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2025年中央一号文(wen)件已经(jing)发布,明确划(hua)定了红线与(yu)禁区:“不允许城镇居民到(dao)农村购买(mai)农房、宅基(ji)地,不允许退休干部到(dao)农村占(zhan)地建房。”
实际上,这与(yu)今年1月自然资源部、农业农村部印发的通(tong)知一脉相承。两部门当时发文(wen)要(yao)求:严(yan)禁违(wei)法(fa)违(wei)规(gui)买(mai)卖宅基(ji)地和(he)违(wei)规(gui)搞合(he)作建房;严(yan)禁城镇居民到(dao)农村购买(mai)宅基(ji)地和(he)住房;不得以所谓的“特殊资格权”、村民决议(yi)等变相给回乡退休干部等非农村集体经(jing)济组织成员分配(pei)宅基(ji)地建房。
为何(he)不允许城镇居民到(dao)农村购房或购买(mai)宅基(ji)地?为何(he)不允许退休干部到(dao)农村占(zhan)地建房?政(zheng)策背后,隐含着怎样的深(shen)意?新京报记者(zhe)为此(ci)采访了中国(guo)农业大学农业与(yu)农村法(fa)制研究中心主任任大鹏(peng)。他表(biao)示,城镇居民、退休干部等都不具有农村集体经(jing)济组织成员身份,取得宅基(ji)地于法(fa)无据(ju),而这一规(gui)定的背后,既(ji)为保护耕地资源,更(geng)有保护农民根本权益的重大意义。
任大鹏(peng)。受访者(zhe)供图
本就不能(neng)买(mai),宅基(ji)地确权登记“房地一体”
新京报:不允许城镇居民到(dao)农村购房、购宅基(ji)地,不允许退休干部到(dao)农村占(zhan)地建房,背后的制度(du)与(yu)法(fa)律依(yi)据(ju)是什么?
任大鹏(peng):农村宅基(ji)地制度(du)是保障农村居民户有所居的基(ji)本制度(du)。“一户一宅”是农村宅基(ji)地管理的基(ji)本原则。
根据(ju)土地管理法(fa)等法(fa)律规(gui)定,宅基(ji)地的所有权归(gui)农民集体,符合(he)条件的农村居民作为集体经(jing)济组织成员,可以以户为单位依(yi)法(fa)申请取得农村集体土地建住宅。根据(ju)2021年实施的土地管理法(fa)实施条例(li)第三十四条规(gui)定,申请取得农村宅基(ji)地使用权需要(yao)具备以下(xia)要(yao)素,一是申请人必须是农村居民,二是必须以户为单位申请,三是要(yao)符合(he)法(fa)定程序。所以,就农村宅基(ji)地的权利主体而言,要(yao)与(yu)集体经(jing)济组织之间建立宅基(ji)地使用权的法(fa)律关系(xi),其(qi)适(shi)格主体必须是农村集体经(jing)济组织成员。
城镇居民、退休干部等都不具有农村集体经(jing)济组织成员身份,根据(ju)法(fa)律法(fa)规(gui)的规(gui)定,不属于农村宅基(ji)地的适(shi)格主体,因此(ci)不能(neng)到(dao)农村申请取得农民宅基(ji)地。农村房屋的所有权与(yu)宅基(ji)地使用权具有不可分割的关系(xi),按照宅基(ji)地确权登记的“房地一体”原则,城镇居民到(dao)农村购房,必然要(yao)以取得宅基(ji)地使用权为前提。城镇居民依(yi)法(fa)不能(neng)取得农村宅基(ji)地使用权,也(ye)就当然不能(neng)到(dao)农村购房。退休干部也(ye)是如此(ci),不具有获得宅基(ji)地使用权的主体资格,到(dao)农村占(zhan)地建房自然也(ye)没有法(fa)律依(yi)据(ju)。
新京报:宅基(ji)地属于集体所有,并无外部交易的通(tong)道。之所以强调禁止,是否已经(jing)出现变通(tong)的方式,可以由集体经(jing)济组织之外的人,甚至是城市居民购买(mai)?
