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2月23日，《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全(quan)面振兴(xing)的意见》（下称《意见》）发布。这是(shi)党的十八大以来第13个指导“三农”工作的中央一号文件。
农业农村部农研中心研究(jiu)员张照新(xin)在接受澎湃新(xin)闻记者采访时表示(shi)，此次(ci)中央一号文件，有三个特(te)点。
一是(shi)突出守(shou)正创新(xin)。2025年中央一号文件在架(jia)构上(shang)仍(reng)然延续了前3年底线任务、重点任务的架(jia)构，但(dan)主(zhu)题鲜明，围绕着二十届三中全(quan)会提出的城乡融合发展，在乡村建设、农村土地改革、投(tou)融资(zi)机制和城镇化方面部署了一系(xi)列重大改革举措，可谓“老瓶装新(xin)酒”。
二是(shi)突出政(zheng)策集成。在促进粮(liang)食增产上(shang)，强调“加大高产高效模式集成推广(guang)力度，推进水(shui)肥一体化，促进大面积增产”；在市场(chang)调控上(shang)，强调要(yao)“完善农产品(pin)贸易与生产协调机制”；在产业发展上(shang)，既明确(que)要(yao)“发展乡村特(te)色产业”，又强调要(yao)“完善联农带(dai)农机制”；在城乡融合发展上(shang)，推进农村土地制度改革的同时，又对进城农民市民化进行部署。
三是(shi)注重划红线。农村改革涉及面广(guang)、具体情形又比较复杂。很多时候需要(yao)发挥地方政(zheng)府部门的积极性，因地制宜地推动改革。部署各(ge)项改革举措的同时，突出划出改革的红线，在延续以往耕地保护、耕地利用和生态(tai)保护等一系(xi)列红线的同时，在农村资(zi)源资(zi)产管理改革中，明确(que)提出“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退(tui)休干(gan)部到农村占地建房”，为农房盘活(huo)利用划出了红线。同时，对于集体经济发展，也明确(que)“不对集体收入(ru)提硬性目标，严(yan)控集体经营风险和债务”的底线要(yao)求。这些红线和底线，为各(ge)地贯彻(che)落实中央各(ge)项改革举措提供明确(que)了政(zheng)策边界。
深化农村土地制度改革
农业农村部农村经济研究(jiu)中心主(zhu)任金(jin)文成表示(shi)，今年中央一号文件是(shi)聚焦贯彻(che)落实党的二十届三中全(quan)会来推进乡村全(quan)面振兴(xing)，所以“改革”的意味最(zui)浓。要(yao)用“改革”这个法宝来破解农业农村高质量发展面临的难题和挑战，从而实现乡村的全(quan)面振兴(xing)。
改革的重点，首要(yao)就是(shi)“深化农村土地制度改革”，在“三块地”上(shang)要(yao)进一步下功夫。
“承包地”，要(yao)抓(zhua)好土地承包30年到期(qi)，再(zai)延长30年的试点工作，由原来的几(ji)个省试点进一步推动扩大整省试点的范围，确(que)保承包地总(zong)体稳(wen)定顺延来实现土地承包关系(xi)的稳(wen)定和完善。
中国社会科学院政(zheng)治学研究(jiu)所副研究(jiu)员陈明在接受澎湃新(xin)闻记者采访时表示(shi)，此次(ci)文件明确(que)了第二轮土地承包到期(qi)后再(zai)延长30年试点的具体实施原则。“特(te)别重要(yao)的一个概念是(shi)，确(que)保绝大多数农户承包地总(zong)体顺延、保持稳(wen)定。具体到承包地，过去一般的提法是(shi)保持土地承包关系(xi)稳(wen)定并(bing)长久不变。土地承包关系(xi)的解释空间(jian)大，可以解释为具体的承包地块，也可以理解为农户和集体之间(jian)的承包关系(xi)，但(dan)地块儿可能会调。这次(ci)文件非常明确(que)提出，具体的承包地不变，这是(shi)一个非常重大的举措，为这项工作定调，有利于总(zong)体上(shang)保持农村土地承包制度长期(qi)的稳(wen)定。”
