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今年中央一号文(wen)件针对(dui)性(xing)地对(dui)于城镇(zhen)居民到农村购房、购宅(zhai)基地和(he)退休干部到农村占地建房做出禁止性(xing)规定，更具政策导(dao)向性(xing)和(he)权威性(xing)。
全文(wen)2999字，阅读约需8分钟
新京报记者 周怀宗 编(bian)辑 张树婧 校对(dui) 李立军
2025年中央一号文(wen)件已经(jing)发布，明确划定了红线与禁区：“不(bu)允许城镇(zhen)居民到农村购买农房、宅(zhai)基地，不(bu)允许退休干部到农村占地建房。”
实际上，这与今年1月自然资源部、农业农村部印发的(de)通知一脉相承。两部门当时发文(wen)要(yao)求：严禁违法违规买卖宅(zhai)基地和(he)违规搞合作建房；严禁城镇(zhen)居民到农村购买宅(zhai)基地和(he)住房；不(bu)得(de)以(yi)所谓的(de)“特殊资格权”、村民决议等变相给回乡退休干部等非农村集体经(jing)济组织(zhi)成员(yuan)分配(pei)宅(zhai)基地建房。
为(wei)何不(bu)允许城镇(zhen)居民到农村购房或购买宅(zhai)基地？为(wei)何不(bu)允许退休干部到农村占地建房？政策背后，隐含着怎样的(de)深意？新京报记者为(wei)此采访了中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏。他表示，城镇(zhen)居民、退休干部等都不(bu)具有农村集体经(jing)济组织(zhi)成员(yuan)身份，取得(de)宅(zhai)基地于法无据，而(er)这一规定的(de)背后，既为(wei)保护耕(geng)地资源，更有保护农民根本权益的(de)重大意义。
▲任大鹏。受访者供图
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本就不(bu)能买，宅(zhai)基地确权登记“房地一体”
新京报：不(bu)允许城镇(zhen)居民到农村购房、购宅(zhai)基地，不(bu)允许退休干部到农村占地建房，背后的(de)制度与法律依(yi)据是什么？
任大鹏：农村宅(zhai)基地制度是保障农村居民户有所居的(de)基本制度。“一户一宅(zhai)”是农村宅(zhai)基地管理(li)的(de)基本原则。
根据土地管理(li)法等法律规定，宅(zhai)基地的(de)所有权归农民集体，符(fu)合条件的(de)农村居民作为(wei)集体经(jing)济组织(zhi)成员(yuan)，可以(yi)以(yi)户为(wei)单位依(yi)法申请取得(de)农村集体土地建住宅(zhai)。根据2021年实施的(de)土地管理(li)法实施条例第三十四条规定，申请取得(de)农村宅(zhai)基地使用权需要(yao)具备以(yi)下要(yao)素，一是申请人必须(xu)是农村居民，二是必须(xu)以(yi)户为(wei)单位申请，三是要(yao)符(fu)合法定程序。所以(yi)，就农村宅(zhai)基地的(de)权利主体而(er)言(yan)，要(yao)与集体经(jing)济组织(zhi)之(zhi)间建立宅(zhai)基地使用权的(de)法律关系，其适(shi)格主体必须(xu)是农村集体经(jing)济组织(zhi)成员(yuan)。
城镇(zhen)居民、退休干部等都不(bu)具有农村集体经(jing)济组织(zhi)成员(yuan)身份，根据法律法规的(de)规定，不(bu)属于农村宅(zhai)基地的(de)适(shi)格主体，因此不(bu)能到农村申请取得(de)农民宅(zhai)基地。农村房屋的(de)所有权与宅(zhai)基地使用权具有不(bu)可分割(ge)的(de)关系，按照宅(zhai)基地确权登记的(de)“房地一体”原则，城镇(zhen)居民到农村购房，必然要(yao)以(yi)取得(de)宅(zhai)基地使用权为(wei)前提。城镇(zhen)居民依(yi)法不(bu)能取得(de)农村宅(zhai)基地使用权，也就当然不(bu)能到农村购房。退休干部也是如此，不(bu)具有获得(de)宅(zhai)基地使用权的(de)主体资格，到农村占地建房自然也没有法律依(yi)据。