任大鹏(peng):实践中,确实存在着农村宅基(ji)地私下(xia)买(mai)卖的现象。依(yi)据(ju)法(fa)律和(he)政(zheng)策规(gui)定,农村宅基(ji)地的资格权主体,只限于农村集体经(jing)济组织成员。农村集体经(jing)济组织法(fa)明确规(gui)定了集体经(jing)济组织成员的认定条件,不具有集体成员资格,也(ye)就当然不具有申请取得宅基(ji)地的权利。为此(ci),集体经(jing)济组织以外的人购买(mai)农村宅基(ji)地,其(qi)行为应属无效。
禁令背后,是保障公(gong)平与(yu)保护农民利益
新京报:为何(he)不允许城镇居民、退休干部到(dao)农村购房、建房?这一规(gui)定的目的是什么?
任大鹏(peng):中央一号文(wen)件的上述规(gui)定,其(qi)政(zheng)策考量的核心是,第一,城镇居民到(dao)农村购房购宅基(ji)地或者(zhe)退休干部到(dao)农村建房,会挤压(ya)有限的农村集体建设用地资源,甚至会挤占(zhan)农用地,威胁耕地红线。第二,农村宅基(ji)地归(gui)集体所有,申请取得农村宅基(ji)地使用权是农村居民作为集体经(jing)济组织成员独有的基(ji)本权利,尤其(qi)是很多地方集体土地资源短缺,本集体经(jing)济组织成员即使符合(he)条件也(ye)不见得能(neng)够取得宅基(ji)地,需要(yao)通(tong)过(guo)多种方式保障农村居民户有所居的权利。非农村集体经(jing)济组织成员取得宅基(ji)地,会损(sun)害农村集体经(jing)济组织成员的法(fa)定权利,导致不公(gong)平现象。第三,农村宅基(ji)地制度(du)在相关法(fa)律中有明确规(gui)定,不具备主体资格的主体取得宅基(ji)地使用权,于法(fa)无据(ju)。
新京报:也(ye)有声(sheng)音(yin)认为,干部退休后回乡置产,可以帮助(zhu)乡村发展,如何(he)理解这两者(zhe)之间的关系(xi)?
任大鹏(peng):中央政(zheng)策和(he)相关法(fa)律,切实鼓励各(ge)类要(yao)素包括人才要(yao)素融入(ru)乡村振兴中。乡村振兴促进法(fa)第二十八条第二款和(he)第三款也(ye)有明确规(gui)定,地方政(zheng)府要(yao)支持和(he)引导各(ge)类人才服务(wu)乡村振兴,乡镇、村集体也(ye)应当为返乡入(ru)乡,提供必要(yao)的生产生活服务(wu)和(he)相关福利待遇。退休官员等人才返乡,对(dui)于实现乡村振兴目标提供人才支撑,是必要(yao)的,依(yi)法(fa)为返乡人才提供必要(yao)的生产生活条件,也(ye)确实有助(zhu)于人才在乡村做出贡献。
但是,支持人才返乡,与(yu)允许其(qi)在农村购房和(he)购买(mai)农民宅基(ji)地,是两个(ge)不同的概念。这里有两个(ge)问题需要(yao)厘清(qing),一是退休干部返乡,并不见得一定属于乡村振兴人才返乡。二是对(dui)人才的支持方式有多种形式,例(li)如在居住保障上,土地管理法(fa)第六十二条第六款规(gui)定,“鼓励农村集体经(jing)济组织及其(qi)成员盘活利用闲置宅基(ji)地和(he)闲置住宅。”返乡人才租住农民的闲置住宅,同样可以解决其(qi)必需的生活条件。
亮相一号文(wen)件,更(geng)具政(zheng)策导向性
新京报:如果允许农村房屋、宅基(ji)地自由交易,会出现怎样的问题?