“宅基地”，就是(shi)农民合法取得的住房。《意见》提出，探索农户合法拥有的住房通过出租(zu)、入(ru)股、合作等方式盘活(huo)利用的有效实现形式。不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退(tui)休干(gan)部到农村占地建房。
陈明指出，以往的改革性文件一般是(shi)鼓励、探索、引导，否定性的举例较少。这次(ci)专(zhuan)门列了两个不允许，“实际上(shang)在现实中能够发现，是(shi)存在这种情况的。这两个不允许，一方面是(shi)将这种做法先(xian)及时刹车，另一方面要(yao)注意后续的工作。已经发生的这种情况不受法律和政(zheng)策保护，但(dan)如(ru)果已经存在，房地一体确(que)权的时候，怎么去掌握尺度，怎么进一步应(ying)对和处理，就很考验各(ge)地在政(zheng)策问题上(shang)的智慧。”
“集体建设用地”，要(yao)进行入(ru)市改革，重点是(shi)完善集体和农民的利益分配关系(xi)，确(que)保建设用地的存量入(ru)市，严(yan)格控制增量，让农民在入(ru)市过程中分享财产收益。
首提农业新(xin)质生产力
《意见》首次(ci)提出农业新(xin)质生产力。
具体来看，《意见》提出，推进农业科技力量协同攻关。以科技创新(xin)引领先(xian)进生产要(yao)素(su)集聚，因地制宜发展农业新(xin)质生产力。瞄准加快突破关键(jian)核(he)心技术，强化农业科研资(zi)源力量统筹，培育(yu)农业科技领军企业。深入(ru)实施种业振兴(xing)行动，发挥“南繁硅谷(gu)”等重大农业科研平(ping)台作用，加快攻克一批突破性品(pin)种。继续推进生物育(yu)种产业化。推动农机装备(bei)高质量发展，加快国产先(xian)进适用农机装备(bei)等研发应(ying)用，推进老旧农机报废更新(xin)。支持发展智慧农业，拓展人工智能、数据、低(di)空等技术应(ying)用场(chang)景。
中国社会科学院农村发展研究(jiu)所、农产品(pin)贸易与政(zheng)策研究(jiu)室主(zhu)任、研究(jiu)员胡(hu)冰川在接受澎湃新(xin)闻记者采访时表示(shi)，2025年中央一号文件提出“因地制宜发展农业新(xin)质生产力”，为农业农村现代化发展指明了新(xin)方向。以生物育(yu)种、无人机、人工智能、数字技术等为代表的新(xin)兴(xing)技术，正逐(zhu)步融入(ru)农业领域，成为推动农业变革的关键(jian)力量。
胡(hu)冰川指出，发展农业新(xin)质生产力，不仅需要(yao)技术创新(xin)，更需要(yao)构建与之相适应(ying)的体制机制和科技创新(xin)体系(xi)。一方面，政(zheng)府应(ying)加大对农业科技的投(tou)入(ru)，强化农业科研资(zi)源统筹，培育(yu)农业科技领军企业，打造像“南繁硅谷(gu)”这样(yang)的重大农业科研平(ping)台，集中力量攻克关键(jian)核(he)心技术。另一方面，要(yao)加强产学研合作，促进科技成果的转化与应(ying)用，让先(xian)进技术真正落地田间(jian)地头。
“此外(wai)，还需重视农业人才培养，培育(yu)一批既懂农业又掌握现代技术的复合型人才，为农业新(xin)质生产力发展提供智力支持。只有多方协同、共同发力，才能充分释放农业新(xin)质生产力的巨大潜能，推动我(wo)国从农业大国迈向农业强国，实现农业农村现代化的宏伟目标。”胡(hu)冰川说。
对于2025年中央一号文件明确(que)提出的“加快国产先(xian)进适用农机装备(bei)等研发应(ying)用”，江苏大学中国农业装备(bei)产业发展研究(jiu)院副院长张宗毅在接受澎湃新(xin)闻记者采访时指出，这一提法对于确(que)保国家重要(yao)农产品(pin)供给(gei)安全(quan)具有重要(yao)意义。