新京报：宅(zhai)基地属于集体所有，并无外部交易的(de)通道。之(zhi)所以(yi)强调禁止，是否已经(jing)出现(xian)变通的(de)方式，可以(yi)由集体经(jing)济组织(zhi)之(zhi)外的(de)人，甚至是城市居民购买？
任大鹏：实践中，确实存在着农村宅(zhai)基地私下买卖的(de)现(xian)象。依(yi)据法律和(he)政策规定，农村宅(zhai)基地的(de)资格权主体，只限于农村集体经(jing)济组织(zhi)成员(yuan)。农村集体经(jing)济组织(zhi)法明确规定了集体经(jing)济组织(zhi)成员(yuan)的(de)认(ren)定条件，不(bu)具有集体成员(yuan)资格，也就当然不(bu)具有申请取得(de)宅(zhai)基地的(de)权利。为(wei)此，集体经(jing)济组织(zhi)以(yi)外的(de)人购买农村宅(zhai)基地，其行(xing)为(wei)应属无效。
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禁令背后，是保障公平与保护农民利益
新京报：为(wei)何不(bu)允许城镇(zhen)居民、退休干部到农村购房、建房？这一规定的(de)目的(de)是什么？
任大鹏：中央一号文(wen)件的(de)上述规定，其政策考量的(de)核(he)心是，第一，城镇(zhen)居民到农村购房购宅(zhai)基地或者退休干部到农村建房，会挤压有限的(de)农村集体建设用地资源，甚至会挤占农用地，威胁耕(geng)地红线。第二，农村宅(zhai)基地归集体所有，申请取得(de)农村宅(zhai)基地使用权是农村居民作为(wei)集体经(jing)济组织(zhi)成员(yuan)独有的(de)基本权利，尤其是很多地方集体土地资源短缺，本集体经(jing)济组织(zhi)成员(yuan)即使符(fu)合条件也不(bu)见得(de)能够(gou)取得(de)宅(zhai)基地，需要(yao)通过多种方式保障农村居民户有所居的(de)权利。非农村集体经(jing)济组织(zhi)成员(yuan)取得(de)宅(zhai)基地，会损害农村集体经(jing)济组织(zhi)成员(yuan)的(de)法定权利，导(dao)致不(bu)公平现(xian)象。第三，农村宅(zhai)基地制度在相关法律中有明确规定，不(bu)具备主体资格的(de)主体取得(de)宅(zhai)基地使用权，于法无据。
新京报：也有声音认(ren)为(wei)，干部退休后回乡置产，可以(yi)帮(bang)助乡村发展，如何理(li)解这两者之(zhi)间的(de)关系？
任大鹏：中央政策和(he)相关法律，切实鼓励(li)各类要(yao)素包(bao)括(kuo)人才要(yao)素融入乡村振(zhen)兴中。乡村振(zhen)兴促进法第二十八(ba)条第二款和(he)第三款也有明确规定，地方政府要(yao)支持和(he)引导(dao)各类人才服务乡村振(zhen)兴，乡镇(zhen)、村集体也应当为(wei)返乡入乡，提供必要(yao)的(de)生产生活服务和(he)相关福利待遇。退休官员(yuan)等人才返乡，对(dui)于实现(xian)乡村振(zhen)兴目标提供人才支撑，是必要(yao)的(de)，依(yi)法为(wei)返乡人才提供必要(yao)的(de)生产生活条件，也确实有助于人才在乡村做出贡(gong)献。
但是，支持人才返乡，与允许其在农村购房和(he)购买农民宅(zhai)基地，是两个不(bu)同(tong)的(de)概念。这里有两个问题需要(yao)厘清，一是退休干部返乡，并不(bu)见得(de)一定属于乡村振(zhen)兴人才返乡。二是对(dui)人才的(de)支持方式有多种形(xing)式，例如在居住保障上，土地管理(li)法第六十二条第六款规定，“鼓励(li)农村集体经(jing)济组织(zhi)及其成员(yuan)盘活利用闲置宅(zhai)基地和(he)闲置住宅(zhai)。”返乡人才租住农民的(de)闲置住宅(zhai)，同(tong)样可以(yi)解决其必需的(de)生活条件。
