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当地时间2月21日，特朗普签署《美国优先投资政策》备忘录。我们认为，需正确理(li)解“总统备忘录”的功能。与“总统行政令”和“国会(hui)法案”相比，“总统备忘录”不具有法律(lu)强制性，更多用于表达倾(qing)向立场，并非政策落地，不代(dai)表中美双向投资政策已发生实质性变化，特别(bie)是预计不会(hui)影(ying)响(xiang)当前全(quan)球资金对中国资产的关(guan)注。具体来看，在美国对外投资方面，备忘录试图加(jia)强对于美国对华投资的审查，但近(jin)年来美国政策界对类似措施的争议(yi)较大，我们判断其政策优先级也相对有限，因此无需对该备忘录表的内容过度解读；外国对美投资方面，备忘录提出美国将继续保持对外资的“开(kai)放态度”，但将在关(guan)键技(ji)术等领域加(jia)强对来自中国的投资审查，这与近(jin)年来的现状并无本质差异，难(nan)有超预期影(ying)响(xiang)。
▍当地时间2月21日，特朗普签署《美国优先投资政策》备忘录。综(zong)合来看，需正确理(li)解“总统备忘录”的功能。与“总统行政令”和“国会(hui)法案”相比，“总统备忘录”不具有法律(lu)强制性，更多用于表达倾(qing)向立场，不代(dai)表政策落地，我们认为此次备忘录不代(dai)表中美双向投资政策短期内已发生实质性变化，特别(bie)是预计不会(hui)影(ying)响(xiang)当前全(quan)球资金对中国资产的关(guan)注。
总统备忘录（Presidential Memorandum）是美国总统发布的一种行政指令，用于指导联邦(bang)政府机(ji)构的政策执行。与总统行政令（Executive Order）相比，总统备忘录的形式更灵活(huo)，适用于内部指示或政策指导，并不带有法律(lu)强制性，通常需要进一步的行政命令或立法来执行。此外，从国会(hui)层面来看，2024年12月24日，美国众议(yi)院(yuan)中国委员会(hui)主席约(yue)翰·穆勒纳尔（John Moolenaar）与众议(yi)员安迪·巴尔（Andy Barr）曾(ceng)提出限制涉华投资的《综(zong)合对外投资国家安全(quan)法案》（COINS Act of 2024，HR 10559），但法案未在第118届国会(hui)通过。尽管2025年2月11日穆勒纳尔表示后续相关(guan)法案可能将重新提交国会(hui)，但特朗普团队以及国会(hui)其他重要人物近(jin)期对此暂无表态，态度不明，推动(dong)力有限，优先级不高，因此预计后续立法还需复杂的博弈与漫长的流程。综(zong)合来看，我们认为此次备忘录不代(dai)表中美双向投资政策短期内发生实质性变化，特别(bie)是预计不会(hui)影(ying)响(xiang)当前全(quan)球资金对中国资产的关(guan)注。
▍美国对外投资方面，备忘录试图加(jia)强对于美国对华投资的审查。但是，近(jin)年来美国政策界对类似措施的争议(yi)较大，我们判断其政策优先级也相对有限，因此无需对该备忘录表的内容过度解读，不代(dai)表美国对华投资政策已发生实质性的转变。
该备忘录以所谓“国家安全(quan)”为名义要求加(jia)强对于美国对外投资的审查（即类似所谓的“reverse CFIUS”机(ji)制 ），文本变化包括三个方面：一是在关(guan)键行业的定义上，备忘录在2024年10月拜登政府对华投资限制新规(gui)圈定的半(ban)导体、量子(zi)信息技(ji)术、人工智能系统这三大关(guan)键行业的基础(chu)上，增加(jia)了对生物技(ji)术、高超音速、航空航天、先进制造、定向能等领域的关(guan)注；二是在投资限制的范围(wei)上，此前拜登政府对于关(guan)键行业的对华投资限制豁免了公开(kai)市场证券投资，但备忘录里将其纳入后续关(guan)注范围(wei)；三是在制裁清单上，可能进一步强化已有的禁投清单的执行力度等。但是，我们仍需强调，备忘录更多用于表达倾(qing)向立场，不具有法律(lu)强制性，后续是否落地尚属未知，即使落地，其执行方式执行力度也存在很大变数。因此，无需对该备忘录表的内容过度解读，其不代(dai)表美国对华投资政策发生实质性的转变。近(jin)年来美国屡次尝(chang)试加(jia)强对华投资限制，但不论是行政层面还是立法层面进展(zhan)并不顺利，究其根(gen)源，主要在于投资限制的波(bo)及面较大，对美国自身(shen)各方利益影(ying)响(xiang)明显，但实际战略效(xiao)果却又不明确，故推动(dong)意愿(yuan)和优先级均不足，与优先级较高的对华科(ke)技(ji)遏制政策不可类比。目前来看，特朗普团队和新一届国会(hui)关(guan)键人物对此暂无表态，且白宫用大量篇幅宣传该备忘录为“鼓励(li)外国投资的同时保护国家安全(quan)”，相比于“加(jia)强限制”，“吸引投资”或才是特朗普政策更关(guan)注的目标。
▍外国对美投资方面，备忘录提出美国将继续保持对外资的“开(kai)放态度”，但将在关(guan)键技(ji)术等领域加(jia)强对来自中国的投资审查，这与近(jin)年来的现状并无本质差异，难(nan)有超预期影(ying)响(xiang)。
备忘录提出美国将继续保持对外资的“开(kai)放态度”，提出将通过“快速通道”机(ji)制简化盟友对美投资审批(pi)，并加(jia)快超10亿美元投资项目的环境审查，以推进“美国优先”和制造业回(hui)流的目标。然而(er)，对于来自中国的投资，备忘录提出将加(jia)强美国外国投资委员会(hui)（CFIUS）的审查权限，试图限制中国的关(guan)联实体投资于美国的技(ji)术、基础(chu)设施、医疗保健、农业、能源、原材料等战略性行业。不过，近(jin)年来CFIUS对中国企业的投资审查已较为严格(ge)，特别(bie)是在相关(guan)敏感行业。因此，这与近(jin)年来的现状并无本质差异，我们预计难(nan)有超预期影(ying)响(xiang)。展(zhan)望未来，中国企业在涉及美国本土企业竞争力强、工会(hui)势力大、或战略敏感行业的对美投资中，或仍可能面临一定美国不合理(li)的政策阻碍；而(er)在市场化程度高、工会(hui)影(ying)响(xiang)力较弱、本土企业竞争较少、且不涉及关(guan)键技(ji)术的领域，中国企业对美投资和赴美建厂或风险相对可控。
▍风险因素：
全(quan)球地缘形势超预期恶(e)化；美国贸易与投资政策超预期调整；中美博弈超预期升(sheng)级。
来源：券商研报精选(xuan)