“近年来，我(wo)国国产高端农机关键(jian)零(ling)部件、大宗经济作物农机技术进步较快。研发出了拖(tuo)拉机HMT无级(ji)变速器、采棉机的采摘(zhai)头、打捆机的打结器等，此外(wai)装载(zai)北斗导航、传感器的各(ge)类智能农机也开始(shi)大规模应(ying)用。市场(chang)上(shang)销售应(ying)用的拖(tuo)拉机、谷(gu)物联合收获机、插秧(yang)机、采棉机、甘蔗收获机国产化率大多超过80%，部分在90%以上(shang)，保障了我(wo)国重要(yao)农产品(pin)供给(gei)安全(quan)。”
张宗毅指出，整体来说我(wo)国农机的可靠性还需进一步提高，智能化水(shui)平(ping)还远(yuan)远(yuan)不够，一些果蔬茶经济作物部分环节还无机可用。未来，随(sui)着国产先(xian)进适用农机装备(bei)的研发应(ying)用力度进一步加大，相信这些问题可以迎刃而解。
农村土地资(zi)源盘活(huo)利用迎来新(xin)空间(jian)
《意见》提出，在耕地总(zong)量不减(jian)少、永久基本农田布局基本稳(wen)定的前提下，开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全(quan)域土地综合整治。
张照新(xin)表示(shi)，“全(quan)域土地整治”为农村土地资(zi)源盘活(huo)利用带(dai)来新(xin)空间(jian)。
“随(sui)着人口、产业和要(yao)素(su)的重新(xin)布局，乡村的各(ge)类土地资(zi)源如(ru)何更有效利用成为新(xin)课题。但(dan)是(shi)由于现有土地管理政(zheng)策对永久基本农田利用有极其严(yan)格的限制，导致部分乡村所在地、中心村发展面临土地制约。今年中央一号文件提出‘在耕地总(zong)量不减(jian)少、永久基本农田基本稳(wen)定的前提下，开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全(quan)域土地综合整治’为解决这一难题提供了思路。”
他认为，这一政(zheng)策将允许地方在全(quan)域土地整治中，在不减(jian)少耕地总(zong)量和永久基本农田的基础上(shang)，可以适当重新(xin)安排农业生产、生活(huo)的空间(jian)布局，从而更为有效利用资(zi)源。
陈明表示(shi)，过去部分地方各(ge)种土地类型的布局不是(shi)很合理，在县域的统筹下，以乡镇为基本实施单元，可以在总(zong)量不减(jian)少的情况下，对土地布局做一些调整。“这也与此前中央农村工作会议提出的改进和完善占补平(ping)衡制度相衔接。”
《意见》提出，提高村庄(zhuang)规划编制质量和实效，不得要(yao)求村庄(zhuang)规划编制全(quan)覆盖(gai)，对不需要(yao)编制的可在县乡国土空间(jian)规划中管控引导或出台通则式管理规定。
对此，陈明表示(shi)，这是(shi)对过去部分地方在村庄(zhuang)规划编制上(shang)的盲(mang)目性做法的纠偏，有一些村庄(zhuang)是(shi)不需要(yao)编制村庄(zhuang)规划的。“对不需要(yao)编制的可在县乡国土空间(jian)规划中管控引导或出台通则式管理规定，这是(shi)比较务实的一个举措。”
《意见》还提出，推进新(xin)增耕地规范管理和合理利用。
陈明表示(shi)，以前有一些土地，特(te)别是(shi)北方五(wu)省（东北三省加内蒙古自(zi)治区、新(xin)疆维吾尔自(zi)治区）的土地，过去多年里已经形成了一些新(xin)增耕地，但(dan)调查的时候没有反(fan)映出来。国土三调及后续的变更调查，使得这些新(xin)增耕地都反(fan)映到了数字和纸面上(shang)，就是(shi)一般意义上(shang)的新(xin)增耕地。
“现在，这些新(xin)增耕地怎么合理规范使用，承包制度怎么衔接，这是(shi)要(yao)探索的新(xin)问题。”陈明说。