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亮相一号文(wen)件，更具政策导(dao)向性(xing)
新京报：如果允许农村房屋、宅(zhai)基地自由交易，会出现(xian)怎样的(de)问题？
任大鹏：农村宅(zhai)基地具有特殊属性(xing)，其使用权行(xing)使主体、权利内容和(he)权利行(xing)使的(de)限制等，在法律中有明确规定，因此不(bu)属于可以(yi)自由流通的(de)财产。如果允许农村房屋和(he)宅(zhai)基地自由交易，会损害农村集体经(jing)济组织(zhi)及其成员(yuan)的(de)权利，损害相关法律的(de)权威性(xing)。
新京报：这种禁止已在法律和(he)此前的(de)部委要(yao)求中明确体现(xian)，为(wei)何还要(yao)出现(xian)在中央一号文(wen)件中继续强调？
任大鹏：对(dui)于农村宅(zhai)基地的(de)管理(li)，需要(yao)遵循土地管理(li)法、土地管理(li)法实施条例等法律法规确立的(de)制度。与相关部门的(de)规定相比(bi)，今年中央一号文(wen)件针对(dui)性(xing)地对(dui)于城镇(zhen)居民到农村购房、购宅(zhai)基地和(he)退休干部到农村占地建房做出禁止性(xing)规定，更具政策导(dao)向性(xing)和(he)权威性(xing)，对(dui)于切实深化农村土地制度改(gai)革，赋予农民更加(jia)充分的(de)财产权益具有重要(yao)意义。同(tong)时，禁令的(de)实施，意味(wei)着相关制度会进一步明确和(he)细化，有助于妥善处理(li)人才下乡和(he)农村宅(zhai)基地管理(li)过程中出现(xian)的(de)矛盾，有效矫正在农村宅(zhai)基地管理(li)中存在的(de)一些错(cuo)误做法。
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禁止购房购地，是否会影(ying)响“新农人”？
新京报：这些年，我国一直(zhi)在鼓励(li)盘活宅(zhai)基地等农村闲置资源，禁令是否会影(ying)响资源盘活？
任大鹏：农村宅(zhai)基地问题具有历史和(he)现(xian)实复杂性(xing)。关于农村宅(zhai)基地改(gai)革，中央多次强调要(yao)稳(wen)慎(shen)推进。从(cong)实践看，随着大量农民向城市迁徙，农村宅(zhai)基地闲置状况(kuang)显著，导(dao)致了各项建设中紧缺的(de)建设用地资源浪费。各地在盘活利用闲置宅(zhai)基地改(gai)革的(de)试点过程中，有很多创新和(he)探索。根据中央要(yao)求，闲置宅(zhai)基地及其他资源的(de)盘活利用，必须(xu)符(fu)合相关法律的(de)规定，切实做到改(gai)革于法有据。如根据乡村振(zhen)兴促进法第六十七条的(de)规定，盘活农村存量建设用地，应当优先满足乡村产业、公共服务设施和(he)农民住宅(zhai)用地合理(li)需求。
新京报：到乡村创业的(de)年轻人，也会产生置产需求，如果一直(zhi)租房，是否会影(ying)响“新农人”的(de)热情？怎么才能让乡村留住这些人才？
任大鹏：年轻人返乡创业，对(dui)于乡村产业发展和(he)文(wen)化繁荣等，都具有重要(yao)意义，各地应当采取多种激励(li)措施引导(dao)城市人才下乡，推动专业人才服务乡村。有条件的(de)地方，可以(yi)为(wei)新农人购房或者租住农民房屋给予补(bu)贴，但不(bu)应当允许新农人等通过购买农村宅(zhai)基地和(he)农民住宅(zhai)的(de)方式解决生活条件。乡村要(yao)留住人才，更重要(yao)的(de)是为(wei)年轻人提供就业和(he)发展机会，而(er)不(bu)是突破法律和(he)政策的(de)边界(jie)。
值班编(bian)辑 古(gu)丽