在，房地一(yi)体确权的时候，怎么去掌握尺度，怎么进一(yi)步应对和处理，就很(hen)考验各地在政(zheng)策(ce)问题上的智慧。”

“集体建设用地”，要进行入市改革，重点是完善集体和农民的利益分(fen)配关系，确保建设用地的存量入市，严格控制增(zeng)量，让农民在入市过程中分(fen)享财产收益。

首提农业新质生产力

《意见》首次提出农业新质生产力。

具体来看，《意见》提出，推进农业科技力量协同攻关。以科技创(chuang)新引领先进生产要素集聚，因地制宜发展农业新质生产力。瞄准加快(kuai)突破(po)关键核心技术，强化农业科研资(zi)源力量统筹，培育农业科技领军企业。深入实施种业振(zhen)兴行动，发挥“南繁硅谷”等重大农业科研平台(tai)作用，加快(kuai)攻克(ke)一(yi)批突破(po)性品种。继续推进生物育种产业化。推动农机(ji)装(zhuang)备高(gao)质量发展，加快(kuai)国(guo)产先进适用农机(ji)装(zhuang)备等研发应用，推进老旧农机(ji)报(bao)废更新。支持发展智慧农业，拓展人工智能、数(shu)据(ju)、低空(kong)等技术应用场景。

中国(guo)社会科学院农村发展研究(jiu)所、农产品贸易与政(zheng)策(ce)研究(jiu)室主任、研究(jiu)员胡冰川在接受澎湃新闻记者采访时表示，2025年(nian)中央一(yi)号文件提出“因地制宜发展农业新质生产力”，为农业农村现代化发展指明了新方(fang)向(xiang)。以生物育种、无人机(ji)、人工智能、数(shu)字技术等为代表的新兴技术，正逐步融入农业领域，成为推动农业变革的关键力量。

胡冰川指出，发展农业新质生产力，不仅需要技术创(chuang)新，更需要构建与之相(xiang)适应的体制机(ji)制和科技创(chuang)新体系。一(yi)方(fang)面，政(zheng)府应加大对农业科技的投入，强化农业科研资(zi)源统筹，培育农业科技领军企业，打造(zao)像“南繁硅谷”这(zhe)样(yang)的重大农业科研平台(tai)，集中力量攻克(ke)关键核心技术。另一(yi)方(fang)面，要加强产学研合作，促进科技成果的转化与应用，让先进技术真正落(luo)地田间地头。

“此外，还需重视农业人才培养，培育一(yi)批既懂农业又掌握现代技术的复合型人才，为农业新质生产力发展提供智力支持。只有多方(fang)协同、共同发力，才能充(chong)分(fen)释放(fang)农业新质生产力的巨大潜能，推动我国(guo)从农业大国(guo)迈向(xiang)农业强国(guo)，实现农业农村现代化的宏(hong)伟目标。”胡冰川说。

对于2025年(nian)中央一(yi)号文件明确提出的“加快(kuai)国(guo)产先进适用农机(ji)装(zhuang)备等研发应用”，江(jiang)苏大学中国(guo)农业装(zhuang)备产业发展研究(jiu)院副院长(chang)张宗毅在接受澎湃新闻记者采访时指出，这(zhe)一(yi)提法对于确保国(guo)家重要农产品供给(gei)安全(quan)具有重要意义。

“近年(nian)来，我国(guo)国(guo)产高(gao)端农机(ji)关键零部件、大宗经济作物农机(ji)技术进步较快(kuai)。研发出了拖拉机(ji)HMT无级变速(su)器、采棉(mian)机(ji)的采摘(zhai)头、打捆机(ji)的打结器等，此外装(zhuang)载北斗导航、传感器的各类智能农机(ji)也开始大规模应用。市场上销售应用的拖拉机(ji)、谷物联合收获机(ji)、插秧机(ji)、采棉(mian)机(ji)、甘蔗(zhe)收获机(ji)国(guo)产化率大多超过80%，部分(fen)在90%以上，保障了我国(guo)重要农产品供给(gei)安全(quan)。”

张宗毅指出，整体来说我国(guo)农机(ji)的可(ke)靠性还需进一(yi)步提高(gao)，智能化水平还远远不够，一(yi)些果蔬(shu)茶经济作物部分(fen)环节还无机(ji)可(ke)用。未来，随着(zhe)国(guo)产先进适用农机(ji)装(zhuang)备的研发应用力度进一(yi)步加大，相(xiang)信这(zhe)些问题可(ke)以迎刃而解。

农村土地资(zi)源盘活利用迎来新空(kong)间

《意见》提出，在耕地总(zong)量不减少(shao)、永久基本农田布局基本稳定的前提下，开展以县域为统筹单元、以乡镇(zhen)为基本实施单元的全(quan)域土地综合整治。

张照新表示，“全(quan)域土地整治”为农村土地资(zi)源盘活利用带来新空(kong)间。

“随着(zhe)人口、产业和要素的重新布局，乡村的各类土地资(zi)源如何更有效(xiao)利用成为新课题。但是由于现有土地管理政(zheng)策(ce)对永久基本农田利用有极其严格的限制，导致(zhi)部分(fen)乡村所在地、中心村发展面临土地制约。今年(nian)中央一(yi)号文件提出‘在耕地总(zong)量不减少(shao)、永久基本农田基本稳定的前提下，开展以县域为统筹单元、以乡镇(zhen)为基本实施单元的全(quan)域土地综合整治’为解决这(zhe)一(yi)难(nan)题提供了思路。”

他认为，这(zhe)一(yi)政(zheng)策(ce)将允许地方(fang)在全(quan)域土地整治中，在不减少(shao)耕地总(zong)量和永久基本农田的基础上，可(ke)以适当重新安排农业生产、生活的空(kong)间布局，从而更为有效(xiao)利用资(zi)源。

陈明表示，过去部分(fen)地方(fang)各种土地类型的布局不是很(hen)合理，在县域的统筹下，以乡镇(zhen)为基本实施单元，可(ke)以在总(zong)量不减少(shao)的情况下，对土地布局做一(yi)些调(diao)整。“这(zhe)也与此前中央农村工作会议提出的改进和完善占补平衡(heng)制度相(xiang)衔接。”

《意见》提出，提高(gao)村庄规划编制质量和实效(xiao)，不得要求村庄规划编制全(quan)覆盖，对不需要编制的可(ke)在县乡国(guo)土空(kong)间规划中管控引导或出台(tai)通则式管理规定。

对此，陈明表示，这(zhe)是对过去部分(fen)地方(fang)在村庄规划编制上的盲目性做法的纠偏，有一(yi)些村庄是不需要编制村庄规划的。“对不需要编制的可(ke)在县乡国(guo)土空(kong)间规划中管控引导或出台(tai)通则式管理规定，这(zhe)是比(bi)较务实的一(yi)个举(ju)措。”

《意见》还提出，推进新增(zeng)耕地规范管理和合理利用。

陈明表示，以前有一(yi)些土地，特别(bie)是北方(fang)五省（东北三省加内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区）的土地，过去多年(nian)里已经形成了一(yi)些新增(zeng)耕地，但调(diao)查的时候没有反(fan)映出来。国(guo)土三调(diao)及后续的变更调(diao)查，使得这(zhe)些新增(zeng)耕地都反(fan)映到了数(shu)字和纸面上，就是一(yi)般意义上的新增(zeng)耕地。

“现在，这(zhe)些新增(zeng)耕地怎么合理规范使用，承包制度怎么衔接，这(zhe)是要探索的新问题。”陈明说。