任大鹏(peng):农村宅基(ji)地具有特殊属性,其(qi)使用权行使主体、权利内容和(he)权利行使的限制等,在法(fa)律中有明确规(gui)定,因此(ci)不属于可以自由流(liu)通(tong)的财产。如果允许农村房屋和(he)宅基(ji)地自由交易,会损(sun)害农村集体经(jing)济组织及其(qi)成员的权利,损(sun)害相关法(fa)律的权威性。
新京报:这种禁止已在法(fa)律和(he)此(ci)前的部委要(yao)求中明确体现,为何(he)还要(yao)出现在中央一号文(wen)件中继续强调?
任大鹏(peng):对(dui)于农村宅基(ji)地的管理,需要(yao)遵循(xun)土地管理法(fa)、土地管理法(fa)实施条例(li)等法(fa)律法(fa)规(gui)确立的制度(du)。与(yu)相关部门的规(gui)定相比,今年中央一号文(wen)件针对(dui)性地对(dui)于城镇居民到(dao)农村购房、购宅基(ji)地和(he)退休干部到(dao)农村占(zhan)地建房做出禁止性规(gui)定,更(geng)具政(zheng)策导向性和(he)权威性,对(dui)于切实深(shen)化农村土地制度(du)改革,赋予农民更(geng)加充(chong)分的财产权益具有重要(yao)意义。同时,禁令的实施,意味着相关制度(du)会进一步(bu)明确和(he)细化,有助(zhu)于妥善(shan)处理人才下(xia)乡和(he)农村宅基(ji)地管理过(guo)程中出现的矛盾,有效矫正(zheng)在农村宅基(ji)地管理中存在的一些错误做法(fa)。
禁止购房购地,是否会影响“新农人”?
新京报:这些年,我国(guo)一直(zhi)在鼓励盘活宅基(ji)地等农村闲置资源,禁令是否会影响资源盘活?
任大鹏(peng):农村宅基(ji)地问题具有历(li)史(shi)和(he)现实复杂性。关于农村宅基(ji)地改革,中央多次强调要(yao)稳(wen)慎推进。从实践看,随着大量农民向城市迁徙,农村宅基(ji)地闲置状况显著,导致了各(ge)项(xiang)建设中紧缺的建设用地资源浪费(fei)。各(ge)地在盘活利用闲置宅基(ji)地改革的试(shi)点过(guo)程中,有很多创新和(he)探索。根据(ju)中央要(yao)求,闲置宅基(ji)地及其(qi)他资源的盘活利用,必须符合(he)相关法(fa)律的规(gui)定,切实做到(dao)改革于法(fa)有据(ju)。如根据(ju)乡村振兴促进法(fa)第六十七条的规(gui)定,盘活农村存量建设用地,应当优先满(man)足乡村产业、公(gong)共服务(wu)设施和(he)农民住宅用地合(he)理需求。
新京报:到(dao)乡村创业的年轻人,也(ye)会产生置产需求,如果一直(zhi)租房,是否会影响“新农人”的热情?怎么才能(neng)让乡村留住这些人才?
任大鹏(peng):年轻人返乡创业,对(dui)于乡村产业发展和(he)文(wen)化繁荣等,都具有重要(yao)意义,各(ge)地应当采取多种激励措施引导城市人才下(xia)乡,推动专(zhuan)业人才服务(wu)乡村。有条件的地方,可以为新农人购房或者(zhe)租住农民房屋给予补贴,但不应当允许新农人等通(tong)过(guo)购买(mai)农村宅基(ji)地和(he)农民住宅的方式解决生活条件。乡村要(yao)留住人才,更(geng)重要(yao)的是为年轻人提供就业和(he)发展机会,而不是突(tu)破法(fa)律和(he)政(zheng)策的边界(jie)。
新京报记者(zhe) 周(zhou)怀宗
编(bian)辑 张树婧 校对(dui) 李立军