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2025年中央一号文件已经发布，明确划定了红线与禁区：“不允许城(cheng)镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。”
实际上(shang)，这与今(jin)年1月自然资源部、农业农村部印(yin)发的通知(zhi)一脉相承。两部门当时发文要求：严禁违(wei)法违(wei)规买卖宅基地和违(wei)规搞合作(zuo)建房；严禁城(cheng)镇居民到农村购买宅基地和住房；不得以所谓的“特殊(shu)资格权”、村民决(jue)议(yi)等变相给回(hui)乡退休干部等非农村集体经济组织成员分配宅基地建房。
为何不允许城(cheng)镇居民到农村购房或购买宅基地？为何不允许退休干部到农村占地建房？政策背(bei)后，隐含着怎样的深意？新京报记者为此采访了中国农业大学农业与农村法制研(yan)究中心主任任大鹏。他表(biao)示，城(cheng)镇居民、退休干部等都不具有农村集体经济组织成员身份，取得宅基地于法无据，而这一规定的背(bei)后，既为保护耕地资源，更有保护农民根(gen)本权益的重大意义(yi)。
任大鹏。受访者供图
本就(jiu)不能买，宅基地确权登记“房地一体”
新京报：不允许城(cheng)镇居民到农村购房、购宅基地，不允许退休干部到农村占地建房，背(bei)后的制度与法律依据是什么(me)？
任大鹏：农村宅基地制度是保障农村居民户有所居的基本制度。“一户一宅”是农村宅基地管理的基本原则。
根(gen)据土地管理法等法律规定，宅基地的所有权归(gui)农民集体，符合条件的农村居民作(zuo)为集体经济组织成员，可以以户为单位(wei)依法申请取得农村集体土地建住宅。根(gen)据2021年实施的土地管理法实施条例第三十四条规定，申请取得农村宅基地使用权需(xu)要具备以下要素，一是申请人必须是农村居民，二是必须以户为单位(wei)申请，三是要符合法定程序。所以，就(jiu)农村宅基地的权利主体而言，要与集体经济组织之间建立宅基地使用权的法律关系，其适格主体必须是农村集体经济组织成员。
城(cheng)镇居民、退休干部等都不具有农村集体经济组织成员身份，根(gen)据法律法规的规定，不属于农村宅基地的适格主体，因此不能到农村申请取得农民宅基地。农村房屋的所有权与宅基地使用权具有不可分割(ge)的关系，按照(zhao)宅基地确权登记的“房地一体”原则，城(cheng)镇居民到农村购房，必然要以取得宅基地使用权为前提。城(cheng)镇居民依法不能取得农村宅基地使用权，也就(jiu)当然不能到农村购房。退休干部也是如此，不具有获得宅基地使用权的主体资格，到农村占地建房自然也没(mei)有法律依据。
新京报：宅基地属于集体所有，并无外部交易的通道。之所以强调禁止，是否已经出现变通的方式，可以由集体经济组织之外的人，甚至是城(cheng)市居民购买？
任大鹏：实践中，确实存在着农村宅基地私下买卖的现象。依据法律和政策规定，农村宅基地的资格权主体，只限于农村集体经济组织成员。农村集体经济组织法明确规定了集体经济组织成员的认定条件，不具有集体成员资格，也就(jiu)当然不具有申请取得宅基地的权利。为此，集体经济组织以外的人购买农村宅基地，其行为应属无效。
禁令背(bei)后，是保障公平与保护农民利益
新京报：为何不允许城(cheng)镇居民、退休干部到农村购房、建房？这一规定的目的是什么(me)？
任大鹏：中央一号文件的上(shang)述规定，其政策考量的核心是，第一，城(cheng)镇居民到农村购房购宅基地或者退休干部到农村建房，会挤压有限的农村集体建设用地资源，甚至会挤占农用地，威胁耕地红线。第二，农村宅基地归(gui)集体所有，申请取得农村宅基地使用权是农村居民作(zuo)为集体经济组织成员独有的基本权利，尤(you)其是很多地方集体土地资源短缺，本集体经济组织成员即使符合条件也不见得能够取得宅基地，需(xu)要通过多种方式保障农村居民户有所居的权利。非农村集体经济组织成员取得宅基地，会损(sun)害农村集体经济组织成员的法定权利，导致不公平现象。第三，农村宅基地制度在相关法律中有明确规定，不具备主体资格的主体取得宅基地使用权，于法无据。
新京报：也有声音认为，干部退休后回(hui)乡置产(chan)，可以帮助乡村发展，如何理解(jie)这两者之间的关系？
任大鹏：中央政策和相关法律，切实鼓励各类要素包括人才要素融入乡村振兴中。乡村振兴促进(jin)法第二十八条第二款和第三款也有明确规定，地方政府(fu)要支持和引导各类人才服务乡村振兴，乡镇、村集体也应当为返乡入乡，提供必要的生产(chan)生活服务和相关福利待遇。退休官员等人才返乡，对(dui)于实现乡村振兴目标提供人才支撑，是必要的，依法为返乡人才提供必要的生产(chan)生活条件，也确实有助于人才在乡村做出贡献(xian)。
但是，支持人才返乡，与允许其在农村购房和购买农民宅基地，是两个(ge)不同(tong)的概念。这里有两个(ge)问题需(xu)要厘清，一是退休干部返乡，并不见得一定属于乡村振兴人才返乡。二是对(dui)人才的支持方式有多种形式，例如在居住保障上(shang)，土地管理法第六十二条第六款规定，“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”返乡人才租住农民的闲置住宅，同(tong)样可以解(jie)决(jue)其必需(xu)的生活条件。
亮相一号文件，更具政策导向性
新京报：如果(guo)允许农村房屋、宅基地自由交易，会出现怎样的问题？
任大鹏：农村宅基地具有特殊(shu)属性，其使用权行使主体、权利内容和权利行使的限制等，在法律中有明确规定，因此不属于可以自由流通的财产(chan)。如果(guo)允许农村房屋和宅基地自由交易，会损(sun)害农村集体经济组织及其成员的权利，损(sun)害相关法律的权威性。
新京报：这种禁止已在法律和此前的部委要求中明确体现，为何还要出现在中央一号文件中继续强调？
任大鹏：对(dui)于农村宅基地的管理，需(xu)要遵循(xun)土地管理法、土地管理法实施条例等法律法规确立的制度。与相关部门的规定相比，今(jin)年中央一号文件针对(dui)性地对(dui)于城(cheng)镇居民到农村购房、购宅基地和退休干部到农村占地建房做出禁止性规定，更具政策导向性和权威性，对(dui)于切实深化农村土地制度改革(ge)，赋予(yu)农民更加(jia)充分的财产(chan)权益具有重要意义(yi)。同(tong)时，禁令的实施，意味着相关制度会进(jin)一步明确和细化，有助于妥善处理人才下乡和农村宅基地管理过程中出现的矛盾，有效矫(jiao)正在农村宅基地管理中存在的一些错误做法。
禁止购房购地，是否会影响“新农人”？
新京报：这些年，我国一直在鼓励盘活宅基地等农村闲置资源，禁令是否会影响资源盘活？
任大鹏：农村宅基地问题具有历史和现实复杂性。关于农村宅基地改革(ge)，中央多次强调要稳慎推进(jin)。从实践看，随着大量农民向城(cheng)市迁(qian)徙，农村宅基地闲置状况显著，导致了各项建设中紧缺的建设用地资源浪费(fei)。各地在盘活利用闲置宅基地改革(ge)的试点过程中，有很多创新和探索。根(gen)据中央要求，闲置宅基地及其他资源的盘活利用，必须符合相关法律的规定，切实做到改革(ge)于法有据。如根(gen)据乡村振兴促进(jin)法第六十七条的规定，盘活农村存量建设用地，应当优先满足(zu)乡村产(chan)业、公共(gong)服务设施和农民住宅用地合理需(xu)求。
新京报：到乡村创业的年轻人，也会产(chan)生置产(chan)需(xu)求，如果(guo)一直租房，是否会影响“新农人”的热情(qing)？怎么(me)才能让乡村留住这些人才？
任大鹏：年轻人返乡创业，对(dui)于乡村产(chan)业发展和文化繁荣等，都具有重要意义(yi)，各地应当采取多种激(ji)励措施引导城(cheng)市人才下乡，推动专业人才服务乡村。有条件的地方，可以为新农人购房或者租住农民房屋给予(yu)补贴，但不应当允许新农人等通过购买农村宅基地和农民住宅的方式解(jie)决(jue)生活条件。乡村要留住人才，更重要的是为年轻人提供就(jiu)业和发展机会，而不是突破(po)法律和政策的边界(jie)。
新京报记者 周怀宗(zong)
编辑(ji) 张树婧 校对(dui) 李立军